蔡永青

摘 要：在單位經(jīng)濟管理活動中，會計人員或財務(wù)部門通過財務(wù)相關(guān)的法規(guī)、制度、標準和預(yù)算計劃等對單位日常財務(wù)收支活動和資金流轉(zhuǎn)進行組織和會計監(jiān)督，能有效地抓住單位經(jīng)濟活動風(fēng)險防控的“牛鼻子”，會計控制對于實現(xiàn)單位內(nèi)部控制目標尤其是行政事業(yè)單位具有舉足輕重的作用。然而現(xiàn)階段行政事業(yè)單位的會計控制還存在一些問題，諸如重視程度不夠，參與單位重大經(jīng)濟活動決策弱化、會計機構(gòu)和人員執(zhí)業(yè)依法依規(guī)不夠、重核算輕管理、會計控制手段信息化不夠，創(chuàng)新不足以及財務(wù)制度重訂立輕落實，制度和程序控制不足等?，F(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)，要重視優(yōu)化會計控制的策略，如提高對會計控制手段的認識和定位、會計控制主體控制職能的轉(zhuǎn)變、改進和創(chuàng)新會計控制方法、“制度建立和制度落實”兩手都要硬等，最終實現(xiàn)會計控制的最高境界，即引導(dǎo)單位形成內(nèi)部控制的良好氛圍。本文重點闡述行政事業(yè)單位會計控制與內(nèi)部控制的關(guān)系以及會計控制重要地位，分析了現(xiàn)階段會計控制面臨的主要問題，提出了優(yōu)化會計控制的有效策略。

關(guān)鍵詞：會計控制;行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制

2014年1月1日起，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)步伐進入一個新臺階?，F(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要是單位為實現(xiàn)五大要素控制目標，通過建立以“以預(yù)算為主線，以資金管控為核心”的單位內(nèi)部控制體系，來防控單位內(nèi)部經(jīng)濟活動風(fēng)險?，F(xiàn)階段行政事業(yè)單位的會計人員或財務(wù)部門通過財務(wù)相關(guān)的法規(guī)、制度、標準和預(yù)算計劃等對單位日常財務(wù)收支活動和資金流轉(zhuǎn)進行組織和會計監(jiān)督，對于實現(xiàn)單位內(nèi)部控制目標具有舉足輕重的作用。

一、會計控制在單位內(nèi)部控制的地位

（1）會計控制與內(nèi)部控制的關(guān)系

從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和會計控制的目標看，二者都是為了合理保證單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動合規(guī)合法，為了財務(wù)信息真實完整，為了資產(chǎn)保全等。解決途徑都是通過制度、措施、標準和計劃，通過預(yù)算和資金管控為核心，通過會計監(jiān)督或第三方監(jiān)督，最終降低單位各項經(jīng)濟活動風(fēng)險。

從控制主體看，施控的都是單位負責(zé)人、并授權(quán)財務(wù)部門。我國行政事業(yè)單位單位內(nèi)部控制主體是單位負責(zé)人，牽頭單位多是財務(wù)部門;而會計控制主體是財務(wù)部門，《會計法》又明確單位會計工作的責(zé)任主體是單位負責(zé)人，二者主體一致。

從控制范圍或客體看，二者控制的都是單位內(nèi)部經(jīng)濟活動、資金運動。我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要通過資金管控為核心來達到經(jīng)濟活動全流程管控效果。而會計控制要利用會計信息對資金運動進行控制，二者控制客體一致而不矛盾。

總之，會計控制和內(nèi)部控制在我國行政事業(yè)單位目標趨同、施控主體實際一致，而由于我國行政事業(yè)單位公共資金和國有資產(chǎn)的特點，控制范圍內(nèi)的經(jīng)濟活動更多的指行政事業(yè)單位根據(jù)財政收支預(yù)算對本單位日常業(yè)務(wù)進行的財務(wù)收支管理?？梢姸叩奶厥怅P(guān)系。

（2）會計控制地位及重要性

《中華人民共和國會計法》是會計控制實施的重要法律依據(jù)，顯示會計控制在內(nèi)部控制中是基礎(chǔ)、是關(guān)鍵。會計控制重要地位從控制內(nèi)容、方法和常見風(fēng)險上也可窺見一斑。

第一，從控制風(fēng)險看，行政事業(yè)單位日常資金使用和報銷支出仍舊是單位經(jīng)濟活動風(fēng)險集中的領(lǐng)域。比如科研項目資金常見違規(guī)套現(xiàn)，比如安徽某會計貪污挪用1158萬元巨額公款等，案例可謂舉不勝舉。類似漏洞如何管控？利用各種會計控制方法，防范資金支出風(fēng)險，實現(xiàn)單位內(nèi)部控制目標，這正是會計控制的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)。

第二，從控制內(nèi)容看，行政事業(yè)單位會計控制內(nèi)容主要是和資金、支出有關(guān)的領(lǐng)域，包括了資金、資產(chǎn)、投資、工程項目、預(yù)算、收入、支出、合同、采購、付款等活動，內(nèi)容恰恰涵蓋了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面大部分內(nèi)容（單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制包括預(yù)算、收支、采購、基建、資產(chǎn)、合同等六大方面），且會計控制涉及業(yè)務(wù)領(lǐng)域更廣（因為是全部資金支出控制）。會計控制主體可以通過資金運動這條主線，牽動每項經(jīng)濟活動所有涉及的部門和人員。這也就是為什么第三方審計時，往往以會計賬簿和會計憑證作為突破口。會計控制在單位內(nèi)部控制中舉足輕重的意義可見一斑。

第三，從控制方法看，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方法很多，有崗位控制、授權(quán)審批控制、歸口管理控制、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制、單據(jù)控制和信息控制等。其中的會計控制是所有內(nèi)部控制方法中最重要的，比如某單位會議費管理，日常費報銷僅提供發(fā)票、借款單、預(yù)算、各部門審批單、政采結(jié)算單，貌似會計資料不少，但單位會議費出現(xiàn)小金庫問題、無關(guān)消費問題、支出浪費問題、預(yù)算不足問題比較普遍甚至嚴重到出現(xiàn)審計問題。后來該單位改進了會議費管理辦法，會議費報銷要求附酒店水單，就這一招，會議費支出的水分壓縮到令人驚訝的程度，單筆會議費由過去的1～4萬元降為0.3～0.5萬元，全年會議費支出比以前年度驟減40%以上，會計控制效果可謂顯著。除了以上方法，會計控制運用財務(wù)管理制度修訂和落實、會計崗位職責(zé)設(shè)計與制衡、資金審批授權(quán)、審核、對帳、報告和信息披露、信息化以及表單和資料控制等這些方法，在單位內(nèi)部控制中也發(fā)揮著重要作用。

二、現(xiàn)階段行政事業(yè)單位會計控制的問題和不足

（1）單位會計機構(gòu)不受重視，未嚴格遵守《會計法》的相關(guān)規(guī)定

一些單位領(lǐng)導(dǎo)不夠了解財務(wù)會計專業(yè)特性，不重視學(xué)習(xí)《會計法》和按規(guī)定設(shè)置會計機構(gòu)。財會部門人員和專業(yè)配備不齊、崗位設(shè)置不合理，導(dǎo)致會計控制基礎(chǔ)薄弱，人員隊伍素養(yǎng)良莠不齊。

（2）財務(wù)人員對單位重要經(jīng)濟活動參與缺失，會計全流程監(jiān)督不夠

會計部門財務(wù)負責(zé)人貌似參與重要經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動討論和決策，但更多是走流程，呼聲微弱。會計人員常在業(yè)務(wù)事后報銷時才會發(fā)現(xiàn)這樣那樣的疑點和問題，但事前返工并補齊材料和手續(xù)，不是件容易的事兒，說明會計控制的重點還是偏于事后控制，事前和事中不足，也說明財務(wù)人員作為專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，還是以核算性事業(yè)型工作為主，會計參與和監(jiān)督不夠，而恰恰對于行政事業(yè)單位，會計核算業(yè)務(wù)其實是相對簡單的，財務(wù)管理的成分和要求則更高。

（3）會計控制方法在實踐中有自身的局限性

日常會計控制主要體現(xiàn)在支出審核和控制，審核一般傾向于程序性審核，有控制不到的地方，如會計能驗出假發(fā)票卻驗不出真發(fā)票假業(yè)務(wù);能管控合同程序和簽字手續(xù)、但管控不了其價格合理性;能管控結(jié)算和采購方式，但管控不了采購本身有無違規(guī)。財務(wù)人員很難、也沒有責(zé)任，從票據(jù)審核和職責(zé)范圍中解放出來，去實地調(diào)查取證，導(dǎo)致業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)管控容易打折扣。而如果會計控制不夠靈活而太僵硬，還會導(dǎo)致職工對會計控制的情緒抵制，更起不到管控作用。

（4）會計控制改革時期，跟不上國家政府會計改革要求

近些年行政事業(yè)單位會計改革頻繁，作為會計專業(yè)技術(shù)人才，如果專業(yè)技術(shù)不扎實，也不能做到日常職業(yè)培訓(xùn)，很容易落伍，跟不上單位財務(wù)管理和會計控制的新要求。 財務(wù)人員對某些業(yè)務(wù)性強的領(lǐng)域難免不熟悉，如基建工程類支出、野外工作經(jīng)費支出、特殊商品采購等，會計人員缺乏專業(yè)定價經(jīng)驗，很難做到“業(yè)財融合”管控，易形成會計控制漏洞。

（5）會計控制的信息化遠遠不夠，管控手段效能低下

會計控制信息化不足主要表現(xiàn)為一是財務(wù)信息公開不足，信息封閉往往不利于大眾監(jiān)督;二是會計核算手段還未從手工記賬全面轉(zhuǎn)入信息系統(tǒng)操作，直接影響會計核算和會計管控的效率效果;三是單位支出等業(yè)務(wù)未有效實現(xiàn)全流程信息化、透明化，導(dǎo)致小額數(shù)據(jù)和零星信息在會計眼里不能發(fā)現(xiàn)是問題，但通過信息化統(tǒng)計和查詢功能，卻容易會發(fā)現(xiàn)問題。

（6）實際工作中財務(wù)制度往往重訂立輕落實，削弱制度管控作用

一直以來，“有制度不落實，有制度無法落實或形同虛設(shè)”不是個別單位的現(xiàn)象，而是較為普遍的現(xiàn)實。甚至某系統(tǒng)上級部門對所屬各單位財務(wù)制度核查時居然發(fā)現(xiàn)一個有趣現(xiàn)象：審計問題多、內(nèi)控效果弱的單位反而是各種內(nèi)控制度制定最多、修訂最頻繁的單位，典型的呈現(xiàn)出制度和管控脫節(jié)現(xiàn)象。

三、新時代下優(yōu)化行政事業(yè)單位的會計控制策略

（1）正確認識會計控制的重要地位和關(guān)鍵作用

內(nèi)部控制是單位一把手工程，同樣單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)重視會計控制的地位和作用。日常會計監(jiān)督中，財會部門和人員通過對資金活動、收支的管控，往往可以倒逼某項經(jīng)濟業(yè)務(wù)或相關(guān)鏈條部門的經(jīng)濟活動達到合理、合規(guī)和規(guī)范化，實現(xiàn)單位防控經(jīng)濟風(fēng)險目的。審計和巡視工作開展也多從財務(wù)資料審查入手。一個會計控制、財務(wù)管理規(guī)范的單位，一般不會出現(xiàn)重大的財經(jīng)違法違規(guī)事件，但一個會計控制不嚴、財務(wù)管理混亂的單位，出事兒是必然的。實踐證明日常有效的會計控制是實現(xiàn)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動內(nèi)部控制目標一種簡潔而又有效的方法。

（2）會計控制主體職能應(yīng)從核算向管控、管理轉(zhuǎn)變，參與單位資產(chǎn)、采購、合同等重要經(jīng)濟活動領(lǐng)域

作為會計控制主體的會計人員要以日常預(yù)算、收支管理為契機，把會計監(jiān)督領(lǐng)域擴展到資產(chǎn)管理、采購過程和合同控制全過程，比如單位采購流程應(yīng)分工管理，財務(wù)部門不應(yīng)只負責(zé)資金撥付本身，實物資產(chǎn)管理部門也不應(yīng)再提出采購計劃、到選擇供應(yīng)商、再到借款、到保管實物、出入庫、做資產(chǎn)賬全程負責(zé)，財務(wù)部門參與其中部分環(huán)節(jié)，有利于采購管理全流程的客觀公允、分權(quán)制衡和風(fēng)險最低。

（3）克服會計控制局限性，加強信息化建設(shè)，建立現(xiàn)代會計控制理念

現(xiàn)代會計控制需要與時俱進，改進方法，在以下八個方面加強管控：一是加強網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下會計信息化控制功能，如會計核算信息化系統(tǒng)和會計信息內(nèi)部控制系統(tǒng);二是會計人員改變工作思路，從核算型向管理型轉(zhuǎn)變，在日常索取和審核原始票據(jù)時，以盡量還原整個經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動為出發(fā)點;三是加強內(nèi)部收支會計分析，提供全面而正確的會計信息，以幫助領(lǐng)導(dǎo)者做出正確的經(jīng)濟決策;四是針對資金本身的各種風(fēng)險，應(yīng)在資金結(jié)算方式、資金支付審批、資金出借和回收等方面增加管控手段;五是探討和加強會計控制與資產(chǎn)管理的有機融合;六是注重一些創(chuàng)新方法和手段的使用如利用統(tǒng)計和大數(shù)據(jù)來分析單位經(jīng)濟活動及其支出風(fēng)險問題;七是通過借助技術(shù)領(lǐng)域?qū)＜易h價，來彌補會計人員某些專業(yè)領(lǐng)域的不足缺陷;八是主動發(fā)揮會計控制的協(xié)同聯(lián)動管控機制和監(jiān)督機制，及時將問題提交單位內(nèi)審、紀委等第三方內(nèi)部控制監(jiān)督和評價機構(gòu)，在內(nèi)部先行解決風(fēng)險。

（4）會計控制就是要真正主導(dǎo)財務(wù)制度的訂立和落實

對行政事業(yè)單位而言，單位最大目標不是為了經(jīng)濟效益，而是承擔(dān)公共服務(wù)和使用公共資金，內(nèi)控目標也有其特色。對會計控制而言，日常承擔(dān)制定財務(wù)收支制度和會計部門內(nèi)部管理制度職能，財務(wù)制度訂立要落在實處，經(jīng)得起推敲和現(xiàn)實中的推廣，甚至經(jīng)得起幾年、幾十年的使用。有的單位制度一出來就面臨“立、廢、改”，都是制度調(diào)研不夠、不務(wù)實、制度管控弱化的表現(xiàn)。會計控制不僅要制定財務(wù)制度、即使修訂，更要把財務(wù)制度落實到責(zé)任人、落實到簽字手續(xù)、落實到會計附件完整性和時效性等方面。

（5）將引導(dǎo)單位形成內(nèi)控的良好氛圍作為單位會計管控的最高目標

把會計控制目標定位為引導(dǎo)和督促單位每一個職工在日常資金支出和經(jīng)濟活動中形成按制度辦事的良好習(xí)慣和風(fēng)氣，是會計控制的最高境界，也是基于內(nèi)部控制建設(shè)的特點決定的。一個單位的內(nèi)部控制建設(shè)要講究實用和效率，能用簡單的內(nèi)控方法達到風(fēng)險防控目的，就沒必要設(shè)置過多的和繁瑣的控制點。另外內(nèi)控建設(shè)也是變化和螺旋式上升的，不能一蹴而就，一些業(yè)務(wù)簡單、資金量不大的單位，可以依賴財務(wù)部門或會計人員的“火眼金睛”和通用會計控制方法既可。但一些經(jīng)濟業(yè)務(wù)復(fù)雜、資金量大的單位，需要通過程序化、標準化、制度化和現(xiàn)代化的會計控制手段和嚴格落實來引導(dǎo)，配合其他內(nèi)部控制方法作為補充，最后在單位內(nèi)部形成人人自覺按制度辦事的習(xí)慣，形成單位內(nèi)部控制文化傳統(tǒng)，能更好的達到單位內(nèi)部控制防范風(fēng)險目標，這也是會計管控的最終目標。

四、結(jié)語

長久以來，會計控制作為一種既傳統(tǒng)而又重要的單位內(nèi)部控制方法，在現(xiàn)階段依然發(fā)揮著重要的作用，尤其是在行政事業(yè)單位內(nèi)部更應(yīng)是如此。在新形勢下，如何轉(zhuǎn)變會計控制的思維、方法，與時俱進，更好發(fā)揮好會計控制在單位整體內(nèi)部控制中的作用，發(fā)揮其“牛鼻子”作用和“以一帶十”的效果，使單位內(nèi)部控制水平達到較高程度，是單位內(nèi)部控制建設(shè)團隊需要深刻認識和體會的。

注釋：

（1）部控制目標：合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)。

（2）會計控制目標：具體包括規(guī)范單位會計行為、保證會計資料真實完整、堵塞漏洞和消除隱患、防止并及時發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤舞弊行為、保證資產(chǎn)安全完整、確保國家有關(guān)財務(wù)經(jīng)法律法規(guī)和單位財務(wù)制度貫徹執(zhí)行。

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