謝家森

地方人大機(jī)關(guān)設(shè)立四十年來，人大機(jī)關(guān)公文逐漸規(guī)范，特別是2000年全國人大常委會辦公廳印發(fā)了《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》（以下簡稱《辦法》），人大機(jī)關(guān)公文處理更加科學(xué)統(tǒng)一，較好地為人大及其常委會依法履職和人大工作正常開展提供了服務(wù)。但隨著人大事業(yè)的不斷發(fā)展和黨政機(jī)關(guān)公文處理的更加完善，特別是2012年7月《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》）實施后，地方人大機(jī)關(guān)的公文處理也面臨一些新情況新問題，需要在實踐中進(jìn)一步探索、規(guī)范。

一、關(guān)于兩種特有的文種

與《條例》相比，“法、條例、規(guī)則、實施辦法”和“建議、批評和意見”是《辦法》規(guī)定的人大機(jī)關(guān)特有的文種。但在實際運用中卻與相關(guān)規(guī)定有一定的沖突。

關(guān)于“法、條例、規(guī)則、實施辦法”。法、條例、規(guī)則、實施辦法等公文的制作，立法法進(jìn)行了規(guī)范，有立法權(quán)的地方人大對制定和批準(zhǔn)“條例”也專門作出了規(guī)定。這些特殊的規(guī)定與《辦法》中公文辦理程序并不完全一致。同時，這種文種獨立性不強(qiáng)，在公布時必須與“命令”“公告”等組合使用才能生效。

關(guān)于“建議、批評和意見”。機(jī)關(guān)公文形成的主體必須是機(jī)關(guān)法人，機(jī)關(guān)公文必須符合國家標(biāo)準(zhǔn)格式。人大代表不具備機(jī)關(guān)法人資格，不能代表人大機(jī)關(guān)法人。正因為如此，《條例》也沒有把憲法賦予公民在履行批評和建議權(quán)利時所形成的書面材料視作公文。同時，機(jī)關(guān)公文格式的國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，公文必須由發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識（發(fā)文版頭）、公文生效標(biāo)識（印章）、版記等區(qū)別于其他類型文書的特定標(biāo)志組成。人大代表提出的建議、批評和意見所形成的書面材料，不符合上述規(guī)范。

由此可見，“法、條例、規(guī)則、實施辦法”和“建議、批評和意見”并不適合按公文處理，可以配合其他文種使用運行，并不會降低它的法定效力。

二、關(guān)于行文原則和行文關(guān)系

關(guān)于行文原則。（1）人大常委會黨組和人大常委會機(jī)關(guān)黨組不宜向下行文，根據(jù)《黨章》《黨組工作條例》的規(guī)定，黨組是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，討論決定本單位的重大事項，黨組不是一級黨委，它只對上級黨委負(fù)責(zé)，和下一級人大及其常委會，以及同級人大機(jī)關(guān)各部門，沒有隸屬關(guān)系?！掇k法》規(guī)定，人大機(jī)關(guān)各部門可以相互行文，也可以向下一級人大機(jī)關(guān)行文，所以黨組的決策和要求可以通過人大機(jī)關(guān)有關(guān)部門發(fā)文來實現(xiàn)。（2）人大的專門委員會是人民代表大會的機(jī)構(gòu)，在人代會閉會期間接受人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)，不是獨立的工作機(jī)構(gòu)，因此不宜直接向黨委報告工作，也不能單獨對外發(fā)文。（3）文件應(yīng)有主送部門。請示性或要求對方辦理答復(fù)的文件，主送部門應(yīng)該明確，以便受文單位及時處理。除了主送部門，對其他有關(guān)部門可以作為抄送關(guān)系行文。抄送部門同樣不應(yīng)過多，因為抄送部門一般不負(fù)責(zé)處理，只需了解情況和協(xié)助貫徹執(zhí)行，多了只會增加文書處理工作部門的負(fù)擔(dān)。同時還要注意，向上級機(jī)關(guān)的請示，不要同時抄送下級機(jī)關(guān);向下發(fā)的重要文件，可以抄送直接上級機(jī)關(guān)。（4）聯(lián)合行文應(yīng)當(dāng)確有必要，聯(lián)合單位不宜過多，要協(xié)商一致方能行文。

關(guān)于行文關(guān)系。上行文。人大機(jī)關(guān)的上行文，主要是請示問題、匯報工作。請示問題，應(yīng)當(dāng)一事一文，不得在非請示公文中夾帶請示事項，不得越級請示或者多頭請示。因特殊情況必須越級請示時，應(yīng)當(dāng)抄送被越過的上級機(jī)關(guān)。向領(lǐng)導(dǎo)請示問題的公文，應(yīng)當(dāng)送辦公廳（室）文秘部門按規(guī)定程序辦理，不應(yīng)直接送領(lǐng)導(dǎo)本人。平行文。向相互間沒有隸屬關(guān)系的機(jī)關(guān)、部門之間的行文就是平行文。人大機(jī)關(guān)同本級的黨政軍機(jī)關(guān)、團(tuán)體、工礦企業(yè)、事業(yè)單位，不論行政區(qū)域是否隸屬，相互間如果有問題要解決，都可以直接行文。只是相互間一般不能發(fā)指令性文件，也不能互相請示、匯報、報告，雙方應(yīng)是一種平等身份。平行文應(yīng)當(dāng)是協(xié)商關(guān)系。下行文。一般有三種情形：逐級行文，行文只對直接的下一級;多級行文，同時直接發(fā)到所屬幾級組織的辦法，目的是免除層層轉(zhuǎn)發(fā)的環(huán)節(jié)，提高時效;直貫到底行文。高一級人大機(jī)關(guān)根據(jù)需要可以把文件一下子發(fā)到最基層的組織或直達(dá)人大代表，需要全社會周知的某些文件還可以采取登報等形式，直接與廣大人民群眾見面。

三、關(guān)于實踐中的幾個問題

“函” “批復(fù)” “審議意見”等的處理。 “函”和“批復(fù)”均是法定公文名稱，不能出現(xiàn)在“機(jī)關(guān)代字”中。報告是上行告知類正式文種，而沒有“匯報材料”“情況匯報”“匯報”等文種。平時工作中使用的“計劃”“要點”“方案”等也不是法定文種，但這些事項是需要辦理的，可以通過印發(fā)“計劃”“要點”“方案”的“通知”等方式來交給受文單位處理?！皩徸h意見”在人大機(jī)關(guān)出現(xiàn)頻率很高，非常重要，監(jiān)督法從內(nèi)容到形式都作了具體規(guī)定，目前大多是以常委會印發(fā)“通知”來處理，但如果以常委會文件交辦，“審議意見”作為人大機(jī)關(guān)的一個文種勢在必行，如果以辦公室文件交辦，則“審議意見”缺乏獨立性，效力也大打折扣。

繁瑣標(biāo)題的處理?！丁痢量h工商局轉(zhuǎn)發(fā)市工商局轉(zhuǎn)發(fā)國家工商局關(guān)于××××的通知的通知的通知》這樣的多重轉(zhuǎn)發(fā)類標(biāo)題，冗長雜亂，令人生厭。標(biāo)題應(yīng)是正文的中心思想，語言簡潔精煉，對轉(zhuǎn)發(fā)性通知標(biāo)題，可只保留公文發(fā)源處的一個文種即可。因此，可將整個標(biāo)題改為《××縣工商局轉(zhuǎn)發(fā)國家工商局關(guān)于××××的通知》，把轉(zhuǎn)發(fā)中間層次即市工商局的情況寫進(jìn)公文的開頭，如“近日，接市工商局轉(zhuǎn)發(fā)《國家工商局關(guān)于××××的通知》，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，望……”

文頭的準(zhǔn)確稱謂。一般情況下，文頭的稱謂應(yīng)是受文單位全稱或者規(guī)范性簡稱。有兩種情況需要注意，在擬辦常委會會議通中，開頭僅稱“各位委員”是不正確的，完整的稱謂是 “常委會各組成人員”;在擬辦常委會會議主持詞時，可稱“主任、各位副主任、秘書長、各位委員”，如果是主任主持會議，可稱“各位副主任、秘書長、各位委員”。

附件的準(zhǔn)確處置。把附件和正文分離的做法是不正確的。在正文下空1行，左空2字用3號仿宋體標(biāo)注“附件”。有兩個以上附件時，應(yīng)注明順序，順序號使用阿拉伯?dāng)?shù)字，數(shù)字后使用小圓點?！案郊狈旁诔晌娜掌谥蟆鞍嬗洝敝?，以保持公文正文與附件的完整一體性。

版記要規(guī)范。版記一般用4號仿宋體字，有時也可以用3號仿宋體字。正式文件不能在版記下標(biāo)注校核人員、打印人員 ，因為公文是對公的，不能出現(xiàn)與文件正文無關(guān)的個人姓名。統(tǒng)一使用抄送，不要用“報”“抄報”“送”等，抄送機(jī)關(guān)之間一般用“，”隔開，而不是“、”。在最后一個抄送機(jī)關(guān)后要標(biāo)句號。

下行文要恰當(dāng)。上一級人大常委會的工作委員會直接給下一級人大常委會下文，這是不妥的。因為各級人大專門委員會和人大常委會的工作委員會，都只是負(fù)責(zé)人大某一方面的工作，并不代表人大或者人大常委會?！稐l例》明確規(guī)定，黨委、政府各部門不得向下一級黨委、政府發(fā)布指令性公文或提出指令性要求，如需行文，應(yīng)報請本級黨委、政府批轉(zhuǎn)或由辦公廳（室）轉(zhuǎn)發(fā)。人大機(jī)關(guān)處理公文時，可以參照《條例》規(guī)定，向下一級人大常委會直接行文的只能是上一級人大常委會本身或其辦事機(jī)構(gòu)，其他機(jī)構(gòu)如需向下行文，應(yīng)由常委會批轉(zhuǎn)或由辦公室轉(zhuǎn)發(fā)。

（作者單位：四川省巴中市人大常委會辦公室）