韓 藝，陳 露

（南昌大學(xué) a.廉政研究中心；b.公共管理學(xué)院，南昌 330031）

一、問題提出

2008年，杭州率先引進(jìn)國(guó)外“自行車共享系統(tǒng)”，采用市政交通部門管理的有樁單車（公共自行車）模式，取得成功。隨后，杭州模式被一百七十余個(gè)城市迅速?gòu)?fù)制，但由于單車投放點(diǎn)不足、取車不便、使用率低，公共自行車遇冷。為此，2014年，首個(gè)共享單車私營(yíng)企業(yè)ofo出現(xiàn)，一改傳統(tǒng)公共自行車有樁停放為無樁停放的便利快捷模式受到使用者青睞，隨后市場(chǎng)迅速興起。一時(shí)間，ofo、摩拜、哈羅、永安行、Funbike等七十余家共享單車品牌如雨后春筍般涌現(xiàn)，小黃、小橘、小白、小綠、小藍(lán)……成為城市的一道風(fēng)景。交通運(yùn)輸部數(shù)據(jù)顯示，共享單車注冊(cè)用戶4億人，累計(jì)服務(wù)數(shù)量超過170億人次，最高峰一天有7000萬人次在使用共享單車[1]。ofo、摩拜等部分共享單車企業(yè)甚至走出國(guó)門，進(jìn)軍海外市場(chǎng)。ofo官網(wǎng)顯示，其已服務(wù)于全球21個(gè)國(guó)家，超過250座城市，2億用戶。中國(guó)信通院（CAICT）《中國(guó)共享單車行業(yè)發(fā)展報(bào)告（2018）》中，認(rèn)為共享單車歷經(jīng)了初步探索（2015年）、百花齊放（2016年）和引爆市場(chǎng)（2017年）三個(gè)階段。其中，2017年處于市場(chǎng)爆發(fā)、行業(yè)洗牌重組、供需兩端持續(xù)擴(kuò)張階段：供給端（企業(yè)）在2016年累計(jì)投放單車約200萬輛，覆蓋城市33個(gè)，到2017年大幅增長(zhǎng)至2300萬輛，覆蓋200個(gè)城市；需求端（公眾用戶）在2016年全行業(yè)累計(jì)注冊(cè)用戶1886.4萬人，累計(jì)騎行25億公里，到2017年增至2.21億人和299.47億公里[2]。當(dāng)前，共享單車已成為與公交、地鐵并行的三大城市公共出行方式之一，在提供民眾出行便利、創(chuàng)新城市交通提供方式和倡導(dǎo)綠色低碳共享的生活方式方面發(fā)揮了重要作用。

然而，共享單車的迅猛發(fā)展和市場(chǎng)全面爆發(fā)，也帶來了一系列問題：使用中不規(guī)范停放、蓄意破壞、私自上鎖等問題頻現(xiàn)報(bào)端；單車運(yùn)營(yíng)商井噴式擴(kuò)大和市場(chǎng)“野蠻擴(kuò)張”，產(chǎn)生了無序競(jìng)爭(zhēng)、掃碼中毒、押金難退、擠占城市公共空間等市場(chǎng)亂象；共享單車市場(chǎng)缺少市場(chǎng)自律、行業(yè)準(zhǔn)則與完善的制度規(guī)范；政府管理出現(xiàn)“執(zhí)法烏龍”、有效應(yīng)對(duì)及管控效果不佳。歸總看來，公眾公共意識(shí)和相互監(jiān)督的缺乏、運(yùn)營(yíng)商管理和準(zhǔn)則的滯后、政府相關(guān)制度與管理的缺失，暴露出不論是自主治理，還是市場(chǎng)治理，抑或是政府治理都難免失靈。對(duì)此，如何進(jìn)行有效的協(xié)同治理已成為一項(xiàng)亟待研究的現(xiàn)實(shí)課題。

二、相關(guān)概念與文獻(xiàn)述評(píng)

（一）共享單車起源及界定

1.共享單車

國(guó)外的Bike-sharing主要指由政府提供的并以租賃的模式進(jìn)行的Public Bike-sharing，類似于國(guó)內(nèi)市政提供的公共自行車，區(qū)別于當(dāng)前真正意義上的共享單車。公共自行車最早起源于上個(gè)世紀(jì)60年代的荷蘭阿姆斯特丹，并迅速推廣到德國(guó)、丹麥、法國(guó)等歐洲國(guó)家。DeMaio（2009）將歐洲公共自行車歷史分為三代：第一代源于荷蘭白色公共自行車模式，無押金、無租金、無固定還車點(diǎn)；第二代以丹麥哥本哈根為代表，設(shè)置了固定停車點(diǎn)并引入押金模式；第三代源于英國(guó)樸茨茅斯大學(xué)，利用了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)并實(shí)現(xiàn)數(shù)字化管理運(yùn)營(yíng)[3]。Shaheen等人（2010）對(duì)歐洲、美國(guó)和亞洲的自行車進(jìn)行比較分析，在DeMaio的基礎(chǔ)上增加第四代即需求—回應(yīng)多式聯(lián)運(yùn)[4]。關(guān)于國(guó)內(nèi)共享單車的發(fā)展，秦錚、王欽（2017）[5]、王政貽、何得桂（2017）[6]較一致地將其分為三個(gè)階段，由各地方政府提供的有樁公共自行車階段；以“永安行”為代表的政府和企業(yè)共同參與供給階段；2015年至今由企業(yè)提供且具GPS定位、智能解鎖、移動(dòng)支付、隨意取還、簡(jiǎn)單輕便等特征的階段。

2.共享單車的屬性

多數(shù)研究認(rèn)為，共享單車即是共享經(jīng)濟(jì)的體現(xiàn)，但也有學(xué)者對(duì)共享單車是否具有“共享經(jīng)濟(jì)”屬性存在爭(zhēng)議。邱淳鏘（2016）對(duì)共享單車的“共享經(jīng)濟(jì)”屬性提出了質(zhì)疑，認(rèn)為其實(shí)質(zhì)是“租賃”[7]。呂正英、李想（2017）將共享單車與共享經(jīng)濟(jì)所具有的三方模式、供給方和需求方通過平臺(tái)滿足交互需求、平臺(tái)方不擁有資源只負(fù)責(zé)促進(jìn)交易、單邊接入平臺(tái)的效用取決于另一邊的規(guī)模等四個(gè)特點(diǎn)進(jìn)行比較后認(rèn)為，基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的單車租賃企業(yè)，不屬于共享經(jīng)濟(jì)的商業(yè)模式，“共享單車”確切的說應(yīng)該是“互聯(lián)網(wǎng)租賃單車”[8]。歐國(guó)立、王冬雪（2017）[9]指出，共享單車的經(jīng)濟(jì)屬性屬于私人部門提供的準(zhǔn)公共物品，而不具備學(xué)術(shù)界認(rèn)同的共享經(jīng)濟(jì)由私人提供的、閑置的共享性質(zhì)。因此，由企業(yè)提供的共享單車不屬于嚴(yán)格意義上的共享經(jīng)濟(jì)。丁茂森、路?？眨?017）[10]同樣認(rèn)為，共享單車違背了共享經(jīng)濟(jì)用閑散物品達(dá)到互助互利的本質(zhì)，而類似于"時(shí)租自行車"，與傳統(tǒng)租賃經(jīng)濟(jì)殊途同歸。共享單車不是共享經(jīng)濟(jì)。可見，共享單車不符合共享經(jīng)濟(jì)的定義和特征，僅僅是基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的單車租賃企業(yè)。

（二）共享單車問題

1.問題表現(xiàn)及類型

國(guó)外公共自行車研究主要涉及使用意愿問題（Kaplan.,et al,2015[11]；Ahillen.,et al,2016[12]；Caulfield.,et al,2017[13]）、租賃點(diǎn)調(diào)度問題（Raviv.,et al,2013[14]；Cichosz,2013[15]）、區(qū)域間需求量不平衡（Krykewycz,et al,2010[16]）、依靠點(diǎn)設(shè)置問題（Dell'Olio,et al,2011[17]；Romero,et al,2012[18]；Efthymiou,et al,2012[19]）。從國(guó)內(nèi)看，付曉偉（2017）總結(jié)了共享單車行業(yè)自身、公共交通、騎行者素質(zhì)三類問題[20]。王怡蘇（2017）認(rèn)為共享單車行業(yè)主要的問題存在于車輛監(jiān)管、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方面[21]。王政貽、何得桂（2017）基于公共產(chǎn)品理論視角分析了共享單車出現(xiàn)的一系列公共問題包括：自身發(fā)展所帶來的負(fù)外部效應(yīng)、資本推動(dòng)下的扭曲性供給、信息不對(duì)稱下的交易以及邊際成本無法估計(jì)[6]。覃志清（2017）分析了用車秩序混亂、行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)、資源分配不均、存在安全隱患等問題。

2.困境及原因

Fishman等人（2012）指出，通達(dá)性低、強(qiáng)制使用頭盔、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、系統(tǒng)故障、繁瑣的辦卡程序等是阻礙公眾使用公共自行車的主要因素[22]。莫?jiǎng)P洋、袁經(jīng)文（2017）基于集體行動(dòng)理論認(rèn)為，市場(chǎng)治理模式下的“公地悲劇”、“囚徒困境”與“集體行動(dòng)邏輯困境”是導(dǎo)致共享單車?yán)Ь车闹饕騕23]。在趙凱琦（2018）看來，共享單車治理困境源于傳統(tǒng)管理與現(xiàn)代管理的歷史斷

裂，傳統(tǒng)的“線性思維”管理觀念和自上而下的管理方式難以適應(yīng)復(fù)雜多變的管理環(huán)境[24]。

（三）共享單車治理對(duì)策

國(guó)外學(xué)者從自行車共享計(jì)劃的影響因素中提出方案（Fishman.,et al,2013[25]；Mattson&Godavarthy,2017[26]）。Frade&Ribeiro（2015）構(gòu)建了使公共自行車覆蓋范圍最優(yōu)的投放點(diǎn)和投放量決策模型，并成功在葡萄牙科英布拉城市公共自行車的案例中得到驗(yàn)證[27]。Raviv等人（2013）針對(duì)公共自行車的調(diào)度、搬運(yùn)問題，運(yùn)用對(duì)不同數(shù)學(xué)模型的驗(yàn)證得出使用2輛卡車來對(duì)104個(gè)停放點(diǎn)的進(jìn)行調(diào)度是最有效的結(jié)論[28]。 國(guó)內(nèi)看，楊亞強(qiáng)（2017）[29]、譚袁（2017）[30]從制度體系、法律法規(guī)層面提出建議。鄧力凡等人（2017）通過對(duì)用戶騎行行為的時(shí)空間特征分析，提出相應(yīng)設(shè)施布局優(yōu)化建議[31]。熊珺（2017）[32]認(rèn)為解決共享單車市場(chǎng)雙重失靈問題的根本方法是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方的協(xié)同。宋雄偉（2017）認(rèn)為應(yīng)采用“多維協(xié)商”方式[33]。莫?jiǎng)P洋與袁經(jīng)文（2017）從“軟治理”、外部監(jiān)管、自主治理、多中心治理等角度提出治理措施[24]。高婷婷（2017）認(rèn)為可從“利維坦式”即強(qiáng)制力手段、企業(yè)式即市場(chǎng)治理、社會(huì)資本和自主治理等多方面解決共享單車“集體行動(dòng)困境”[34]。胡貴仁（2017）著眼于公私關(guān)系的PPP模式，提出做好公私責(zé)任的最優(yōu)分擔(dān)是解決共享單車難題的核心和關(guān)鍵[35]。劉輝軍（2017）從大數(shù)據(jù)應(yīng)用角度[36]，高榮偉（2017）[37]和周威（2018）[38]從社會(huì)信用體系路徑探索共享單車治理。

（四）研究述評(píng)

國(guó)外對(duì)公共自行車的研究起步較早，針對(duì)服務(wù)方式、運(yùn)作模式、基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)運(yùn)用等研究較為成熟，但聚焦國(guó)內(nèi)意義上的共享單車較少。近年來國(guó)內(nèi)針對(duì)共享單車研究的重要價(jià)值不言而喻，但客觀地看，未從根本上尋求有效的破解路徑：一是限于宏觀提倡層面強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、公眾三方的協(xié)同治理而未勾勒出協(xié)同治理的內(nèi)在因素、協(xié)同困境與協(xié)同路徑；二是重在研究三方主體各自的治理方向和責(zé)任分擔(dān)，對(duì)主體間“協(xié)同”方式涉及有限；三是多數(shù)研究的關(guān)注點(diǎn)囿于共享單車引發(fā)的外部性問題，從共享單車內(nèi)在產(chǎn)品屬性的分析研究較少，有限的研究也局限于“是否具有共享經(jīng)濟(jì)”屬性，未從屬性中發(fā)掘出共享單車的性狀沖突、內(nèi)在矛盾與治理困境。而實(shí)際上，只有立足共享單車的產(chǎn)品屬性，對(duì)其復(fù)雜情境和治理手段進(jìn)行綜合分析，才能尋求有效的治理策略，原因有三：一是特性沖突。共享單車“分享性而非共享性”屬性，決定了“私用性與公共性沖突”，面臨“個(gè)體使用與公益平衡困境”；共享單車涉及的運(yùn)營(yíng)商、使用者、政府管理部門、非政府組織（NGO）組織等多利益主體性，誘發(fā)“多元監(jiān)管困境與協(xié)同治理失靈”。二是復(fù)雜情境。共享單車的運(yùn)營(yíng)、使用及管理面臨著盲目的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、自利的個(gè)體使用者、孱弱的制度規(guī)范、相對(duì)滯后的城市管理、成長(zhǎng)中的單車自治組織等多個(gè)利益相關(guān)者交織的復(fù)雜情境。三是協(xié)同治理。共享單車涉及的內(nèi)在屬性、涉及的多利益主體性及面臨的復(fù)雜情境，決定了協(xié)同治理是根本出路。

一方面，目前各主體分散治理尚且問題重重，主體間的協(xié)同幾近缺失。而另一方面，現(xiàn)有研究更多從宏觀視野提及協(xié)同，但未綜合考量單車內(nèi)在屬性與外部復(fù)雜情境，在可行性分析思路與操作性治理路徑上有所欠缺。由此，綜合考量共享單車的特殊屬性、復(fù)雜情境和協(xié)同路徑三個(gè)維度，構(gòu)建起屬性—情境—治理CSG分析框架，以尋求有效的協(xié)同治理制度安排，是從根本上破解當(dāng)前治理困境的可行路徑。

三、基于屬性—情境—治理的CSG分析框架

作為新生事物，共享單車的特殊屬性，加上面臨的復(fù)雜情境，使其身陷治理困境。倘若把共享單車比喻為一新生但出現(xiàn)病態(tài)的物種，從診療的角度看，需要在針對(duì)該物種的屬性和病因情境進(jìn)行準(zhǔn)確把脈的基礎(chǔ)上，對(duì)癥下藥。因此，有效“治理”（Governance，即藥方），應(yīng)以分析治理對(duì)象“屬性”（Character，即 DNA）和把脈其所處的治理“情境”（Situation，即病因）為前提。鑒于“屬性”和“情境”交互影響“治理手段”并最終決定“治理績(jī)效”，可構(gòu)建基于屬性—情境—治理的CSG分析框架。

（一）提取DNA：特性分析

共享單車既帶有共享經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)又不屬于真正意義的共享經(jīng)濟(jì)、不在傳統(tǒng)物品劃分范圍但又具有一定程度的公共和私用性的復(fù)雜DNA特性，決定了其內(nèi)在性狀沖突，導(dǎo)致使用困境和增加治理難度。

1.共享單車是否是“共享經(jīng)濟(jì)”？

共享經(jīng)濟(jì)源于 “協(xié)同消費(fèi)”（Collaborative Consumption）[39]，真正意義上的共享經(jīng)濟(jì)由雷切爾·博茨曼和路·羅杰斯正式提出，稱之為協(xié)同消費(fèi)模式[40]。近年來，共享方式在住宿、交通、旅行、電影、娛樂、租賃等行業(yè)的使用，助推了共享經(jīng)濟(jì)研究的興起。Stephany將共享經(jīng)濟(jì)理解為“通過網(wǎng)絡(luò)讓社區(qū)使用未充分利用的資產(chǎn)”[41]。Richardson理解的共享對(duì)象為“未充分利用的資源”[42]。Chase認(rèn)為是“共享過剩產(chǎn)能（閑置資源）”[43]。國(guó)內(nèi)學(xué)者盧現(xiàn)祥認(rèn)為是“共享多余的產(chǎn)能”[44]，董成惠[45]、楊帥[46]、馬強(qiáng)[47]等均較一致認(rèn)為，共享經(jīng)濟(jì)是借用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、以共享使用權(quán)為目的的一種消費(fèi)模式。孫超提煉出共享經(jīng)濟(jì)的核心標(biāo)準(zhǔn)包括主客體對(duì)象和主客觀運(yùn)營(yíng)模式：（1）主體方面看，嚴(yán)格意義上的共享經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)是個(gè)體對(duì)個(gè)體之間的經(jīng)濟(jì)行為；（2）客體方面，共享經(jīng)濟(jì)的核心要素是“閑置資源”；（3）主觀方面，最核心的問題是在人們參與共享經(jīng)濟(jì)過程中是否存在“轉(zhuǎn)讓使用權(quán)以獲取利益”的主觀心態(tài)；（4）客觀方面，共享經(jīng)濟(jì)的核心要素是“以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)”[48]。由此，國(guó)內(nèi)外學(xué)者基本都認(rèn)為共享經(jīng)濟(jì)的核心是“借助于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)共享閑置資源的使用權(quán)”以獲得收益，不論這種收益是顯性的金錢與利潤(rùn)，還是隱性的互惠與交換。

從資源屬性看，共享單車屬于可分享性而非共享性資源（C1）：（1）總量分享而非同時(shí)共享。使用者可分享總體資源（total resources）總量，即具有可公共使用的分享性，但不可同時(shí)共享同一個(gè)單位（one unit）的資源（同一輛車同一時(shí)段只能一人使用）。（2）提供有償資源而非共享閑置資源。共享單車是運(yùn)營(yíng)商提供（創(chuàng)造）的有償資源，并非使用者共享自身閑置資源的使用權(quán)以獲得收益，其已偏離共享經(jīng)濟(jì)“共享過剩產(chǎn)能（閑置資源）”的核心，且運(yùn)營(yíng)商并非扮演共享經(jīng)濟(jì)中整合生產(chǎn)與消費(fèi)的“產(chǎn)消者”（Prosumer）角色，而僅僅是“生產(chǎn)者”（Producer）。（3）重復(fù)使用而非永久占用。單車所有權(quán)屬于運(yùn)營(yíng)方，使用者不應(yīng)獨(dú)享資源，但由于交易成本較低（付費(fèi)或分時(shí)段免費(fèi)），可重復(fù)性共同使用資源；特別是在缺少制度與技術(shù)約束時(shí)，存在著易據(jù)為己有（破壞計(jì)費(fèi)器、上鎖私用）的獨(dú)占性傾向。因此，單車資源屬于有一定競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的可分享性（divisibility）而非共享性（shareability）或獨(dú)占性（appropriability）資源，三者的區(qū)分表 1。

表1 共享、分享與獨(dú)享對(duì)比

共享單車的第一個(gè)屬性，與共享經(jīng)濟(jì)相符，即總量分享而非同時(shí)共享；但第二屬性，即租賃式使用而非共享閑置資源，已偏離共享經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)；第三個(gè)屬性，雖然都是使用權(quán)轉(zhuǎn)移而非永久占用，但相對(duì)共享經(jīng)濟(jì)來說，共享單車存在易據(jù)為己有的獨(dú)占性傾向。因此，共享單車雖然套用了共享經(jīng)濟(jì)的“共享”二字前綴，但從資源屬性上看屬于企業(yè)提供的租賃式消費(fèi)，并非真正意義上的共享經(jīng)濟(jì)。

2.共享單車是否是“公共物品”？

從物品屬性看，共享單車不在傳統(tǒng)的物品劃分“競(jìng)爭(zhēng)與排他”[49]二維四象限區(qū)間內(nèi)：（1）不是純公共物品（Collective Goods）。“押金信用+掃碼按時(shí)付費(fèi)”的準(zhǔn)入門檻，加之同一輛車不能同時(shí)共享，使用中有較強(qiáng)的排他性；另外，特定區(qū)域的單車總量有限，在使用高峰期，呈現(xiàn)出一定的競(jìng)爭(zhēng)性。（2）不是純私人物品（Private Goods）。盡管共享單車的使用存在競(jìng)爭(zhēng)性與排他性，但所有權(quán)屬于運(yùn)營(yíng)商。（3）不是混合性公共物品。因具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，不同于公用池塘物品（Public Pool Goods）的“非排他性+競(jìng)爭(zhēng)性”，也不完全具備俱樂部物品（Club Goods）的“非競(jìng)爭(zhēng)性+排他性”特點(diǎn)。

可見，共享單車產(chǎn)權(quán)區(qū)別于一般純私人物品而具有公共分享性的特點(diǎn)，不是嚴(yán)格意義的公共物品但又具有一定程度的公共使用性，決定了其內(nèi)在的性狀沖突：一是“私用性與公共性”（C2）矛盾。個(gè)體在使用共享單車過程中難免存在搭便車和集體行動(dòng)困境（不加愛惜、肆意破壞、亂停亂放、無視違規(guī)）問題，存在比一般公共品更為明顯的公私?jīng)_突，面臨“個(gè)體使用與公益平衡困境”。二是“個(gè)體使用性與多頭協(xié)同監(jiān)管性”（C3）困境。共享單車采用“企業(yè)提供使用物品+用戶提供自我服務(wù)”的公共租賃式協(xié)同消費(fèi)運(yùn)營(yíng)模式，涉及用戶個(gè)體與市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)中的運(yùn)營(yíng)商、政府管理部門、NGO組織等多個(gè)利益主體，面臨著運(yùn)營(yíng)商對(duì)用戶監(jiān)管，用戶間自我監(jiān)督，NGO對(duì)用戶監(jiān)管，用戶、政府和NGO對(duì)運(yùn)營(yíng)商監(jiān)管等監(jiān)督難題，容易陷入“個(gè)體使用性與多頭協(xié)同監(jiān)管性”困境。

由上，共享單車所有權(quán)與使用權(quán)分離，特別是公共租賃式分享性而非共享性，使用中的競(jìng)爭(zhēng)性、排他性與一定程度的公共性，容易衍生出私用性與獨(dú)占性，決定了其“私用性與公共性”矛盾，存在“資源永續(xù)與個(gè)體理性”的沖突；而協(xié)同消費(fèi)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)管理又面臨著“多元監(jiān)管張力與協(xié)同治理困境”?？梢?，共享單車既帶有共享經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)但又不屬于真正意義上的共享經(jīng)濟(jì)、不在傳統(tǒng)物品劃分范圍但又具有一定程度的公共性和私用性的復(fù)雜DNA特性，決定了其內(nèi)在的性狀沖突，這些復(fù)雜的DNA導(dǎo)致主要針對(duì)共享經(jīng)濟(jì)及公共物品的傳統(tǒng)治理藥方均難奏效。

（二）把脈癥狀：情境分析

情境構(gòu)成了行動(dòng)者賴以生存和活動(dòng)的外圍環(huán)境。由于處在特定場(chǎng)景中的行動(dòng)者既受情境的制約又對(duì)情境產(chǎn)生特定的影響，情境分析由此成為剖析行動(dòng)者行為的首要條件。Ostrom運(yùn)用制度分析與發(fā)展框架（IAD），對(duì)行為場(chǎng)（action arena）中的行為情境（action situation）和行動(dòng)者（actor）變量進(jìn)行診斷，用以解釋人類行為與結(jié)果[50]。以此觀之，審視共享單車的場(chǎng)域，其情境至少涉及使用、運(yùn)營(yíng)和管理三個(gè)環(huán)節(jié)，包括內(nèi)部使用者、使用規(guī)則、外部行動(dòng)者三大方面。

1.內(nèi)部使用者

目前共享單車運(yùn)營(yíng)商均對(duì)實(shí)名注冊(cè)者開放，部分對(duì)使用者年齡限制為12周歲或16周歲（摩拜）以上。使用群體之龐大，素質(zhì)參差不齊，特別是在缺少規(guī)則與規(guī)范的情況下，出于理性收益考量的個(gè)體易于選擇不合作策略，出現(xiàn)上鎖私用、肆意破壞、無序停放等違規(guī)行為；而當(dāng)多數(shù)人都無視規(guī)則并相互影響時(shí)，共享單車面臨Dawes所描述人們優(yōu)先選擇不合作策略的“社會(huì)兩難”（social dilemma）情境[51]，難免出現(xiàn)“囚徒困境”。

2.相關(guān)制度規(guī)則

制度是一個(gè)社會(huì)博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束，包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則[52]3?，F(xiàn)行共享單車各大運(yùn)營(yíng)商的使用規(guī)則大同小異，主要涉及使用步驟、使用規(guī)范兩個(gè)方面，而針對(duì)共享單車的運(yùn)營(yíng)、使用及管理有賴于各地出臺(tái)相關(guān)管理政策。

（1）使用步驟

（2）使用規(guī)范

除使用協(xié)議（用戶注冊(cè)、安全停放、用前檢車、載重要求、責(zé)任劃分等）外，主要包括：一是停車點(diǎn)。無固定車樁，停于公共或指定停車區(qū)域內(nèi)。二是計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。押金為99—299元不等或信用免押，以小時(shí)計(jì)費(fèi)，部分優(yōu)惠（ofo對(duì)在校生和教師半價(jià)）。三是運(yùn)營(yíng)管理。使用者可通過APP上傳規(guī)范停放照片和車牌號(hào)舉報(bào)違規(guī)停放用戶，獲取獎(jiǎng)勵(lì)積分。一些運(yùn)營(yíng)商還初步建立起信用評(píng)級(jí)、網(wǎng)格化管理、巡邏組織等運(yùn)營(yíng)管理規(guī)則。（表2）但實(shí)際上，“處在積極搶占用戶階段的運(yùn)營(yíng)商，不敢輕易嘗試主動(dòng)限制消費(fèi)者舉措，針對(duì)用戶亂停放的約束信用制度、違停舉報(bào)制度、扣分后單價(jià)翻倍制度等難以落實(shí)”[53]。

表2 各主要運(yùn)營(yíng)商規(guī)則舉措與內(nèi)容概覽

（3）管理制度

目前不少省會(huì)和大城市出臺(tái)相關(guān)管理政策。通過選取19個(gè)省會(huì)以上城市（3個(gè)直轄市，15個(gè)省會(huì)城市，1個(gè)非省會(huì)副省級(jí)城市）的政策文本分析發(fā)現(xiàn)（表3），大部分城市的共享單車政策呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是名稱上看，北京、天津、上海、南京、杭州、武漢、福州、海口、昆明、貴陽、石家莊、長(zhǎng)沙出臺(tái)規(guī)范共享單車的指導(dǎo)意見或管理辦法；西安、南昌、沈陽主要針對(duì)停放區(qū)域和停放規(guī)范作出規(guī)定；濟(jì)南、廣州、成都、深圳則既有總體指導(dǎo)意見或管理辦法，又有專門針對(duì)停放規(guī)范的相關(guān)規(guī)定。二是采取了政府、企業(yè)、承租人、社會(huì)多方參與共治的方式。三是政府方通常采用“市級(jí)各部門分工統(tǒng)籌、各區(qū)屬地監(jiān)管”的市區(qū)二級(jí)治理。四是強(qiáng)調(diào)企業(yè)方承擔(dān)主體責(zé)任，負(fù)責(zé)提供服務(wù)和管理職責(zé)；五是倡導(dǎo)和要求承租方（用戶）規(guī)范及文明使用。同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)存在的問題：一是交委、城管、交警等部門職能存在交叉和模糊邊界；二是有較大的雷同性，因地制宜的針對(duì)性相對(duì)不夠。三是針對(duì)運(yùn)營(yíng)商信用評(píng)級(jí)與管理規(guī)則的要求不夠完善、執(zhí)行力不強(qiáng)；針對(duì)用戶的要求與規(guī)定大多給出倡導(dǎo)性建議，強(qiáng)制性乏力。目前看共享單車政策主要集中在省會(huì)城市或大城市，其它中小城市正處觀望中，管理制度總體上仍顯滯后。

3.外部行動(dòng)者

表3 19個(gè)典型城市共享單車管理政策匯總

外部行動(dòng)者，指政府、運(yùn)營(yíng)商、社會(huì)公眾等治理主體。政府，作為監(jiān)管者，旨在監(jiān)管單車運(yùn)營(yíng)使用及構(gòu)建良好的交通秩序；運(yùn)營(yíng)商，作為服務(wù)提供者，負(fù)責(zé)向內(nèi)部使用者（消費(fèi)者）提供高效、便捷、滿意的租賃式服務(wù)的同時(shí)，通過運(yùn)營(yíng)平臺(tái)對(duì)使用者行為進(jìn)行監(jiān)管；社會(huì)公眾，作為消費(fèi)者與評(píng)價(jià)反饋者，既相互間監(jiān)督又對(duì)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋。然而，各治理主體屬性（公共部門、私營(yíng)部門、社會(huì)公眾）不同、運(yùn)行規(guī)則各異、文化不一且擁有不對(duì)等的差異性資源，加上多向溝通機(jī)制的缺乏，主體間總體上呈分散治理狀態(tài)，協(xié)同合作受到制約。比如，社會(huì)自治力量在單車治理的早期其作用有所凸顯（表4），但這種依靠自覺的社會(huì)治理，面臨著缺少相關(guān)政策和資金支持、單車運(yùn)營(yíng)商的配合協(xié)同、相關(guān)管理的規(guī)范與導(dǎo)引的尷尬情境，持續(xù)性受限；由于社會(huì)自治與協(xié)同治理效果欠佳，目前不少小區(qū)已禁止共享單車進(jìn)入。

表4 社會(huì)公眾行動(dòng)

（三）檢驗(yàn)藥方：治理分析

長(zhǎng)期以來，治理指的是與公共事務(wù)特別是國(guó)家的管理活動(dòng)。20世紀(jì)80年代強(qiáng)調(diào)對(duì)話、協(xié)商、合作理念的“新治理”開始流行。在新治理的語境中，“治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作?！盵54]kooiman指出，治理指的是社會(huì)的、政治的行動(dòng)者和實(shí)體（個(gè)體、組織、機(jī)構(gòu)）之間的多邊互動(dòng)關(guān)聯(lián)（multi-lateralrelations）[55]。從傳統(tǒng)的國(guó)家治理到新治理，迄今為止，人類發(fā)現(xiàn)的傳統(tǒng)治理模式主要有科層治理、市場(chǎng)治理、自主治理、網(wǎng)絡(luò)治理四種。然而，受制于共享單車的特殊屬性及面臨的復(fù)雜情境，現(xiàn)有藥箱里的科層治理、市場(chǎng)治理、自主治理、網(wǎng)絡(luò)治理藥方均存在療效的不足。

1.科層治理：低效

科層治理依靠正式的科層（官僚）組織，通過命令控制等級(jí)鏈條直接提供管理與服務(wù)，利于調(diào)動(dòng)和整合資源，但也存在著過于制式僵化、缺乏回應(yīng)性、效率不高等弊端。迅猛發(fā)展的共享單車市場(chǎng)及使用中的各種亂象，對(duì)傳統(tǒng)的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)與應(yīng)對(duì)管理構(gòu)成了前所未有的沖擊與挑戰(zhàn)，科層治理模式的固有弊端暴露無遺。一些案例以及在多地出現(xiàn)的“共享單車占道舉報(bào)不處理、難處理、處理不及時(shí)”等問題折射出城市相關(guān)管理部門在面臨挑戰(zhàn)時(shí)的措手不及與管理滯后。倘若不是問題疊加、社會(huì)熱議和媒體呼吁，相關(guān)制度規(guī)范也恐難出臺(tái)。目前，北上廣深等大城市的市政和交通管理部門開始約談單車運(yùn)營(yíng)商、征求社會(huì)意見，制定相關(guān)規(guī)范，但不少城市尚處于放任自流狀態(tài)，缺少在城市空間規(guī)劃設(shè)計(jì)、單車停放規(guī)則、運(yùn)營(yíng)商監(jiān)管、社會(huì)合理使用秩序構(gòu)建等方面的可操作性應(yīng)對(duì)方案，治理績(jī)效欠佳。

2.市場(chǎng)治理：失靈

市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)在于，通過價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，市場(chǎng)與科層兩種機(jī)制是一種相互替代關(guān)系。Williamson基于交易成本角度，從不確定性、交易頻率、資產(chǎn)專用性三個(gè)方面論述了科層與市場(chǎng)兩種治理機(jī)制之間的選擇[56]。實(shí)踐證明，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格機(jī)制，能夠克服傳統(tǒng)科層治理中的壟斷、低效率、缺乏回應(yīng)性等弊端。原有由政府提供的公共自行車因固定樁停放、取車不便而被共享單車市場(chǎng)的靈活性、便捷性和高效性所超越甚至取代，即是市場(chǎng)活力的有力證明。然而，當(dāng)市場(chǎng)主體不成熟、缺少完善的制度安排時(shí)，市場(chǎng)治理也難免出現(xiàn)失靈：用戶層面，上鎖私用、亂停亂放、二維碼詐騙、惡意破壞等自利現(xiàn)象屢見不鮮，公民素質(zhì)堪憂；企業(yè)運(yùn)營(yíng)方面，技術(shù)平臺(tái)故障頻發(fā)和消費(fèi)供需不符，產(chǎn)生了諸如單車故障、定位不準(zhǔn)、找尋不便、密碼易破解、押金去向不透明等問題，資本的逐利驅(qū)動(dòng)出現(xiàn)同行惡意競(jìng)爭(zhēng)、過度投放、瘋狂造車、資本大戰(zhàn)等市場(chǎng)無序亂象。

3.自主治理：受限

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為科層與市場(chǎng)可相互替代，即科層失靈時(shí)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，市場(chǎng)失靈時(shí)又倚仗科層。從斯密的“自由市場(chǎng)、政府守夜”到凱恩斯的“國(guó)家干預(yù)”，再到公共選擇理論家的“市場(chǎng)選擇”都有力地說明了這一點(diǎn)。隨著實(shí)踐的開展，人們逐漸認(rèn)識(shí)到科層與市場(chǎng)不是對(duì)立的替代式關(guān)系而是需要相互融合。然而，治理的鐘擺仍然局限于在政府與市場(chǎng)這兩個(gè)極點(diǎn)間徘徊，似乎舍此，便無可能有第三個(gè)擺點(diǎn)。而奧斯特羅姆卻對(duì)此提出了質(zhì)疑?！拔覍?duì)兩種主張（科層治理與市場(chǎng)治理——引者注）中的任何一種都不贊同。……與只存在一個(gè)單一的問題和一種單一的解決方案的看法不同，我認(rèn)為存在著許多不同的問題和許多不同的解決方案?！盵57]30奧氏通過研究發(fā)現(xiàn)，在一個(gè)小的社群范圍內(nèi)，一群相互依賴的委托人能夠在面臨集體行動(dòng)困境和機(jī)會(huì)主義行為時(shí)，既不需要依賴國(guó)家干預(yù)，也不需要借助市場(chǎng)，而是通過有效的制度安排，實(shí)現(xiàn)自主治理，從而發(fā)現(xiàn)了科層與市場(chǎng)之外的社群自主治理模式。相對(duì)于科層治理和市場(chǎng)治理，自主治理適用于小范圍的公共池塘資源，即限于一個(gè)小的社群范圍內(nèi)。原因在于，小的社群能夠建立起有效的聲譽(yù)懲罰機(jī)制、能夠孕育較高的社會(huì)資本，合作也易于達(dá)成。當(dāng)人數(shù)擴(kuò)大到超出小社群的特定范圍時(shí)，自主治理便不再適用。這是為何奧氏在《公共事物的治理之道》一書中一再?gòu)?qiáng)調(diào)“我研究的對(duì)象將限定在小范圍的公共池塘資源上”[55]48。共享單車的流動(dòng)性、受益人群的不確定性及使用中的排他性，決定了其并非相對(duì)封閉的公共池塘資源，加之同時(shí)具有私用性與公共性，面臨遵守公共規(guī)范還是理性占用的“兩難”困境，自主治理囿于此情境條件而適用受限。

4.網(wǎng)絡(luò)治理：不足

20世紀(jì)90年代，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，在市場(chǎng)和科層之外，還存在著第三種力量——網(wǎng)絡(luò)。Rhodes指出，網(wǎng)絡(luò)是與科層和市場(chǎng)并列的三種主要治理模式之一[58]。“網(wǎng)絡(luò)是一種多組織的安排，這種安排是為了解決一些單個(gè)組織所無法完成或輕易完成的問題?！盵59]網(wǎng)絡(luò)治理的興起與推崇基于這樣一種信念，即復(fù)雜的議題能夠通過多組織的協(xié)作以產(chǎn)生單個(gè)組織所無法達(dá)到的增效效果，從而實(shí)現(xiàn)公共目的。當(dāng)前，公共行政對(duì)網(wǎng)絡(luò)的依賴逐漸增強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)的作用范圍也日益廣泛，各種來自于國(guó)家的、社會(huì)的、公共的、私人的行為者開始介入相對(duì)持久的治理網(wǎng)絡(luò)中。對(duì)此，O'Toole指出，公共行政越來越發(fā)生在由彼此間互相依賴但不能強(qiáng)迫對(duì)方服從的網(wǎng)絡(luò)行為者所組成的環(huán)境中[60]。Kettl認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)理論提供了現(xiàn)代治理一個(gè)新的認(rèn)識(shí)架構(gòu)[61]。在Bevir看來，當(dāng)概括式討論作為社會(huì)協(xié)調(diào)的“治理”和特別針對(duì)“新治理”時(shí)，網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)顯著的概念。通俗地界定，網(wǎng)絡(luò)是一群相互依賴的行動(dòng)者及其關(guān)聯(lián)。網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者可能是人、國(guó)家、跨國(guó)公司或者它們的混合……網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者間的關(guān)聯(lián)通常是相互依賴的[62]137-138。網(wǎng)絡(luò)治理融合了來自政府的、市場(chǎng)的、社會(huì)的多元力量，提供了解決復(fù)雜問題的治理新途徑，能促進(jìn)議程設(shè)定、聯(lián)合計(jì)劃、決策制定或者政策實(shí)施。但網(wǎng)絡(luò)作為一種“相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系（relatively stable relationships）”[63]模式，其有賴于行動(dòng)者的經(jīng)常性互動(dòng)、彼此信任互惠和相對(duì)成熟的網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制條件，且一旦形成往往具有一定的封閉性。一個(gè)理想的未來愿景是，由共享單車情境中的內(nèi)外部多元利益相關(guān)者形成有效的治理網(wǎng)絡(luò)。然而，當(dāng)前各行動(dòng)者分散治理問題重重、彼此間的協(xié)同治理尚缺乏，更遑論網(wǎng)絡(luò)主體成熟、治理機(jī)制相對(duì)完善等條件。

綜上，共享單車的特殊DNA加上多元復(fù)雜情境癥狀，對(duì)現(xiàn)有治理藥方都構(gòu)成了挑戰(zhàn)，導(dǎo)致任何一個(gè)適用于特定對(duì)象和情境的治理模式（藥方）均存在療效的不足。因此，有效的治理必須在充分考量其特性和情境的基礎(chǔ)上尋求新路徑。

四、基于CSG分析框架的共享單車治理?xiàng)l件探析

（一）屬性C治理?xiàng)l件：DNA重組

1.針對(duì)“分享性而非共享性”（C1），將過剩產(chǎn)能由分享回歸共享

將過剩產(chǎn)能真正回歸共享（R1），減少盲目投放。增量式投放而非盤活存量的瘋狂市場(chǎng)擴(kuò)張，決定了共享單車行業(yè)勢(shì)必面臨重組與整合。一些倒閉或欠佳③的運(yùn)營(yíng)商可變賣旗下單車實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，同時(shí)整合公眾線下自行車資源，通過單車產(chǎn)權(quán)“私有+共享”方式盤活過剩產(chǎn)能，從以往的租賃平臺(tái)（分享）轉(zhuǎn)為租用分利平臺(tái)（共享），真正形成類似滴滴順風(fēng)車的C2C共享經(jīng)濟(jì)模式。而運(yùn)營(yíng)正佳的單車仍主要采用目前的租賃方式運(yùn)行，由此形成兩種方式間的互補(bǔ)。另外，一些經(jīng)營(yíng)良好的共享單車也可考慮轉(zhuǎn)型，比如ofo發(fā)家于校園自行車共享，從其2017年官網(wǎng)主頁(yè)“以開放平臺(tái)和共享精神，歡迎用戶共享自己的單車加入ofo；從不生產(chǎn)自行車，只連接自行車”的經(jīng)營(yíng)理念看，其未來方向仍是共享經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，且存在因較低的轉(zhuǎn)型成本而易于實(shí)施的優(yōu)勢(shì)。

2.針對(duì)“私用性與公共性矛盾”（C2），基于文明使用規(guī)則提升公共性

個(gè)體理性導(dǎo)致?lián)榧河小⒉灰?guī)范使用及缺少相互監(jiān)督的非合作現(xiàn)象，產(chǎn)生公共困境。然而，制度提供的特定情境從根本上影響和形塑人的價(jià)值選擇，況且，“制度是人類賴以形成秩序的基礎(chǔ)和保障，是人們進(jìn)行合作的三大方式之一，而且也是最有效的合作方式”[64]。因此，公共性的提升從根本上需要正式和非正式的制度支持：一是運(yùn)營(yíng)商管理規(guī)則，即運(yùn)用有關(guān)信用積分獎(jiǎng)勵(lì)、發(fā)放騎行紅包等規(guī)則對(duì)合規(guī)使用者予以激勵(lì)（R2）；二是社會(huì)文明使用規(guī)則的內(nèi)化（R3），這有賴于公民公共意識(shí)、公共關(guān)懷和公共精神的漸進(jìn)成長(zhǎng)。

3.針對(duì)“個(gè)體使用性與監(jiān)管協(xié)同性困境”（C3），需依托管理規(guī)范以增進(jìn)協(xié)同性

運(yùn)營(yíng)商針對(duì)用戶的監(jiān)管方面，需要信用評(píng)級(jí)和監(jiān)管制度（R4）；用戶間監(jiān)管方面，除有賴于R4的保障外，長(zhǎng)遠(yuǎn)還取決于R3。政府監(jiān)管方面，各地應(yīng)急推出的《試行意見》《技術(shù)導(dǎo)則》（表3）及交通運(yùn)輸部等十部委《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），強(qiáng)制性約束力較弱，多元監(jiān)管主體間的職責(zé)劃分還不夠清晰，合作機(jī)制不夠明確，有待出臺(tái)法律規(guī)范和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)（R5）。

（二）情境S治理?xiàng)l件：緩癥狀

1.使用者理性與公用沖突，有賴于各種非正式規(guī)則的約束

個(gè)體違規(guī)行為的規(guī)制，除有賴于R2和R4外，從根本上還取決于作為非正式規(guī)則的R3。非正式制度產(chǎn)生于文化，作為一個(gè)社會(huì)的共享規(guī)范、價(jià)值觀念、信念與禁忌等表現(xiàn)的文化，是合作能否產(chǎn)生的重要解釋變量。目前，公共意識(shí)薄弱，文明使用文化雖未形成，但部分城市出現(xiàn)尋找并糾正違規(guī)停放的“單車獵人”、“小藍(lán)俠聯(lián)盟”等NGO志愿組織和發(fā)起文明使用的呼呼行動(dòng)，利于推動(dòng)整個(gè)社會(huì)文明的逐步認(rèn)同與內(nèi)化。

2.相關(guān)制度規(guī)則孱弱，有待進(jìn)一步健全和完善管理規(guī)范

制度包括人類設(shè)計(jì)出來的、用以型塑人們相互交往的所有約束。制度約束有時(shí)禁止人們從事某種活動(dòng)；有時(shí)則界定在什么條件下某些人可以被允許從事某種活動(dòng)[55]4。制度的健全與完善，主要涉及運(yùn)營(yíng)商管理與監(jiān)管規(guī)則（R4）、政府監(jiān)管（R5）、社會(huì)自治規(guī)則（R3）領(lǐng)域的禁止、約束與允許這三大方面規(guī)定。其中，運(yùn)營(yíng)商管理與監(jiān)管規(guī)則、政府監(jiān)管規(guī)則的推行，需要在考慮規(guī)則的全面性（禁止、約束、允許與鼓勵(lì)）和有效性（可操作）的同時(shí)，還應(yīng)衡量規(guī)則的制定和運(yùn)行成本；而社會(huì)自治規(guī)則是一個(gè)長(zhǎng)期的漸進(jìn)過程。

3.外部行動(dòng)者缺乏協(xié)同，依托于共識(shí)觀念達(dá)成及合作機(jī)制構(gòu)建

Kouwenhoven指出，組織間從相互依賴、共同目標(biāo)到展開合作，需要溝通渠道與中介機(jī)制[65]。觀念上的共同目標(biāo)認(rèn)知、相互依賴的合作共識(shí)（R6）是前提，除了前述的制度達(dá)成合作共識(shí)外（R2、R3），共享單車所牽涉的多個(gè)利益主體間的溝通、協(xié)商與有效協(xié)同，還必須基于合作機(jī)制（R7）之上。

由此，共享單車的屬性、情境與治理?xiàng)l件的對(duì)應(yīng)關(guān)系見圖1。

圖1 共享單車屬性、情境與治理?xiàng)l件對(duì)應(yīng)關(guān)系

（三）治理G路徑：開藥方

1.藥方一：轉(zhuǎn)型

條件R1要求，運(yùn)營(yíng)合并轉(zhuǎn)型，共享過剩產(chǎn)能。隨著盲目的過度投放和激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)商倒閉與合并潮，可借此契機(jī)共享過剩產(chǎn)能，即轉(zhuǎn)型為真正共享經(jīng)濟(jì)意義上的共享自行車。加上能夠在市場(chǎng)立足的共享單車和現(xiàn)有公共租賃自行車系統(tǒng)，由此形成“共享自行車（社會(huì)）+共享單車（市場(chǎng)）+公共租賃自行車（政府）”的多元提供主體和多種供給方式，形成能滿足多層次差異化需求的城市綠色交通系統(tǒng)。

2.藥方二：制度

R2（運(yùn)營(yíng)激勵(lì)規(guī)則）、R3（社會(huì)文明規(guī)范）、R4（運(yùn)營(yíng)商信用評(píng)級(jí)和監(jiān)管制度）、R5（政府監(jiān)管制度）、R6（合作共識(shí)）在本質(zhì)上都是正式規(guī)范或非正式規(guī)則，即制度。共享單車帶來的問題，既源于制度缺失，也對(duì)政府監(jiān)管政策、運(yùn)營(yíng)商運(yùn)營(yíng)及管理規(guī)則、社會(huì)文明規(guī)范與公共精神三大領(lǐng)域里的制度安排提出了要求。由此看來，共享單車有效管制與治理的藥方中，制度可謂第一前提。

3.藥方三：機(jī)制

R7（合作機(jī)制），是聯(lián)結(jié)多元行動(dòng)者之間合作性的紐帶，是分散式治理的黏合劑，主要涉及對(duì)話溝通機(jī)制、責(zé)任共擔(dān)機(jī)制、信息分享機(jī)制等。目前共享單車的治理主體仍處于多方“參與”而不是多方“協(xié)同”的分散式治理階段，政府、企業(yè)與公眾之間尚缺乏常態(tài)性的對(duì)話平臺(tái)與有效的合作機(jī)制。

五、基于CSG的共享單車治理策略

（一）在科學(xué)測(cè)算和嚴(yán)格管控的基礎(chǔ)上，共享過剩產(chǎn)能

資本瘋狂加持下的共享單車市場(chǎng)過度發(fā)展與傳統(tǒng)城市管理產(chǎn)生尖銳的矛盾。中國(guó)自行車協(xié)會(huì)的官方文件顯示，在中國(guó)每年8000萬輛的產(chǎn)量中，出口是大頭，內(nèi)需則在2500萬輛左右。2014年，全年自行車內(nèi)需僅為2039.7萬輛。這意味著，僅摩拜單車、ofo兩家巨頭2017年的產(chǎn)能就超過了往年全國(guó)內(nèi)需總量[66]。過度投放不但遠(yuǎn)超需求量，而且嚴(yán)重?cái)D占城市交通和公共空間，給傳統(tǒng)城市管理帶來挑戰(zhàn)，從2018年上海、廣州、深圳、杭州等7城緊急叫停中心城區(qū)共享單車投放中可窺一斑。在城市容納度有限且配套基礎(chǔ)設(shè)施尚未跟上市場(chǎng)發(fā)展速度的情況下，科學(xué)測(cè)算與嚴(yán)格管控、共享過剩和優(yōu)化管理是根本方向。

1.科學(xué)測(cè)算，嚴(yán)格管控

判斷城市自行車容納量，一個(gè)較科學(xué)的方式是城市常住人口的數(shù)量除以150—200。地方政府應(yīng)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，科學(xué)測(cè)算城市承載能力、停放資源和公眾需求，在確定總?cè)菁{量后，根據(jù)市場(chǎng)占有率、服務(wù)績(jī)效和運(yùn)營(yíng)管理等指標(biāo)合理分配各運(yùn)營(yíng)商投放比例，針對(duì)超出的過剩產(chǎn)能，責(zé)令運(yùn)營(yíng)商收回或者折抵無法退回的用戶押金。同時(shí)，加快制定單車質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提高準(zhǔn)入門檻，規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)秩序，每月進(jìn)行考核，對(duì)考核不合格的運(yùn)營(yíng)企業(yè)限期整改，連續(xù)數(shù)月考核不合格的，減少該運(yùn)營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)投放配額，必要時(shí)取消其市場(chǎng)準(zhǔn)入資格。可借鑒歐洲諸如“自行車之城”——丹麥?zhǔn)锥几绫竟孕熊嚮A(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)體系經(jīng)驗(yàn)④，特別是針對(duì)城市公共空間資源滯后的矛盾，基于戰(zhàn)略管理進(jìn)行超前謀劃，在城市改造和新城建設(shè)規(guī)劃中適當(dāng)向慢行綠色系統(tǒng)傾斜，合理規(guī)劃指定停放點(diǎn)。

2.合并轉(zhuǎn)型，共享過剩

鑒于同質(zhì)化、白熱化競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)現(xiàn)有運(yùn)營(yíng)商適度整合與兼并。同時(shí)，真正運(yùn)用共享經(jīng)濟(jì)思維，實(shí)現(xiàn)過剩單車屬性DNA轉(zhuǎn)型，即將過剩的單車產(chǎn)權(quán)拍賣轉(zhuǎn)移至個(gè)體，鼓勵(lì)個(gè)體以共享經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)移單車使用權(quán)以獲取收益，而原有運(yùn)營(yíng)不佳的運(yùn)營(yíng)商則不再提供單車服務(wù)，轉(zhuǎn)為基于運(yùn)營(yíng)共享平臺(tái)營(yíng)利。同時(shí)，鑒于國(guó)外自行車共享“公共所有/承包經(jīng)營(yíng)”與“廠商運(yùn)營(yíng)”[67]模式，共享單車運(yùn)營(yíng)商可探索與有樁公共自行車合并整合或者轉(zhuǎn)由廠商經(jīng)營(yíng)的方式，以盤活現(xiàn)有過剩產(chǎn)能。

3.技術(shù)升級(jí)，精細(xì)管理

引導(dǎo)各大共享單車運(yùn)營(yíng)商從“野蠻生長(zhǎng)”進(jìn)入理性平穩(wěn)階段，朝智能化和專業(yè)化方向發(fā)展。未來綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能相結(jié)合，向物聯(lián)網(wǎng)的新層次發(fā)展，實(shí)現(xiàn)車輛的網(wǎng)格化管理、精細(xì)化、智能化運(yùn)營(yíng)，提升共享單車使用效率、科技含量以及安全系數(shù)，提升用戶體驗(yàn)和品牌形象，將加強(qiáng)精細(xì)化管理，進(jìn)行服務(wù)全面升級(jí)，規(guī)范單車停放與維護(hù)作為獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要路徑。

（二）綜合考量制度供給主體、成本收益與供給路徑，推進(jìn)制度變遷

作為管制式（A Regulatory Form）形態(tài)的制度，涉及要求（Required）、禁止（Prohibited）、允許（Permitted）[68]。為此，內(nèi)容上，規(guī)則、規(guī)范和共識(shí)三重制度應(yīng)涉及要求、禁止與允許；路徑上，明晰制度變遷供給主體、成本收益與供給路徑。

1.完善各項(xiàng)制度，推進(jìn)制度變遷

“制度變遷的源泉，則是變化著的相對(duì)價(jià)格與偏好。變遷的過程一般是漸進(jìn)的[52]98。總體看，將遵循“制度缺失——制度構(gòu)建——制度完善——制度慣習(xí)”的制度變遷路徑，涉及政府、運(yùn)營(yíng)商和社會(huì)三大主體（圖2）：一是目前尚處于”制度缺失——各類使用問題、管理亂象——制度構(gòu)建“階段。應(yīng)充分考慮成本收益（各方利益及可操作性），在《指導(dǎo)意見》和各地管理辦法的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從“要求、禁止和允許”三個(gè)維度完善各類規(guī)范與規(guī)則，必要時(shí)上升到立法層次；對(duì)共識(shí)與社會(huì)自治則主要是“鼓勵(lì)和提倡”。二是今后推進(jìn)“制度完善——制度慣習(xí)”的良性變遷。對(duì)現(xiàn)有政府的強(qiáng)制規(guī)范與各運(yùn)營(yíng)商的內(nèi)部使用規(guī)則根據(jù)實(shí)施情況、問題反饋出臺(tái)實(shí)施細(xì)則并適時(shí)完善，特別是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，需要形塑公眾意識(shí)與觀念文化、增強(qiáng)公共精神和契約精神，從而漸進(jìn)形成制度慣習(xí)。

圖2 共享單車治理制度完善之變遷路徑

2.制度供給主體

（1）政府層面：完善規(guī)范與約束

《指導(dǎo)意見》屬指導(dǎo)性而非強(qiáng)制性，有必要在前期調(diào)研和充分溝通的基礎(chǔ)上整合各方資源，加快出臺(tái)互聯(lián)網(wǎng)自行車通用類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范：一是明確產(chǎn)權(quán)保護(hù)、行為規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量和安全管理，對(duì)共享單車的權(quán)利歸屬、主體及分工、運(yùn)營(yíng)和管理進(jìn)行全面規(guī)定，特別是對(duì)使用中的違法行為適用《民法》、《治安管理處罰法》等相關(guān)法律法規(guī)予以處罰和賠償。二是對(duì)城市改造和新城建設(shè)規(guī)劃中慢行綠色系統(tǒng)、規(guī)劃指定停放點(diǎn)、多主體間的監(jiān)管與協(xié)同等做出原則性規(guī)定。同時(shí)，地方政府也應(yīng)主動(dòng)作為，結(jié)合各自實(shí)際制定操作性強(qiáng)的管理辦法和實(shí)施細(xì)則，加大制度落實(shí)與日常監(jiān)管，切實(shí)保障各主體合法權(quán)益。

（2）企業(yè)層面：優(yōu)化規(guī)則與管理

健全信用評(píng)級(jí)，加強(qiáng)用戶規(guī)范。盡管2016年以來共享單車市場(chǎng)火曝，用戶規(guī)模短期內(nèi)迅速擴(kuò)大，但《2016年中國(guó)共享單車市場(chǎng)報(bào)告》顯示，主流的十家共享單車APP用戶評(píng)分中該行業(yè)整體的用戶評(píng)價(jià)并不高，6分以上僅占六成。盡管平臺(tái)一直在加大力度促進(jìn)規(guī)范化，但短期來看，用戶反饋的問題很難一一解決[69]。為此，一是運(yùn)營(yíng)商加大線上管理規(guī)范的技術(shù)（例如基于衛(wèi)星信號(hào)定位的“地理圍欄Geo-fence”）研發(fā)，進(jìn)一步完善現(xiàn)有信用評(píng)級(jí)制度或懲戒條款，可考慮與金融系統(tǒng)合作，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)共享黑名單，納入個(gè)人征信體系。二是在現(xiàn)有舉報(bào)監(jiān)督激勵(lì)系統(tǒng)試行的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格執(zhí)行力度，對(duì)舉報(bào)拍照上傳違規(guī)停放車輛的用戶獲得信用積分獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違規(guī)使用者則扣除一定的信用積分，或?qū)掖芜`規(guī)騎行的用戶賬號(hào)進(jìn)行封停處置。三是增進(jìn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，商家加強(qiáng)溝通，共建行業(yè)規(guī)范，遵守市場(chǎng)規(guī)則，規(guī)范管理，通過優(yōu)化管理將外部負(fù)效應(yīng)內(nèi)部化。

（3）公眾層面：形塑意識(shí)與文化

March提出的“適恰性邏輯”（Logic of Appropriateness）認(rèn)為，人在面臨抉擇時(shí)會(huì)問自己三個(gè)問題：一是識(shí)別（recognition），即這是一個(gè)什么樣的情境？二是身份認(rèn)同（identity），即我是怎樣一類人？我處在一個(gè)怎么樣的組織中？三是規(guī)則（rules），即像我這樣的人在此情境中應(yīng)該做什么？[70]這表明，情境形塑了個(gè)體選擇。目前一些具備較強(qiáng)公共精神的熱心市民、大學(xué)生、志愿者、NGO發(fā)起文明使用共享單車的系列行動(dòng)（表4）起到了積極作用，需要在大力鼓勵(lì)推動(dòng)的同時(shí)，通過擴(kuò)大公眾參與、加強(qiáng)公共精神宣傳教育，促成整個(gè)社會(huì)合法、規(guī)范、文明的非正式制度約束情境的形成，影響個(gè)體公眾意識(shí)與型塑基于適恰性認(rèn)知的公共慣習(xí)。

（三）構(gòu)建起有效的合作機(jī)制，促進(jìn)協(xié)同治理

治理是一個(gè)有著不同利益、觀念和知識(shí)的多元行動(dòng)者聚集的互動(dòng)過程。共享單車運(yùn)行涉及運(yùn)營(yíng)商、用戶、政府、社會(huì)志愿組織等多個(gè)有著不同運(yùn)行規(guī)則和組織文化的利益相關(guān)者，若要達(dá)成規(guī)范、和諧、文明的使用目標(biāo)，離不開多主體間基于對(duì)話溝通及沖突管理的合作機(jī)制構(gòu)建，從而實(shí)現(xiàn)“科學(xué)+藝術(shù)”的協(xié)同治理。

1.擴(kuò)大參與，構(gòu)建常態(tài)性的多主體間自組織機(jī)制

規(guī)則制定、業(yè)務(wù)整合、聯(lián)合方案、權(quán)責(zé)共擔(dān)是門“合作科學(xué)”，其科學(xué)門道在于，充分納入多元利益主體，構(gòu)建起有效的自組織合作機(jī)制。一是政府、運(yùn)營(yíng)商、公眾代表、志愿者組織之間的常態(tài)性溝通機(jī)制?？捎芍鞴懿块T采取約談、座談的“面對(duì)面小范圍共同在場(chǎng)”方式，通過對(duì)話協(xié)商、信息分享、權(quán)責(zé)分擔(dān)，充分釋放各行動(dòng)者的能量：共同制定管理規(guī)范、規(guī)劃停放區(qū)域、實(shí)施政策決議；運(yùn)營(yíng)商之間訂立行業(yè)良性競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)則，進(jìn)行業(yè)務(wù)適度整合，減少盲目競(jìng)爭(zhēng)和過度投放。二是協(xié)同增效機(jī)制。通過持續(xù)商討、爭(zhēng)辯和評(píng)價(jià)，學(xué)習(xí)反思，進(jìn)行資源互補(bǔ)和發(fā)揮“公共能量場(chǎng)”[71]增效，以隨時(shí)發(fā)現(xiàn)、反饋與商討問題，達(dá)成精誠(chéng)合作與協(xié)同治理。

2.管理沖突，實(shí)施協(xié)同治理中的元治理機(jī)制

建立在持續(xù)對(duì)話和資源共享上的共享單車自組織機(jī)制，雖具備納入多個(gè)利益主體間的參與及貢獻(xiàn)能量?jī)?yōu)勢(shì)，但也可能面臨內(nèi)在沖突，存在失靈風(fēng)險(xiǎn)?；獾年P(guān)鍵在于構(gòu)建起元治理（Metagovernance）機(jī)制。元治理，也就是治理中的治理，它包含了最廣義的治理所需的條件[72]。元治理很大程度上意味著政府駕馭治理中的其他行動(dòng)者。元治理雖不意味著政府采用傳統(tǒng)官僚制的直接命令管控，但卻發(fā)揮著承擔(dān)起多主體協(xié)同場(chǎng)域內(nèi)的資源保障和沖突管理的“治理藝術(shù)”：一是國(guó)家可建立博弈規(guī)則、“敘事式”（storytelling approach）的駕馭、通過“支持”行動(dòng)者的基礎(chǔ)（基礎(chǔ)設(shè)施、財(cái)政的和后勤的資源）以駕馭各行動(dòng)者。這意味著其不再采用單一的制式的方式而是在不同的情境和場(chǎng)合綜合運(yùn)用不同的方式[62]132。即基于規(guī)則、財(cái)力、政策等方面的資源支持，引導(dǎo)各主體間相互信任與互惠合作。二是城市政府需要提升溝通、協(xié)調(diào)、外交等沖突管理技巧，進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)控，推動(dòng)組織之間談判、適當(dāng)退讓與互信，必要時(shí)建立人際關(guān)系網(wǎng)，“軟化”（soften）不同的觀念和利益間的緊張關(guān)系，以協(xié)調(diào)分歧、消弭矛盾。

六、結(jié) 語

目前共享單車出現(xiàn)不規(guī)范停放、人為破壞、私自上鎖、無序競(jìng)爭(zhēng)、押金難退等問題，各主體分散治理問題重重，協(xié)同治理幾近缺失。對(duì)此，現(xiàn)有研究雖予以極大關(guān)注，但圍繞共享單車內(nèi)在屬性及復(fù)雜情境視角的研究較少，有限的研究也局限于“是否具有共享經(jīng)濟(jì)”屬性，未從屬性中發(fā)掘出共享單車的性狀沖突、內(nèi)在矛盾與治理困境。而在應(yīng)對(duì)共享單車這一新生事物出現(xiàn)的治理問題方面，傳統(tǒng)的科層治理、市場(chǎng)治理、自主治理、網(wǎng)絡(luò)治理模式均存在的適用性不足。為此，需要尋求真正破解共享單車治理困境的有效路徑。而實(shí)際上，共享單車的內(nèi)在屬性沖突（“易據(jù)為己有的獨(dú)占性與公共使用性的張力”“私用性與公共性矛盾”、“個(gè)體使用與多頭監(jiān)管困境”），加之其運(yùn)營(yíng)、使用及管理面臨著理性自利的個(gè)體使用者、孱弱的制度規(guī)范、盲目的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、相對(duì)滯后的城市管理、薄弱的單車自治組織等多個(gè)利益相關(guān)者交織的復(fù)雜情境，是導(dǎo)致共享單車陷入治理困境的根源。

為此，只有立足共享單車的屬性，對(duì)其復(fù)雜情境和治理藥方進(jìn)行研究分析，才能從深層次尋求有效的治理策略。在綜合考量共享單車的特殊屬性（C）、復(fù)雜情境變量（S）和協(xié)同治理路徑（G）三個(gè)維度的基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建起屬性—情境—治理CSG分析框架，基于此框架，通過提取特性、把脈情境和診斷治理發(fā)現(xiàn)了屬性、情境與治理的內(nèi)在邏輯，即共享單車有效治理藥方應(yīng)圍繞屬性轉(zhuǎn)型、情境制度和治理機(jī)制三大方面展開。相應(yīng)地，需要從共享經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、制度安排和機(jī)制構(gòu)建方面破解共享單車治理困境：一是從屬性上看，在科學(xué)測(cè)算和嚴(yán)格管控的基礎(chǔ)上，共享過剩產(chǎn)能，精細(xì)優(yōu)化管理；二是鑒于正式規(guī)范與非正式規(guī)則孱弱情境，應(yīng)在綜合考量制度供給的基礎(chǔ)上，推進(jìn)制度變遷；三是從治理機(jī)制上，構(gòu)建起有效的合作與元治理機(jī)制，促進(jìn)協(xié)同治理。

注釋：

①早期ofo只做師生單車共享的校園市場(chǎng)，但轉(zhuǎn)到更廣闊的社會(huì)市場(chǎng)后，目前其90%車輛為自營(yíng)，僅10%為共享，盡管ofo的創(chuàng)始人戴威聲稱公司的目標(biāo)是不做自行車的生產(chǎn)者，而是做自行車的搬運(yùn)工，希望大家都把自己的自行車拿出來共享使用。（呂新杰.共享單車難成共享經(jīng)濟(jì)[N].通信信息報(bào),2016-11-02）

②2017年11月，小藍(lán)車宣布交由拜客出行托管。2018年3月27日，小鳴單車正式進(jìn)入破產(chǎn)程序，成為首個(gè)共享單車破產(chǎn)品牌。

③2017年8月，悟空單車、3vbike、町町單車三家共享單車企業(yè)在上線運(yùn)營(yíng)分別為6個(gè)月、4個(gè)月、8個(gè)月后紛紛倒閉；酷騎單車、小鳴單車遭遇退款潮、客服電話打不通現(xiàn)象，處于風(fēng)雨飄搖之中。2017年11月16日，號(hào)稱“最好騎的共享單車”小藍(lán)單車也宣布倒閉。2018年2月9日，交通運(yùn)輸部劉小明副部長(zhǎng)透露，國(guó)內(nèi)77家共享單車企業(yè)已有20余家倒閉或者停止運(yùn)營(yíng)。

④哥本哈根有關(guān)自行車假設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)體系包含了獨(dú)立的自行車道 （市區(qū)擁有350km的有保護(hù)的獨(dú)立的自行車道和23km普通自行車道）、自行車停車場(chǎng)(架)、自行車維修網(wǎng)絡(luò)(在固定的時(shí)間和地點(diǎn)提供白行車維修服務(wù))、交通接駁中心的自行車停車場(chǎng)、自行車短期租賃 (Short-term rental bikes，由商家提供不同檔次的自行車，主要客戶群體是游客)、無車區(qū)(car-free zones，只提供步行和騎行的空間)、車輛減速措施(traffic calming)和終點(diǎn)設(shè)施(trip-ends facilities)等。 （Go¨sslingS.Urban Transport Transitions:Copenhagen,City of Cyclists[J].Journal of Transport Geography,2013(12):196-206）