胡松 王雪鋒 周淑芳

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，更好發(fā)揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)?！?“兩個(gè)機(jī)關(guān)”（工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)簡稱“兩個(gè)機(jī)關(guān)”）的重要論述，為進(jìn)一步堅(jiān)持和完善我國人民代表大會制度這一根本政治制度、加強(qiáng)各級人大工作和建設(shè)提出了新的要求，指明了努力方向，提供了根本遵循。本文著重從重要意義、相關(guān)保障及實(shí)踐創(chuàng)新等三個(gè)層面，對新時(shí)代加強(qiáng)地方人大“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)進(jìn)行思考與探析，并提出意見建議。

一、“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)對加強(qiáng)和完善人民代表大會制度的重要意義

“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)，不僅從理論上對各級人大及其常委會建設(shè)作出了新的定位，更重要的是從職權(quán)、作用、制度、組織體系、保障等方面，對進(jìn)一步加強(qiáng)和完善人民代表大會制度進(jìn)行系統(tǒng)闡述。這體現(xiàn)的是為黨盡責(zé)與為民用權(quán)的高度統(tǒng)一，預(yù)示著人大工作必將也必須站在新時(shí)代全面建成小康社會新的歷史方位。同時(shí)，黨的十九大報(bào)告對確立人大“兩個(gè)機(jī)關(guān)”的地位以及充分發(fā)揮作用從“四大方略”上進(jìn)行了準(zhǔn)確界定。十四條基本方略的第一條是“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，第二條是“堅(jiān)持以人民為中心”，第五條是“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主”，第六條是“堅(jiān)持全面依法治國”。這四大方略集中指向“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)，在新的歷史時(shí)期，加強(qiáng)地方人大“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)，最根本的是要把堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民當(dāng)家作主和堅(jiān)持全面依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。

（一）“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)是堅(jiān)持黨對一切工作領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證。無論是發(fā)展社會主義民主，還是建設(shè)社會主義法治國家，都是通過黨的政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)的。完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，對于完善整個(gè)政治體制具有全局性意義。要把堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)建立在人民當(dāng)家作主的政治和法律制度基礎(chǔ)上，使社會主義民主制度的完善同黨的執(zhí)政方式的完善同步推進(jìn)，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家。要善于把黨的主張通過法定程序變成國家意志，主要依靠法律治理國家、管理社會，使國家各項(xiàng)工作在法治軌道上運(yùn)行。十四條基本方略的第一條是“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”?！肮ぷ鳈C(jī)關(guān)”是相對于黨委“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”來講的，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。加強(qiáng)“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)，就是要做到“四個(gè)善于”，即善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)黨和國家權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。我們講人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是就我們國家的政權(quán)體制而言的。我們是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的執(zhí)政地位是通過黨對政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)的。因此，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的各級人大及其常委會必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。習(xí)近平總書記指出，共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力。因此，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用是一致的。

（二）“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)是保障人民當(dāng)家作主的重要途徑。十四條基本方略的第五條是“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主”。人民代表大會制度是中國人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，是維護(hù)人民根本利益的最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主政治制度。建設(shè)“兩個(gè)機(jī)關(guān)”就是要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，充分保障和發(fā)展人民當(dāng)家作主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保障人民權(quán)利和利益。憲法第二條第一款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！边@說明，第一，人民在國家中的地位。誰是國家的主人？是人民。第二，國家權(quán)力的來源。國家權(quán)力包括立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)不是天上掉下來的，而是來源于人民。憲法第二條第二款規(guī)定：“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！边@規(guī)定了人民行使國家權(quán)力的方式。13億人民怎樣當(dāng)家作主、行使國家權(quán)力？主要的方式是通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。換句話說，人民行使國家權(quán)力和管理國家事務(wù)，不是直接的、采取全民公決的方式，而是以選派代表組成各級人民代表大會來行使的。第三，國家權(quán)力的歸屬。國家權(quán)力來源于人民，自然歸人民所有，人民是國家權(quán)力的所有者?！皺?quán)力屬于人民”是憲法的一個(gè)基本原則，是人民代表大會制度的本質(zhì)和核心內(nèi)容。人民代表大會制度的其他內(nèi)容都是圍繞這一本質(zhì)和核心展開的。這充分說明，我們的人民代表大會制度是一種代議制民主，是保證人民當(dāng)家作主的重要途徑。

（三）“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)是彰顯根本政治制度的生動實(shí)踐。十四條基本方略的第六條是“堅(jiān)持全面依法治國”。法律同國家具有密不可分的關(guān)系，離開國家政權(quán)組織和力量，法律就無從談起。作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大在依法治國新實(shí)踐中負(fù)有立法引領(lǐng)的責(zé)任、監(jiān)督執(zhí)法的責(zé)任、推進(jìn)普法的責(zé)任。憲法第三條第一款規(guī)定，中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。這一原則體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是國家機(jī)構(gòu)按照民主集中制的原則組成。前面已經(jīng)提到，人民民主選舉產(chǎn)生人大，人大再產(chǎn)生“一府一委兩院”等其他國家機(jī)關(guān)。“一府一委兩院”對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督;人大要對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。這就是國家機(jī)構(gòu)在產(chǎn)生、組成上體現(xiàn)了民主集中制的原則。二是國家機(jī)構(gòu)按照民主集中制的原則運(yùn)轉(zhuǎn)。國家機(jī)構(gòu)在“運(yùn)行”上是怎樣體現(xiàn)民主集中制原則呢？就人大來講，人大及其常委會運(yùn)行的特點(diǎn)是權(quán)在集體——集體行使職權(quán)、集體決定問題。人大及其常委會的任何一位組成人員，在決定問題上都只有一票，個(gè)人或者少數(shù)人不能決定國家事務(wù)中的重大問題。這樣就從制度上保證了國家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作能夠最大限度地集中民智、反映民意、代表人民。各級人民政府作為國家行政機(jī)關(guān)和國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，實(shí)行的是行政首長負(fù)責(zé)制，這樣有利于行政機(jī)關(guān)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。人民代表大會制度決定國家的其他各種具體制度和社會生活的各個(gè)方面。國家制度包括根本制度、基本制度和各項(xiàng)具體制度。根本制度是起決定性作用的。我國的政治制度包括人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度，人大制度處于根本的首要的位置。國家的具體制度是多方面的，如立法制度、行政制度、司法制度、軍事制度、外交制度等。這些制度都是受人民代表大會制度的決定和制約的，而不是人民代表大會制度依賴于這些制度。人民代表大會通過立法決定這些具體制度的內(nèi)容和范圍，并保證和監(jiān)督這些制度的正常運(yùn)作。

（四）“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)是加強(qiáng)地方人大自身建設(shè)的有力抓手。憲法和地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會有十三項(xiàng)職權(quán);縣級以上地方人民代表大會有十五項(xiàng)職權(quán)，縣級以上地方人民代表大會常務(wù)委員會有十四項(xiàng)職權(quán)。此外，設(shè)區(qū)的市還在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個(gè)方面享有立法權(quán)。地方人大及其常委會的職權(quán)概括為立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選舉任免權(quán)。立法權(quán)是按照一定程序制定社會規(guī)則的權(quán)力。決定權(quán)是表現(xiàn)人大國家權(quán)力機(jī)關(guān)特征的一種職權(quán)。監(jiān)督權(quán)是指人大及其常委會為全面保證法律法規(guī)的實(shí)施和維護(hù)人民的根本利益，防止行政、監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，通過法定的方式和程序，對由它產(chǎn)生的“一府一委兩院”實(shí)施檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理的強(qiáng)制性權(quán)力。選舉任免權(quán)是指人大及其常委會對國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員及其組成人員進(jìn)行選舉、決定、任命、批準(zhǔn)任命、罷免、免職、撤職等諸種權(quán)力的簡稱。也有人說，人民代表大會的職權(quán)主要是兩個(gè)方面，一是對國家和地區(qū)的大事作出決定（包括立法、決定重大問題和任免），二是對決定之事監(jiān)督執(zhí)行。前者本質(zhì)上是決定性權(quán)力。監(jiān)督則是一種保障性權(quán)力。這些權(quán)力都是憲法和法律賦予的，是實(shí)打?qū)嵉臋?quán)力，不做就是失職。就此而論，人大的職權(quán)和工作是政治性很強(qiáng)的工作，任務(wù)繁重而艱巨。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，體現(xiàn)了國家一切權(quán)力屬于人民，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位，體現(xiàn)了我國社會主義國家性質(zhì)。這就決定了我國人民代表大會制度與西方資本主義國家政體有著本質(zhì)區(qū)別。因此，堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，建設(shè)“兩個(gè)機(jī)關(guān)”，絕不是一句空洞的口號，要在重大原則問題上劃清界限，理直氣壯地堅(jiān)持我們自己的特色、發(fā)揮我們自己的優(yōu)勢。

總的來看，“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)的重要意義表現(xiàn)在三個(gè)方面，在功能定位上，強(qiáng)化了各級人大及其常委會工作層面的功能，推動人大轉(zhuǎn)型，使人大工作和建設(shè)真正走向經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、民主法治建設(shè)的第一線。原來強(qiáng)調(diào)政治機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)工作機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)，這就是一線思維。在發(fā)揮作用上，強(qiáng)化人大及其常委會“四項(xiàng)職權(quán)”，特別是強(qiáng)化了立法主導(dǎo)作用、代表主體作用。在建設(shè)任務(wù)上，強(qiáng)化了制度建設(shè)、組織建設(shè)，特別是在常委會、專委會建設(shè)上，提出了“兩健全”“兩優(yōu)化”的要求，為各級人大及常委會建設(shè)提出了具體指向。

二、地方人大及其常委會建設(shè)“兩個(gè)機(jī)關(guān)” 應(yīng)注意把握幾個(gè)問題

從“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)的任務(wù)和要求來看，省市縣鄉(xiāng)四級人大都要落實(shí)，但就地方各級人大及其常委會工作的實(shí)際運(yùn)行看，市縣鄉(xiāng)三級人大面臨的矛盾和困難較為突出，應(yīng)作為破解難題的重中之重。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)”。我們要落實(shí)好習(xí)近平總書記提出的要求，必須準(zhǔn)確把握地方人大及其常委會工作和建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn)，重基層、打基礎(chǔ)、強(qiáng)基本，抓源頭、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，為“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)提供重要保障。

（一）注意把握我國地方人大現(xiàn)行選舉制度中存在的問題。我國人大制度的一個(gè)基本特征就是“代議制”，人民通過選舉出來的代表參與管理地方和國家事務(wù)。黨的十九大報(bào)告指出，要“更好發(fā)揮人大代表作用”。當(dāng)前，地方人大代表選舉中還存在重結(jié)構(gòu)、輕能力，重代表候選人的先進(jìn)性，忽視其參政督政能力的問題，在一定程度上影響了整個(gè)代表隊(duì)伍素質(zhì)，進(jìn)而造成地方人大及其常委會議事監(jiān)督質(zhì)量不高。主要表現(xiàn)為，一是代表候選人差額比例不夠合理。選舉法及地方配套的相關(guān)條例規(guī)定，直接選舉的代表差額比例是三分之一至一倍，間接選舉的代表差額比例是五分之一至二分之一。在人民參政熱情空前高漲的情況下，這一“差額比例”規(guī)定在一些地方還不能滿足代表選舉好中選好、優(yōu)中選優(yōu)的需求。二是確定正式代表候選人時(shí)“懸殊”較大。有的地方在確定正式代表候選人時(shí)，候選人之間政治素質(zhì)、議政能力、年齡結(jié)構(gòu)懸殊差別較大，給選民和參選代表造成“陪選”的認(rèn)識。三是代表接受監(jiān)督形同虛設(shè)。代表法明確人大代表應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受原選區(qū)選民或選舉單位的監(jiān)督，以此促使代表履職更加自律、更加勤奮敬業(yè)，更好地回饋選舉單位和委托人，實(shí)際執(zhí)行中不盡人意。四是代表履職管理存在爭議。代表作為一種公職，必須接受委托人和委托單位的監(jiān)督，但如何監(jiān)督，現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定。從法理上講，地方人大及其常委會對同級代表進(jìn)行履職考核，有失偏頗，這是由于代表和同級人大及其常委會之間是主體和派生、決定和執(zhí)行、監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系所決定的。但從另一方面講，由于直接選舉代表的群體較寬泛，間接選舉代表的單位又處于代表本層級以下，日常工作聯(lián)系不多，因而造成難以監(jiān)督代表的事實(shí)，從而出現(xiàn)代表重選舉輕履職的現(xiàn)象。

（二）注意把握地方人大專（工）委建設(shè)的缺失。黨的十九大報(bào)告指出，要“完善人大專門委員會設(shè)置，優(yōu)化人大常委會和專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)”。當(dāng)前地方人大專門（工作）委員會[以下簡稱“專（工）委”]實(shí)際運(yùn)行中還存在機(jī)構(gòu)設(shè)置不全、職責(zé)不清、委員專職化比例不高、發(fā)揮作用不夠等問題，有的地方甚至出現(xiàn)以“工委”代替“專委”職責(zé)的現(xiàn)象，造成專委“缺位”、工委“越位”。主要是四個(gè)方面，一是機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠統(tǒng)一。從省到市到縣，專（工）委機(jī)構(gòu)設(shè)置沒有做到上下對口，條塊統(tǒng)一，有的以工委代替專委，也有的以專委代替工委，沒有形成以工委輔助專委工作的良好態(tài)勢。二是專（工）委隊(duì)伍不強(qiáng)。人員年齡偏大、履職熱情不足仍是當(dāng)前專（工）委隊(duì)伍的現(xiàn)狀，與建立專業(yè)性、年富力強(qiáng)的專（工）委工作隊(duì)伍的需求存在較大差距。三是專委、工委的職責(zé)邊界不清。有的地方?jīng)]有充分發(fā)揮好專委作用，有的工委“越俎代庖”代替專委履職，職責(zé)不清、公務(wù)混搭。四是專委、工委報(bào)告工作制度成為“擺設(shè)”。依據(jù)地方組織法相關(guān)規(guī)定，很多地方在制定人民代表大會、人大常委會議事規(guī)則或工作辦法時(shí)，都明確工委年度要向人大常委會報(bào)告履職情況，專委年度要向人民代表大會報(bào)告履職情況，但實(shí)際上很多工委向常委會報(bào)告工作成為一紙空文，有的地方專委長達(dá)十幾年就是遞交一個(gè)總結(jié)材料了事，更不用說接受常委會組成人員或者人大代表審議監(jiān)督了;有的地方人大把專委、工委建設(shè)的責(zé)任一味向黨委頭上轉(zhuǎn)嫁，過度地強(qiáng)調(diào)人員素質(zhì)要求，忽視了本應(yīng)擔(dān)負(fù)的工作責(zé)任，專委、工委工作游離于地方人大及其常委會的有效監(jiān)督之外。

（三）注意把握地方人大常委會自身建設(shè)的短板。黨的十九大報(bào)告指出，要“健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”。當(dāng)前，地方人大及其常委會在議事決策過程中，就人大常委會組成人員自身來講，最主要是專業(yè)能力不足和人員老化，黨委把一些年齡偏大的同志安排到人大工作，工作激情不足，參與熱情不夠，工作主動性創(chuàng)造性不強(qiáng)，把人大作為從政的最后一站，給人一種人大工作就是“二線”的認(rèn)識。另外，就人大常委會組成人員數(shù)量上講，法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)情況不盡合理。以湖北省襄陽市人大常委會為例，當(dāng)前襄陽市戶籍人口597萬人，常委會組成人員按照要求名額上限為41人，而所轄的襄州區(qū)、棗陽市兩地人口均超過100萬的縣級人大常委會組成人員名額上限為45人，導(dǎo)致目前襄州、棗陽兩地縣級人大常委會組成人員比襄陽市人大常委會組成人員還多，讓人費(fèi)解。并且，有的地方人大及其常委會組成人員在議事決策中還存在重行政、輕法律，重程序、輕實(shí)質(zhì)的傾向，存在“三個(gè)不適應(yīng)”，即從經(jīng)濟(jì)建設(shè)一線轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鞣ㄖ谓ㄔO(shè)一線的不適應(yīng)、從行政首長負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w行權(quán)制的不適應(yīng)、從習(xí)慣用行政手段決策解決問題轉(zhuǎn)變?yōu)榱?xí)慣運(yùn)用法治思維和法治方式?jīng)Q策解決問題的不適應(yīng)。

（四）注意把握地方人大常委會監(jiān)督能力不足的問題。黨的十九大報(bào)告指出“要加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，維護(hù)憲法權(quán)威”，并強(qiáng)調(diào)要“支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)”。監(jiān)督權(quán)是地方人大及其常委會依法行使較為普遍的一項(xiàng)重要權(quán)力，是推動地方中心工作的重要力量。當(dāng)前，地方人大監(jiān)督工作中還存在不平衡不充分的問題，具體表現(xiàn)為以下四個(gè)方面。一是監(jiān)督議題選擇不夠精準(zhǔn)，存在“三離”現(xiàn)象，即游離黨委中心之外、遠(yuǎn)離人民群眾關(guān)切、偏離法治建設(shè)方向。二是監(jiān)督重形式輕內(nèi)容。以專題詢問為例，監(jiān)督法表明專題詢問本來是人大常委會聽取專項(xiàng)工作報(bào)告這個(gè)監(jiān)督方式的延伸，是一種相對溫和的監(jiān)督手段，如今在一些地方卻成了“剛性監(jiān)督”的代名詞，專題詢問中，“走過場”“對臺詞”的現(xiàn)象屢禁不絕，影響了監(jiān)督效能。三是監(jiān)督重過程輕效果。視察、調(diào)研作為人大啟用監(jiān)督形式前了解情況、找準(zhǔn)問題成因、尋求破解辦法的活動方式，有的在調(diào)研視察活動中走得點(diǎn)多、看得面廣、議得話雜，聲勢上可謂轟轟烈烈，其結(jié)果僅是“走一走、看一看、議一議”，實(shí)際效果形式大于內(nèi)容。四是地方人大及其常委會對選舉任命的國家工作人員的任后監(jiān)督不夠，缺乏有力的監(jiān)督措施。

（五）注意把握地方人大常委會機(jī)關(guān)建設(shè)動力不強(qiáng)的問題。當(dāng)前，地方人大及其常委會機(jī)關(guān)建設(shè)中普遍存在兩方面問題，一方面是機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍力量薄弱，主要表現(xiàn)為：調(diào)入的時(shí)候多，交流的時(shí)候少;年齡大的干部多，年輕人少，活力不足。另一方面是地方人大及其常委會自覺接受人民的監(jiān)督不夠、能力不足、動力不強(qiáng)。

三、推進(jìn)設(shè)區(qū)的市建設(shè)“兩個(gè)機(jī)關(guān)”的幾點(diǎn)建議

設(shè)區(qū)的市（簡稱“市”）人大及其常委會在我國人大體系中處于中間層，具有承上啟下的重要作用，加快其建設(shè)“兩個(gè)機(jī)關(guān)”，關(guān)鍵在于強(qiáng)化改革創(chuàng)新，自上而下地系統(tǒng)推進(jìn)。

國家層面要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)法律的修訂完善力度，逐步建立起一套推進(jìn)“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)的制度體系。省級層面要切實(shí)解決市級人大常委會自身建設(shè)中存在的問題，提高議事決策水平。市級層面要著力整體推進(jìn)人大干部隊(duì)伍素質(zhì)提升，激發(fā)人大工作活力。在中共中央、全國人大及省委、省人大等層面做好頂層設(shè)計(jì)、制度和政策調(diào)整的基礎(chǔ)上，市級人大常委會要發(fā)揮主觀能動性，積極爭取同級黨委的重視支持，著力解決以下六個(gè)方面的問題。一是改進(jìn)代表人選審查機(jī)制。確立由人大常委會黨組和黨委組織部門共同審查人大代表候選人的工作機(jī)制，對代表候選人的政治素質(zhì)、能力素質(zhì)、履職時(shí)間等方面嚴(yán)格把關(guān)，以保證代表候選人當(dāng)選后能夠滿足履職要求。二是優(yōu)化人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)。增加專職委員比例，結(jié)合人大換屆工作，將組成人員足額配齊，而且要逐步將人大常委會專職委員的比例提高到60%以上，進(jìn)一步加強(qiáng)專門從事人大工作的力量。三是優(yōu)化人員年齡結(jié)構(gòu)。要拓寬選人視野，按照能有一半的常委會組成人員任滿“兩屆”的人事安排方案，一方面保留上屆主力，保持工作連續(xù)性;另一方面，應(yīng)考慮將年富力強(qiáng)、具有良好的政治素質(zhì)、豐富的工作經(jīng)驗(yàn)、工作實(shí)績突出的人大干部充實(shí)到人大常委會組成人員隊(duì)伍，更好地發(fā)揮專業(yè)人才的作用。同時(shí)，也可將黨委、政府中熱愛人大工作，有深厚的法律、經(jīng)濟(jì)、管理知識和工作經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀年輕干部推薦為常委會專職委員候選人，并在年齡上形成梯形結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)常委會的工作活力和戰(zhàn)斗力。四是合理搭配人才結(jié)構(gòu)。要形成人大常委會組成人員之間知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)互補(bǔ)，以保證集體議決重大事項(xiàng)所需。同時(shí)，應(yīng)吸收1至2名工作實(shí)績突出的縣級人大常委會主任進(jìn)入市級人大常委會組成人員序列，更好地體現(xiàn)基層的社情民意。市級人大常委會機(jī)關(guān)應(yīng)側(cè)重增加城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文物保護(hù)方面的人才，以滿足立法工作的新要求。五是完善干部交流機(jī)制。要建立便捷通暢的干部交流使用機(jī)制，吸引更多優(yōu)秀的黨政機(jī)關(guān)干部到人大任職，推動更多優(yōu)秀人大干部交流到黨政機(jī)關(guān)任職，進(jìn)一步調(diào)動人大干部的工作積極性和創(chuàng)造性。六是建立健全考核機(jī)制。建立對人大常委會組成人員的考核監(jiān)督評價(jià)體系，量化工作標(biāo)準(zhǔn)，建立履職檔案，嚴(yán)格考勤考核，完善獎罰措施。推行常委會組成人員履職情況通報(bào)和述職制度，每半年通報(bào)一次參加會議和重大活動的出勤情況以及審議發(fā)言（口頭和書面）情況，并將人大常委會組成人員履職情況報(bào)告書面印發(fā)每年年初的人代會，年終向原選舉單位開展集中述職和總結(jié)表彰。每年評選5至8名履職模范，以人大常委會名義進(jìn)行表彰嘉獎，并通過各種媒體進(jìn)行宣傳報(bào)道，進(jìn)一步激發(fā)組成人員依法履職的主動性、創(chuàng)造性。對召開常委會或視察調(diào)研時(shí)請假多、發(fā)言少、作用小的委員，采取談話提醒、組織勸辭等措施，優(yōu)化人大工作隊(duì)伍，并將人大常委會組成人員的履職實(shí)績作為推選下一屆候選人的重要條件，切實(shí)解決干好干壞一個(gè)樣等問題，不斷推進(jìn)新時(shí)代市級人大常委會工作再上新臺階。

（作者單位：湖北省襄陽市人大常委會研究室）