王文明
2015年中央有關(guān)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見,專門就加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)提出了若干意見。在三年多的時間里,該意見的貫徹落實(shí)情況如何,我們想通過縣區(qū)人大常委會會議召開情況的調(diào)研作一了解和掌握。因?yàn)?,人大常委會會議是地方組織法有明確規(guī)定的法定會議,是行使常委會立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、“一府一委兩院”監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)“四權(quán)”的唯一形式和途徑,是實(shí)現(xiàn)民主集中制、人大集體行使權(quán)力原則的重要手段和措施,也是常委會機(jī)關(guān)一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。開好人大常委會會議,對于學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)憲法,堅持、完善和落實(shí)人民代表大會制度,充分履行法定職責(zé),推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,推進(jìn)民主法治進(jìn)程,提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平,從而實(shí)現(xiàn)地方國家權(quán)力運(yùn)行運(yùn)作的規(guī)范化、程序化、制度化,無疑具有重要意義。通過調(diào)研,了解和掌握縣區(qū)人大常委會會議召開的基本情況和現(xiàn)狀,通過對一些數(shù)據(jù)量化分析,尋找存在的一些共性問題,然后對照法律規(guī)定、人大常委會議事規(guī)則和有關(guān)文件精神,進(jìn)行一些理性思考,從而對規(guī)范人大常委會會議提出一些對策措施和意見建議。
一、基本情況及成效
某市六縣區(qū)第十八屆人大常委會,自2016年底換屆至2018年11月,23個月,共召開人大常委會會議84次,平均每縣區(qū)召開會議14次;共進(jìn)行議程435次(不含議程中的“其他”一項(xiàng)議程),平均每次會議進(jìn)行5.18項(xiàng)議程;作出決議決定102項(xiàng)(不含召開人代會、人事任免接受辭職的決定),平均每次會議作出決議決定1.2項(xiàng);共進(jìn)行人事任免400人次。
1.能夠按期召開會議。從調(diào)查情況看,六縣區(qū)人大常委會平均每1.8個月召開一次會議,符合地方組織法第四十五條人大常委會會議“每兩個月至少舉行一次”的規(guī)定要求。
2.會議議程較多,內(nèi)容較豐富。六縣區(qū)人大常委會在23個月里平均召開了14次會議,每項(xiàng)會議進(jìn)行5.18項(xiàng)議程,其中不含議程中必列的“其他”一項(xiàng)議程。每次會議進(jìn)行5項(xiàng)以上的議程,相對來講,反映出會議議程充實(shí),會議內(nèi)容豐富。
3.嚴(yán)格履行法定職責(zé)。會議所進(jìn)行的這些議程和作出的決定決議,從內(nèi)容上看,包涵和覆蓋了法定的、程序性的常委會職權(quán)和職責(zé)要求。通過這些議程的進(jìn)行和內(nèi)容的完成,意味著常委會嚴(yán)格履行了法定職責(zé)。
4.常委會組成人員到會率比較高。六縣區(qū)人大常委會在23個月里召開的84次會議,應(yīng)到會組成人員2093人,實(shí)到會組成人員1846人,到會率為88.20%,其中兩個縣到會率近92%,其他四縣區(qū)在85%以上。
5.列席會議比較規(guī)范。政府縣(區(qū))長到會列席會議率高達(dá)96.43%,其中正職列席率2.38%,副職列席率94.05%。法檢兩長到會列席會議率都在99%以上??h區(qū)監(jiān)察委員會成立后,監(jiān)委會負(fù)責(zé)人都列席了會議。
二、存在問題
一是會議會期過短。84次會議,其中會期安排半天時間的達(dá)54次,占64.29%;會期安排1天時間的29次,占34.52%;會期安排1天半時間的1次,僅占1.19%。會期安排上相對較長的僅兩個縣,其他四縣區(qū)每次會議基本上安排半天時間。
二是會議的作用和效果有待深化。如前所述,會議安排的議程較多,內(nèi)容較豐富,但這個較多和較豐富僅僅是必經(jīng)的、法定的、程序性的議程和內(nèi)容的相對較多和較豐富,包括會議作出的決定決議多數(shù)也是程序性、法定性必須要作的決定決議。而如何在監(jiān)督、議事、討論決定重大事項(xiàng)上積極主動作為,為解決本行政區(qū)一個時期的突出矛盾和問題,列入相應(yīng)議程的內(nèi)容較少,作出相應(yīng)決定決議也相對較少。特別是如何通過會議法定性、程序性強(qiáng)的特點(diǎn),進(jìn)行詢問、質(zhì)詢等剛性監(jiān)督,更是罕見,以致影響了會議作用的發(fā)揮和會議的實(shí)效性。
三是會議主持尚需進(jìn)一步規(guī)范。84次會議,盡管有63次會議由主任主持,21次會議由副主任主持,但每次會議的第一次全體會議,應(yīng)由主任主持,會議如果安排了第二次、第三次全體會議可由主任委托副主任主持。
三、對策與建議
1.充分認(rèn)識會議的性質(zhì)、地位和作用。地方人大是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān),人大及其常委會是人民行使當(dāng)家作主、行使管理國家權(quán)力的重要組織形式。人大及其常委會行使職權(quán)的基本方式是舉行會議。會議主要有三個獨(dú)有的特點(diǎn)。一是人大及其常委會會議是權(quán)力機(jī)關(guān)依法召開的會議,是行使權(quán)力的主要形式。憲法和地方組織法規(guī)定了地方人大及其常委會擁有十多項(xiàng)職權(quán),這些職權(quán)必須通過會議來行使,這是其他會議所沒有的。二是人大及其常委會會議是按照法律規(guī)定舉行,并且必須按法定的程序進(jìn)行。這些法定程序也是其他會議所沒有的。三是人大及其常委會會議上通過的地方性法規(guī)、作出的決定決議、通過的干部任免事項(xiàng)等,都具有法律效力,政府、監(jiān)委、“兩院”必須依照實(shí)施,這也是人大會議獨(dú)有的特點(diǎn)。開好常委會會議,首先應(yīng)從這三個特點(diǎn)上充分認(rèn)識會議的性質(zhì)、地位和作用,從而增強(qiáng)依法、依規(guī)、依照程序開好會議的主觀能動性。
2.合理合法確定好會議議程。既要確定必要、必經(jīng)、程序性的會議議程,在此基礎(chǔ)上更應(yīng)該從會議的特點(diǎn)和性質(zhì)出發(fā),合理確定具有主動監(jiān)督議事、主動討論決定一個時期重點(diǎn)事項(xiàng)的議程,避免在常委會組成人員、機(jī)關(guān)工作人員中和社會上造成人大會議只是履行法律程序的形式和手續(xù)而已的不良影響,切實(shí)提高和增強(qiáng)會議實(shí)效。
3.依法合理安排會議次數(shù)和會期。嚴(yán)格按照地方組織法的規(guī)定和中央有關(guān)文件要求,根據(jù)實(shí)際需要和會議內(nèi)容,合理安排會次會期,堅決避免因會期安排過短,造成對列入會議議程的事項(xiàng)“不議”“淺議”“空議”“泛泛而議”或“議而不決”“議而無果”現(xiàn)象的發(fā)生。
4.切實(shí)貫徹民主集中制原則,著力提高會議質(zhì)量和效果。要在中央有關(guān)文件要求的“健全議事規(guī)則,創(chuàng)新議事形式,完善審議程序,充分會議內(nèi)容,集思廣益、凝聚共識”上做文章、下功夫,努力營造和形成民主、寬松、和諧的會議氛圍,切實(shí)解決常委會組成人員“不說白不說,說了也白說,說多了還討人嫌、惹人煩、得罪人”的潛隱心態(tài)和心理問題,錘煉法治的思維、法治的方式,養(yǎng)成民主的意識、民主的習(xí)慣和民主的方式。同時,會議審議各項(xiàng)報告、議案時,有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)到會(包括分組會議)聽取意見、回答詢問,會后認(rèn)真研究、積極采納常委會組成人員提出的意見建議并及時反饋,形成監(jiān)督者和被監(jiān)督者雙方的良性互動,從而調(diào)動和增強(qiáng)常委會組成人員參加會議的積極性、主動性。
5.進(jìn)一步規(guī)范會議主持。地方組織法第四十五條規(guī)定“常務(wù)委員會會議由主任召集”。省人大常委會議事規(guī)則規(guī)定,“常務(wù)委員會會議由主任召集并主持,主任可以委托副主任召集并主持?!比珖舜蟪N瘯h工作程序規(guī)定,“常委會開幕和閉幕的全體會議,由委員長主持會議。其他各次全體會議由副委員長依次輪流主持。”按照法律規(guī)定和參照全國、省人大常委會議事規(guī)則,常委會會議的第一次全體會議一般應(yīng)由主任主持,其他全體會議可由副主任依次輪流主持。
總之,不斷通過完善和規(guī)范人大常委會會議的召開,努力把中央有關(guān)文件精神全面落實(shí)在人大工作和建設(shè)的方方面面,逐步實(shí)現(xiàn)地方國家權(quán)力運(yùn)行運(yùn)作的規(guī)范化、程序化、制度化,為堅持和完善人民代表大會制度邁出堅實(shí)的步伐,作出不懈地努力。
(作者單位:甘肅省張掖市人大常委會代表人事工作委員會)