韓捷

立法調(diào)研是立法工作的基礎(chǔ)和重要組成部分，是了解實(shí)際情況、匯集民意的有效途徑。制定“接地氣、行得通、真管用”的法律法規(guī)，離不開扎實(shí)深入的調(diào)查研究。2015年修訂的立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，對(duì)地方立法工作提出了新的任務(wù)要求，也使立法調(diào)研工作的重要性進(jìn)一步凸顯。加強(qiáng)對(duì)立法調(diào)研工作的理論研究，分析存在的問(wèn)題，提出解決對(duì)策，既是當(dāng)前理論界面臨的重要課題，也是各地立法工作者迫切的現(xiàn)實(shí)需要。

正如毛澤東同志所言：“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。”調(diào)查研究貫穿了立法工作從規(guī)劃計(jì)劃、起草到審議、修改的各個(gè)階段，其中，立法起草調(diào)研是實(shí)現(xiàn)法規(guī)從無(wú)到有的必經(jīng)程序，是起草階段不可或缺的重要步驟，同時(shí)也是強(qiáng)化立法工作的必要前提和關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。本文中，筆者將從地方人大工作的角度出發(fā)，談一談對(duì)立法起草調(diào)研的認(rèn)知。鑒于當(dāng)前制定地方性法規(guī)主要采取主管部門起草、政府提出法規(guī)案的模式開展，本文除特別說(shuō)明外，內(nèi)容主要針對(duì)該種模式展開探討。

一、立法起草調(diào)研的重要性

立法起草調(diào)研，即立法工作者在法規(guī)起草階段進(jìn)行的調(diào)查研究，目的是了解實(shí)際情況，理清立法思路，明晰立法的目的、宗旨，解決如何立法，如何科學(xué)地在不同主體之間公平、合理地分配權(quán)利、義務(wù)等問(wèn)題[1]。立法工作者通過(guò)收集相關(guān)資料，廣泛征求意見，能夠深入了解擬立法規(guī)所涉相關(guān)領(lǐng)域基本的背景情況、目前形勢(shì)、發(fā)展趨勢(shì)，為找出立法空白點(diǎn)、明確立法范疇提供事實(shí)依據(jù)。具體來(lái)看，立法起草調(diào)研的重要性主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）立法起草調(diào)研是科學(xué)立法民主立法的重要保證

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，要深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制。健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式。立法法第五條、第六條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)人民的意志，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。這要求立法主體在準(zhǔn)備起草法規(guī)時(shí)和起草過(guò)程中，深入基層、深入到利害關(guān)系群體中，兼聽各方意見，集中民意民智，為提高立法質(zhì)量夯實(shí)基礎(chǔ)。一方面，通過(guò)召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)和走訪等形式，能夠廣泛聽取群眾意見，使法規(guī)草案更能反映群眾的意愿，符合群眾的利益;另一方面，邀請(qǐng)專家學(xué)者參與調(diào)研，有助于立法工作者充分掌握信息，克服主觀主義和經(jīng)驗(yàn)主義傾向，使所立法規(guī)符合客觀實(shí)際。

（二）立法起草調(diào)研是依法立法的必然要求

黨的十九大報(bào)告明確提出，要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。依法立法的主要依據(jù)是憲法和立法法。過(guò)去，一些地方和部門在起草階段的調(diào)研工作開展不夠，缺少對(duì)立法的可行性和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，結(jié)果往往導(dǎo)致立法不科學(xué)、不合理，給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和公民個(gè)人、組織利益造成損害、損失。針對(duì)這種情況，立法法第三十六條第一款規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見?！钡谌艞l規(guī)定：“擬提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議通過(guò)的法律案，在法律委員會(huì)提出審議結(jié)果報(bào)告前，常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺(tái)時(shí)機(jī)、法律實(shí)施的社會(huì)效果和可能出現(xiàn)的問(wèn)題等進(jìn)行評(píng)估?！边@些規(guī)定從國(guó)家層面建立了立法的可行性評(píng)價(jià)評(píng)估機(jī)制，為地方人大立法起草調(diào)研工作的開展提供了依據(jù)。

同時(shí)，從立法程序來(lái)看，立法法第二十六條第二款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)，可以向常務(wù)委員會(huì)提出法律案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再?zèng)Q定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程。如果委員長(zhǎng)會(huì)議認(rèn)為法律案有重大問(wèn)題需要進(jìn)一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常務(wù)委員會(huì)提出?！钡谄呤邨l第一款規(guī)定：“地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序……參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級(jí)人民代表大會(huì)規(guī)定。”各地人大據(jù)此制定的地方立法程序中也作出了相應(yīng)的規(guī)定，如《天津市地方性法規(guī)制定條例》第十九條第二款規(guī)定：“市人民政府、市人民代表大會(huì)專門委員會(huì)，可以向常務(wù)委員會(huì)提出地方性法規(guī)案，由主任會(huì)議決定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程，或者先交市人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)審議，提出意見，再?zèng)Q定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程。如果主任會(huì)議認(rèn)為地方性法規(guī)案有重大問(wèn)題需要進(jìn)一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常務(wù)委員會(huì)提出。”由此可見，在實(shí)際工作中，存在著政府向人大常委會(huì)提出地方性法規(guī)案后，人大常委會(huì)認(rèn)為法規(guī)案有重大問(wèn)題需要研究，建議政府重新修改完善的情況，而要及時(shí)發(fā)現(xiàn)法規(guī)案存在的問(wèn)題，非通過(guò)扎實(shí)深入的調(diào)查研究無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

（三）立法起草調(diào)研是立法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要

地方性法規(guī)草案的起草，是地方立法的重要基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。法規(guī)草案的質(zhì)量高低，直接關(guān)系地方性法規(guī)的最終質(zhì)量和立法工作的進(jìn)度，進(jìn)而影響今后的執(zhí)法和守法[2]。從各地實(shí)踐來(lái)看，法規(guī)草案進(jìn)入審議階段后進(jìn)行的內(nèi)容修改調(diào)整，除少數(shù)情況外，一般都是在既定框架下進(jìn)行的。因此，為保證立法進(jìn)程，提高法規(guī)草案質(zhì)量，立法工作者必須在起草階段就未雨綢繆，對(duì)法規(guī)草案在審議、表決乃至實(shí)施過(guò)程中可能遇到的各類問(wèn)題提前作出預(yù)判，及早采取有效措施加以解決。調(diào)查研究在這一過(guò)程中的作用，同樣是必不可少的。

二、立法起草調(diào)研應(yīng)遵循的原則

（一）深入性。全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨認(rèn)為：“立法調(diào)研要貫徹群眾路線，深入實(shí)際、深入基層、深入群眾，廣泛聽取意見，不能浮在面上?！盵3]從實(shí)踐情況看，地方立法主要規(guī)范調(diào)整社會(huì)現(xiàn)有問(wèn)題、反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求，是針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而進(jìn)行的問(wèn)題導(dǎo)向性立法（或稱為回應(yīng)性立法）。而問(wèn)題的來(lái)源就在于基層、在于群眾、在于實(shí)踐。同時(shí)，地方立法涉及范圍寬泛，調(diào)整事項(xiàng)復(fù)雜，往往會(huì)遇到各種矛盾[4]。彭真同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“立法就是要在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀”。要砍好這一刀，就必須在錯(cuò)綜復(fù)雜的事務(wù)中認(rèn)清、梳理存在的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，合理劃分權(quán)利義務(wù)，離開深入扎實(shí)的調(diào)查研究，這一切顯然都無(wú)法實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，不同社會(huì)主體基于工作、生活環(huán)境等的諸多差異，對(duì)于立法的需求有所不同，對(duì)法規(guī)草案的意見也會(huì)存在較大差異[5]。因此，立法者在進(jìn)行立法起草調(diào)研時(shí)，要深入基層、深入到調(diào)研對(duì)象中去，切實(shí)了解利益相關(guān)方的訴求，將立法所要解決的問(wèn)題弄清摸透。只有這樣，才能把法規(guī)應(yīng)當(dāng)規(guī)范調(diào)整的事項(xiàng)充分體現(xiàn)到草案中?？梢哉f(shuō)，調(diào)研開展得深入與否，在很大程度上決定立法的質(zhì)量，決定法規(guī)是否具有廣泛深厚的民意基礎(chǔ)[6]。

（二）全面性。起草調(diào)研的全面性主要包括三個(gè)方面，即調(diào)研參與的主體盡可能全面，調(diào)研的方式方法要多種多樣，調(diào)研的內(nèi)容要盡量豐富。

1.調(diào)研主體的全面性。人力因素是一切有意識(shí)地分析和改造世界中最活躍和最關(guān)鍵的一個(gè)因素[7]，開展立法起草調(diào)研時(shí)，由于不同的調(diào)研主體立場(chǎng)不同，專業(yè)背景和思考問(wèn)題的方式各異，盡可能實(shí)現(xiàn)調(diào)研主體的全面性，能夠更好地匯聚民意、集中民智，在較大程度上保證了解到的情況更加全面，思考問(wèn)題的角度更加開闊，得出的結(jié)論更為準(zhǔn)確。在人大自主起草法規(guī)草案模式下，可以在起草調(diào)研階段邀請(qǐng)常委會(huì)組成人員、人大代表、專家學(xué)者等參與其中，使其及早介入立法工作，提前了解相關(guān)情況，為隨后提出意見建議做好準(zhǔn)備。在主管部門起草、政府提出法規(guī)案的模式下，人大相關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)則可以本著提前介入的原則，參與到起草調(diào)研中去，就調(diào)研參與主體提出建議，供起草部門參考。

為進(jìn)一步提高法規(guī)草案質(zhì)量，目前，一些地方正在探索開展多元化的法規(guī)起草機(jī)制，如組織有關(guān)方面聯(lián)合起草法規(guī)草案，探索委托高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等第三方起草法規(guī)草案等。以天津?yàn)槔?，有的法?guī)項(xiàng)目在起草之初，由市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志牽頭成立聯(lián)合起草組，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、政府主管部門、人大代表、專家學(xué)者以及不同利益群體代表共同參與。這種模式下開展的起草調(diào)研，可以最大限度地實(shí)現(xiàn)調(diào)研參與主體的全面性，充分發(fā)揮其作用，實(shí)現(xiàn)部門間的有效協(xié)調(diào)，更加廣泛地聽取各方面的意見和建議。

2.調(diào)研方式方法的全面性。方式方法的選擇關(guān)系到調(diào)研的廣度和深度[8]，立法調(diào)研應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新并靈活運(yùn)用不同形式，實(shí)現(xiàn)方式方法的多樣化。目前，實(shí)踐中比較常規(guī)的調(diào)研方式，主要有實(shí)地考察、召開座談會(huì)論證會(huì)、進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查等。除了這些屬于“明查”的方式外，工作中也可以考慮采用一些“暗訪”的方式，比如在制定旅游法時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委的部分同志扮成游客前往相關(guān)景區(qū)，對(duì)旅游市場(chǎng)存在的問(wèn)題進(jìn)行摸底，取得了較好效果。當(dāng)然，并非每一部法規(guī)都要全部使用這些方式，實(shí)踐中，立法工作者應(yīng)當(dāng)針對(duì)具體項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，選擇合適的方式方法靈活運(yùn)用。

3.調(diào)研內(nèi)容的全面性。調(diào)查研究包括調(diào)查和研究?jī)蓚€(gè)相互聯(lián)系的環(huán)節(jié)。在調(diào)查方面，立法工作者要收集整理各類基礎(chǔ)性資料、相關(guān)法律法規(guī)類資料、擬立法規(guī)所涉領(lǐng)域的典型案例事例及相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料等，在此基礎(chǔ)上，圍繞立法擬規(guī)范調(diào)整的問(wèn)題事項(xiàng)，廣泛征求各方面意見建議。在研究方面，要認(rèn)真分析擬立法規(guī)所涉及的各類社會(huì)關(guān)系，明確立法范疇，弄清立法所要解決的主要問(wèn)題及難點(diǎn)所在;同時(shí)，通過(guò)對(duì)上位法、外省市的法規(guī)規(guī)章等進(jìn)行分析研究，找準(zhǔn)立法的切入點(diǎn)，防止擬立法規(guī)與其他法律法規(guī)出現(xiàn)抵觸、矛盾或者變更、廢止其他法律法規(guī)內(nèi)容的情況[9]，從而使擬立法規(guī)內(nèi)容更加具體明確，更具有針對(duì)性和可操作性，與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際相適應(yīng)。

（三）立足本地實(shí)際。我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡、不同步，同一領(lǐng)域、同一事業(yè)在不同省域間，甚至相同省域的不同市域間都有可能存在較大差異。地方立法必須立足本地實(shí)際，把握本地方社會(huì)關(guān)系現(xiàn)狀和發(fā)展走向，找準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)帶有普遍性、全局性、根本性的重難點(diǎn)問(wèn)題，著力突出地方特色，創(chuàng)設(shè)符合本地實(shí)際的制度體系。立法起草調(diào)研同樣需要遵循這一原則，要避免盲目借鑒、套用外地經(jīng)驗(yàn)的情況。調(diào)研過(guò)程中在“調(diào)”的階段，可以去學(xué)習(xí)、考察外省市一些好的做法、經(jīng)驗(yàn)。但是在“研”的階段必須充分立足本地實(shí)際，要將重心放在致力于凸顯地方特色的制度體系創(chuàng)制、創(chuàng)新上，而不是簡(jiǎn)單的拿來(lái)主義，直接套用外地模式。只有這樣，才能使起草調(diào)研真正起到其應(yīng)有的作用。

三、當(dāng)前立法起草調(diào)研中存在的問(wèn)題

當(dāng)前，地方性法規(guī)主要由政府相關(guān)主管部門起草，立法起草調(diào)研也大多采取“政府組織、人大參與”的模式進(jìn)行?？陀^來(lái)看，這種模式具有一定的優(yōu)勢(shì)，主要表現(xiàn)為主管部門了解相關(guān)領(lǐng)域情況，熟悉有關(guān)業(yè)務(wù)，由其組織開展起草工作，有利于提高立法效率。但同時(shí)這種模式也存在明顯弊端，具體到立法起草調(diào)研中，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（一）起草部門對(duì)人大提前介入的重視程度不夠

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。但在實(shí)踐中，有的起草部門對(duì)于人大的職能作用仍然缺乏充分認(rèn)識(shí)，對(duì)人大提前介入法規(guī)起草的重視程度不夠，在組織調(diào)研活動(dòng)時(shí)甚至并未邀請(qǐng)人大參與，只是在擬寫具體條款或者遇到立法技術(shù)等方面的問(wèn)題時(shí)，才想到要尋求人大的幫助。究其原因，是對(duì)人大在立法工作中的重要作用認(rèn)識(shí)不足造成的。

（二）存在以部門意志影響法規(guī)起草的問(wèn)題

為了強(qiáng)化部門利益，有的起草部門在選擇調(diào)研點(diǎn)位和調(diào)研對(duì)象時(shí)，往往從有利于自身的角度出發(fā)，選擇符合自身利益的目標(biāo)對(duì)象進(jìn)行調(diào)研。有的起草部門還會(huì)通過(guò)各種方式把部門意志傳遞給調(diào)研對(duì)象，間接授意調(diào)研對(duì)象將部門意志反饋給相關(guān)調(diào)研主體，進(jìn)而引導(dǎo)立法者作出對(duì)部門有利的判斷，損害立法的公正。

（三）起草部門對(duì)立法起草調(diào)研在認(rèn)識(shí)上存在偏差

一是對(duì)立法調(diào)研重視程度不夠。有的起草部門認(rèn)為自己是行政主管部門，對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的情況非常了解，根本無(wú)需調(diào)研，只是把調(diào)研當(dāng)作立法過(guò)程中一項(xiàng)不得不完成的“規(guī)定程序”，開展調(diào)研只是走過(guò)場(chǎng)、走形式，導(dǎo)致調(diào)研浮于表面、流于形式。二是對(duì)調(diào)研時(shí)機(jī)把握不夠準(zhǔn)確。有的起草部門對(duì)于何時(shí)開展立法調(diào)研認(rèn)識(shí)不夠清晰，存在先擬出法規(guī)草稿，之后再著手開展調(diào)研的情況。這容易導(dǎo)致所進(jìn)行的調(diào)研在某種程度上是為已起草的法規(guī)草稿尋找合理的依據(jù)，是為論證草稿的合理性而進(jìn)行的，進(jìn)而在主觀上形成一種先入為主的、帶有傾向性色彩的認(rèn)知，這樣的調(diào)研自然難以獲得客觀全面的結(jié)論。同時(shí)，由于對(duì)法規(guī)需要規(guī)范調(diào)整的內(nèi)容沒有進(jìn)行全面深入地調(diào)查研究，也使得初期的法規(guī)草稿質(zhì)量不高，不能充分體現(xiàn)本地實(shí)際情況，無(wú)法較好地解決相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域中存在的問(wèn)題，導(dǎo)致后續(xù)的修改難度增大，造成立法成本、資源的浪費(fèi)。

（四）調(diào)研方式方法的針對(duì)性不強(qiáng)

不少地方在開展立法調(diào)研時(shí)，未能較好地區(qū)別不同調(diào)研對(duì)象、采取有針對(duì)性的調(diào)研方式方法開展調(diào)研活動(dòng)。比如，有的地區(qū)在面向農(nóng)村居民群體開展調(diào)研時(shí)，沒有考慮到這一群體中普遍存在的經(jīng)濟(jì)條件有限、信息相對(duì)閉塞、交通不夠便利、文化程度偏低、對(duì)網(wǎng)絡(luò)等新型媒體不夠熟悉等現(xiàn)實(shí)制約因素，對(duì)其采取和城鎮(zhèn)居民完全相同的形式如召開聽證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)征詢等進(jìn)行調(diào)研，結(jié)果自然會(huì)損害調(diào)研的效果，也影響了農(nóng)村居民群體對(duì)立法工作的參與程度[10]。類似的情形在針對(duì)一些特殊群體如寺院僧人、有宗教信仰的教民進(jìn)行的調(diào)研中同樣有所表現(xiàn)，對(duì)此立法工作者應(yīng)當(dāng)予以高度重視，并加以改進(jìn)完善，這樣才能保證調(diào)研的實(shí)際效果。

四、做好立法起草調(diào)研的對(duì)策建議

實(shí)踐證明，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，有利于消除立法工作中的部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象，防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。從人大工作視角出發(fā)，正確認(rèn)識(shí)和處理好以下幾方面事項(xiàng)，能夠有效提升起草調(diào)研的質(zhì)量和效率。

（一）轉(zhuǎn)變起草部門工作理念

實(shí)踐中，部分起草部門之所以存在對(duì)人大提前介入、對(duì)立法起草調(diào)研重視不夠的情形，主要是由于其對(duì)人大之于立法、起草調(diào)研之于立法的重要作用認(rèn)識(shí)不足造成的。對(duì)此，人大立法工作者應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)主體意識(shí)，把握立法主導(dǎo)權(quán)，提前介入法規(guī)起草工作，完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)專家學(xué)者和公民參與立法，形成以人大為主導(dǎo)的工作合力，制衡立法過(guò)程中的部門利益博弈。相較于與法規(guī)有利害關(guān)系的政府部門，人大的優(yōu)勢(shì)在于能夠以更高的站位、更加開闊的視野審視法規(guī)起草工作，突破部門利益的局限。因此，人大立法工作者要善于從本行政區(qū)域整體層面進(jìn)行思考，運(yùn)用人大特有的法治思維和觀念，從制度體系架構(gòu)方面入手，加強(qiáng)法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)。要通過(guò)自身職能作用的發(fā)揮，來(lái)影響、推動(dòng)起草部門轉(zhuǎn)變對(duì)人大提前介入法規(guī)起草的認(rèn)知，提升其對(duì)起草調(diào)研工作的重視程度，促使其在立法工作理念上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而提高立法起草調(diào)研的質(zhì)量和水平。

（二）探索新型調(diào)研方式

一是把調(diào)研對(duì)象的“點(diǎn)”與“面”結(jié)合起來(lái)。高質(zhì)量的立法調(diào)研應(yīng)當(dāng)是全面性與深入性的統(tǒng)一。一方面，要盡可能全面地選取具有典型性、代表性的調(diào)研對(duì)象，通過(guò)召開座談會(huì)、論證會(huì)等常規(guī)調(diào)研方式，在更為廣泛的范圍內(nèi)征求方方面面的意見。另一方面，則要使立法起草調(diào)研開展地更加深入，各地人大就此相繼探索開展了一系列創(chuàng)新舉措，蹲點(diǎn)調(diào)研便是其中的有效方式之一。這一方式針對(duì)的主要是具有較強(qiáng)專業(yè)性和程序性，且與群眾切身利益緊密相連的法規(guī)項(xiàng)目，主要做法是由人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)派員全程參與到法規(guī)起草部門的日常工作中去，圍繞法規(guī)所涉領(lǐng)域需要解決的困難問(wèn)題、擬設(shè)計(jì)的制度體系等，進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)研活動(dòng)。調(diào)研時(shí)間一般一至兩周，也可視情況自行延長(zhǎng)。這種調(diào)研方式可以使立法工作者對(duì)相關(guān)領(lǐng)域了解得更加全面、深入、準(zhǔn)確，有利于排除部門利益、部門意志的干擾。

二是把個(gè)人調(diào)研與部門調(diào)研結(jié)合起來(lái)。在立法工作中，筆者曾在起草階段嘗試以自然人的身份開展個(gè)人調(diào)研，即以個(gè)人身份聯(lián)系調(diào)研對(duì)象，了解情況、聽取意見。盡管這一方式受到調(diào)研者身份、資金等因素的限制，難以成為起草調(diào)研的主要方式，但其優(yōu)勢(shì)在于聽到的意見比較真實(shí)可靠，可以彌補(bǔ)部門調(diào)研中可能遇到的走過(guò)場(chǎng)、走形式、易受部門意志影響等不足。目前，一些人大代表在履職過(guò)程中以個(gè)人身份開展走訪調(diào)研，提出建議意見，收獲了較好的效果，人大立法工作者可以吸收借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)，將其運(yùn)用到立法起草調(diào)研中，并逐步探索將其制度化、規(guī)范化的方式方法，使其成為部門調(diào)研的重要補(bǔ)充。

三是把有組織的調(diào)研活動(dòng)與日?；恼{(diào)研活動(dòng)結(jié)合起來(lái)。立法工作者既要積極參加日常工作中有關(guān)方面組織的各類調(diào)研活動(dòng)，更要破除“起草調(diào)研只能在固定時(shí)間、固定場(chǎng)所開展”的狹隘理念，在工作時(shí)間之外，抓住每一個(gè)可以對(duì)擬立法規(guī)加深了解的機(jī)會(huì)，把對(duì)法規(guī)草案的研究與思考融入日常生活中，使調(diào)研活動(dòng)時(shí)時(shí)進(jìn)行、處處開展。

（三）準(zhǔn)確把握調(diào)研時(shí)機(jī)

要正確認(rèn)知調(diào)研和起草的關(guān)系，明確調(diào)研是起草的基礎(chǔ)和前提，起草工作需要根據(jù)調(diào)研的結(jié)果來(lái)開展。要隨著調(diào)研的逐步推進(jìn)，明確法意、設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)、擬出法條，即先調(diào)研后起草，之后再根據(jù)起草中遇到的問(wèn)題和需要，進(jìn)一步開展深層次調(diào)研。通過(guò)“調(diào)研—起草—調(diào)研—修改”這樣一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)法規(guī)草案的逐步成型完善。對(duì)于當(dāng)前部分起草部門混淆調(diào)研與起草關(guān)系的情況，人大在提前介入法規(guī)起草時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身的立法專業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)起草部門提出專業(yè)化、合理化建議，引導(dǎo)起草部門處理好調(diào)研與起草的關(guān)系，真正發(fā)揮出調(diào)研之于地方立法的重要作用。

（四）根據(jù)實(shí)際選擇調(diào)研方式

在開展立法起草調(diào)研時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析原則，根據(jù)不同的調(diào)研對(duì)象群體，選取不同的方式。立法工作者要努力掌握多樣化的調(diào)研方法，“既要注重應(yīng)用文獻(xiàn)調(diào)查、典型調(diào)查、實(shí)地考察、口頭訪問(wèn)、座談?dòng)懻?、明察暗訪等在歷史上曾發(fā)揮重要作用的傳統(tǒng)方法，又要大量應(yīng)用普查、抽樣調(diào)查、問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)等更加客觀、更加精確化的定量研究方法;既要注重新聞發(fā)布、立法聽證、公民旁聽、意見征詢、民主協(xié)商、備案、匯報(bào)等法律專業(yè)性方法的運(yùn)用，也要注重系統(tǒng)研究、跨學(xué)科研究等綜合方法的運(yùn)用”[11]。在堅(jiān)持創(chuàng)新的前提下，要充分考慮特殊群體的現(xiàn)實(shí)境況和需求，采取有針對(duì)性的調(diào)研方式。比如，對(duì)城鎮(zhèn)居民，可多采用網(wǎng)絡(luò)征詢這一新型調(diào)研形式;對(duì)農(nóng)村居民特別是中老年農(nóng)村居民，則應(yīng)更多依賴傳統(tǒng)的座談走訪等手段，深入田間地頭聽取意見，以保證意見征集的廣泛全面。

注釋：

[1]饒世權(quán)：《論公眾參與視野中的地方立法調(diào)研》，載《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第6期，第131頁(yè)。

[2][4]陳洪江主編：《地方立法簡(jiǎn)本》，天津人民出版社2007年版，第105、59頁(yè)。

[3]參見《為實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)提供堅(jiān)實(shí)的法制保障》，載《法制日?qǐng)?bào)》2013年11月29日。

[5][6]袁峻：《集中民智 反映民意——談?wù)劻⒎ㄕ{(diào)研》，載《人民之聲》2012年第11期。

[7]朱力宇主編：《地方立法的民主化與科學(xué)化問(wèn)題研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第167頁(yè)。

[8][11]孟令國(guó)：《立法權(quán)下放與地方立法調(diào)研》，載《黨政論壇》2015年第7期，第34頁(yè)。

[9]周旺生：《立法學(xué)教程》，北京大學(xué)出版社2006年版，第485頁(yè)。

[10]湖北地方立法研究中心課題組：《農(nóng)民參與地方立法現(xiàn)狀的個(gè)案調(diào)研》，載《江漢論壇》2006年第1期，第137～138頁(yè)。

（作者系天津市人大立法研究所副所長(zhǎng)）