王 波

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

引言

改善農(nóng)村人居環(huán)境，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從戰(zhàn)略層面和全局高度作出的一項(xiàng)重大決策，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)任務(wù)，事關(guān)決勝全面建成小康社會(huì)，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉，事關(guān)美麗中國(guó)建設(shè)進(jìn)程[1]。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村環(huán)境整治這個(gè)事，不管是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)都要搞，標(biāo)準(zhǔn)可以有高有低，但最起碼要給農(nóng)民一個(gè)干凈整潔的生活環(huán)境。近年來(lái)，國(guó)家先后印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》《農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動(dòng)方案》《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”專項(xiàng)行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，持續(xù)實(shí)施了農(nóng)村環(huán)境綜合整治、清潔鄉(xiāng)村、“一池三改”、農(nóng)村沼氣工程、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工程，農(nóng)村人居環(huán)境整治取得新進(jìn)展和新成效。但從全國(guó)來(lái)看，農(nóng)村人居環(huán)境狀況不平衡，一些地區(qū)“垃圾圍村”“污水橫流”等臟亂差問(wèn)題突出，一些地區(qū)建設(shè)投入缺口較大，還有一些地區(qū)存在“建得起，用不起”“用得起，修不起”等問(wèn)題，這與億萬(wàn)農(nóng)民群眾的期盼還有較大差距，已成為全面建成小康社會(huì)的突出短板。

產(chǎn)生農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的原因是多方面的，村民參與環(huán)境整治內(nèi)生動(dòng)力不足是其中一個(gè)重要方面。堅(jiān)持建設(shè)美麗中國(guó)全民行動(dòng)是新時(shí)代習(xí)近平生態(tài)文明思想的八大原則之一，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)需要群眾自下而上的全面行動(dòng)，形成人人參與的強(qiáng)大合力。回顧十多年的農(nóng)村環(huán)境整治歷程，一些地方責(zé)任界定不清、政府干預(yù)過(guò)多，存在政府“大包大攬”“包辦代替”“政府干、農(nóng)民看”等現(xiàn)象，導(dǎo)致工程推進(jìn)慢、選址難、成效差，尤其是一些“曬太陽(yáng)”工程，嚴(yán)重?fù)p害了政府“民心工程”和“環(huán)保工程”的形象。農(nóng)民群眾不僅是農(nóng)村環(huán)境整治的直接受益者，更是重要的參與者、建設(shè)者。只有把農(nóng)民群眾的積極性、主動(dòng)性真正調(diào)動(dòng)起來(lái)，才能難事不難、好事辦好，推動(dòng)環(huán)境整治取得更大范圍、持久穩(wěn)定的環(huán)境成效。

為確保2020 年底前全面完成農(nóng)村環(huán)境治理攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)任務(wù)[2]，在政府財(cái)政資金缺口較大、市場(chǎng)投資回報(bào)機(jī)制尚未健全的情況下，要更加注重激發(fā)村民參與環(huán)境整治的內(nèi)生動(dòng)力，調(diào)動(dòng)億萬(wàn)農(nóng)民群眾積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，讓村民自治在環(huán)境整治中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。本文在明確激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力的必要性和意義后，全面分析了當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境整治形勢(shì)，深刻闡述了村民參與環(huán)境整治的制約因素，并提出了激發(fā)村民內(nèi)生動(dòng)力助力農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)的對(duì)策建議。

1 充分認(rèn)識(shí)激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力的必要性和意義

一是落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記有關(guān)重要指示的具體行動(dòng)。習(xí)近平總書(shū)記指出，要結(jié)合實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)計(jì)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進(jìn)一步推廣浙江好的經(jīng)驗(yàn)做法，建設(shè)好生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村[3]。為落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要批示精神，中農(nóng)辦牽頭印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動(dòng)方案》，提出：聚焦農(nóng)民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最急需解決的村莊環(huán)境衛(wèi)生難題，充分激發(fā)農(nóng)民群眾“自己的事自己辦”的自覺(jué)，從老百姓身邊的小事抓起，一件事情接著一件事情辦，不斷增強(qiáng)億萬(wàn)農(nóng)民群眾的獲得感幸福感。激發(fā)村民內(nèi)生動(dòng)力，就是堅(jiān)持建設(shè)美麗中國(guó)全民行動(dòng)基本原則的生動(dòng)實(shí)踐，就是推動(dòng)以往“政府主導(dǎo)”模式向“政府引導(dǎo)、全民行動(dòng)”雙輪驅(qū)動(dòng)模式過(guò)渡的重要引擎。

二是打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)的客觀需要。距2020 年底僅剩不到兩年時(shí)間，對(duì)標(biāo)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》目標(biāo)任務(wù)，在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、財(cái)政收支緊張的情況下，若單靠政府財(cái)政投入開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境整治，全面完成農(nóng)村生活污水垃圾治理目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。激發(fā)村民內(nèi)生動(dòng)力，就是學(xué)習(xí)推廣浙江“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn)，從農(nóng)民自己動(dòng)手能干、易實(shí)施、易見(jiàn)效的村莊環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題入手實(shí)施先行整治，堅(jiān)持少花錢(qián)或花小錢(qián)辦大事、辦好事。

三是加快農(nóng)村生產(chǎn)生活方式綠色化轉(zhuǎn)型的必然要求。農(nóng)民群眾既是農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染物的主要排放者，又是污染問(wèn)題的主要解決者；既是垃圾分類、資源節(jié)約的實(shí)施主體，又是保護(hù)庭院環(huán)境的責(zé)任主體。要把推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治的過(guò)程變成組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾的過(guò)程，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)合理施用化肥和農(nóng)藥，摒棄亂丟亂倒、亂搭亂建等不良習(xí)慣，自覺(jué)參與維護(hù)干凈整潔的公共空間和生活環(huán)境；倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式，反對(duì)奢侈浪費(fèi)和不合理消費(fèi)。每一位村民不應(yīng)成為環(huán)境問(wèn)題的旁觀者、指責(zé)者，要成為解決環(huán)境問(wèn)題的參與者、貢獻(xiàn)者。激發(fā)村民內(nèi)生動(dòng)力，就是從自我做起、從現(xiàn)在做起，經(jīng)過(guò)共同努力，更好、更快地建設(shè)一大批生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，為老百姓留住鳥(niǎo)語(yǔ)花香田園風(fēng)光。

2 當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)與根源剖析

2.1 農(nóng)村環(huán)境治理形勢(shì)

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)村環(huán)境整治工作，經(jīng)過(guò)多年的努力，農(nóng)村環(huán)境整治工作取得較大進(jìn)展。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境整治工作仍處于起步階段，存在工作進(jìn)展不平衡、資金投入缺口較大、長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成等困難和問(wèn)題。

2.1.1 區(qū)域工作進(jìn)展不平衡

東部地區(qū)整治水平高于中西部地區(qū)整治水平。據(jù)住建部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016 年底，我國(guó)仍有40%的行政村未對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理，80%的行政村未對(duì)生活污水進(jìn)行處理。從區(qū)域分布來(lái)看，東、中、西部對(duì)生活污水進(jìn)行處理的行政村數(shù)分別為5.5 萬(wàn)個(gè)、2.5 萬(wàn)個(gè)和2.1 萬(wàn)個(gè)，占比分別為28%、15%和14%，東部地區(qū)高于全國(guó)平均水平，中西部地區(qū)均低于全國(guó)平均水平；東、中、西部對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理的行政村數(shù)分別為16.0 萬(wàn)個(gè)、8.9 萬(wàn)個(gè)和8.7 萬(wàn)個(gè)，占比分別為82%、52%和55%，東部地區(qū)高于全國(guó)平均水平，中西部地區(qū)均低于全國(guó)平均水平。具體如表1 所示。

2.1.2 環(huán)境設(shè)施建設(shè)投入缺口較大

截至2016 年底，未對(duì)生活污水進(jìn)行處理的行政村有42.4 萬(wàn)個(gè)，未對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理的行政村有18.8 萬(wàn)個(gè)。參照各地農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目建設(shè)投資情況，單個(gè)行政村生活垃圾處理設(shè)施投資約為30 萬(wàn)元，生活污水處理設(shè)施投資約70 萬(wàn)元。按此測(cè)算，實(shí)現(xiàn)全部行政村污水和垃圾處理設(shè)施全覆蓋，分別需投入2968 億元和564 億元，合計(jì)3532 億元。據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計(jì)，2008—2017 年，中央財(cái)政累計(jì)投入435 億元，支持13.8 萬(wàn)個(gè)建制村開(kāi)展環(huán)境整治；中央財(cái)政每年平均投入43.5億元。初步按照中央和地方1∶2配套比例測(cè)算，10 年間中央和地方平均每年用于農(nóng)村環(huán)境綜合整治投入合計(jì)僅為130 多億元，這與實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活污水垃圾處理設(shè)施全覆蓋資金需求缺口較大。

2.1.3 長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制尚未建立

由于農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制尚未形成，部分設(shè)施建成后存在責(zé)任主體不明確、運(yùn)行維護(hù)資金不落實(shí)、管護(hù)人員不足、規(guī)章制度不健全等問(wèn)題，導(dǎo)致一些設(shè)施不能正常運(yùn)行[4]。據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，由于運(yùn)營(yíng)資金短缺、管網(wǎng)配套不同步、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等因素[5-10]，農(nóng)村生活污水處理設(shè)施“曬太陽(yáng)”問(wèn)題比較突出。具體如表2 所示。

2.2 問(wèn)題根源剖析

一是工作責(zé)任有待進(jìn)一步壓實(shí)。一些地方還沒(méi)有把農(nóng)村環(huán)保工作真正納入重要議事日程；在不少基層“重城市、輕農(nóng)村，重點(diǎn)源、輕面源，重建設(shè)、輕管理”的觀念還普遍存在；一些地方農(nóng)村環(huán)保工作主動(dòng)性不強(qiáng)，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，工作部署不清晰，責(zé)任主體不落實(shí)，治理措施不具體，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和污染治理明顯滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，歷史欠賬多，新賬壓力大。

二是村民參與環(huán)境整治內(nèi)生動(dòng)力不夠。目前，各地在推進(jìn)農(nóng)村環(huán)保工作中，主要依靠政府行政推動(dòng)，農(nóng)民群眾主體作用未得到充分發(fā)揮，村民參與環(huán)境治理責(zé)任感不強(qiáng)，缺乏內(nèi)生動(dòng)力。一些農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目建設(shè)未充分尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾意愿，未與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村生活方式緊密結(jié)合起來(lái)，導(dǎo)致技術(shù)和模式選取不合理，設(shè)施建設(shè)成本過(guò)高、后期運(yùn)行維護(hù)困難。

三是農(nóng)村環(huán)境整治市場(chǎng)機(jī)制不完善。與城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)相比，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)具有分散、繁雜、無(wú)序等特點(diǎn)，現(xiàn)階段治理技術(shù)和市場(chǎng)商業(yè)模式不成熟，投資回報(bào)機(jī)制不健全，吸引社會(huì)資本參與積極性不高。在一些城鄉(xiāng)供水一體化、排水設(shè)施比較完善的地區(qū)，開(kāi)展了農(nóng)村生活污水、生活垃圾處理收費(fèi)試點(diǎn)，但整體上處理收費(fèi)試點(diǎn)地區(qū)占比較低，“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”收費(fèi)制度尚未健全，農(nóng)民群眾主人翁意識(shí)也未得到體現(xiàn)。

表1 我國(guó)東、中、西部農(nóng)村生活污水垃圾治理情況

3 村民參與環(huán)境整治的制約因素分析

3.1 一些地方政府事權(quán)劃分不清、組織村民參與不夠

一些地方在農(nóng)村環(huán)境整治方面，政府大包大攬、強(qiáng)制或變相攤派，不尊重農(nóng)民意愿，事權(quán)劃定不清，村民庭院內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生也要干涉和管理；一些地方仍沿用“從上而下、包攬建設(shè)”工作模式，“政府干、百姓看”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；還有一些地方尚未建立項(xiàng)目信息公開(kāi)監(jiān)督制度，在項(xiàng)目規(guī)劃、選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)缺乏群眾參與、監(jiān)督。

3.2 村基層黨組織核心作用發(fā)揮不足

實(shí)踐證明，凡是村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用發(fā)揮好的村莊，往往能帶動(dòng)當(dāng)?shù)卮迕裨诃h(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、旅游農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面取得顯著成效。同時(shí)，一些地區(qū)在農(nóng)村環(huán)境整治過(guò)程中，不注重基層黨組織核心作用發(fā)揮，尤其是一些有威望、有能力的村支書(shū)的能力發(fā)揮，未能在村莊環(huán)境整治上形成推進(jìn)合力。

3.3 不少村民環(huán)境意識(shí)不高、主動(dòng)性不強(qiáng)

在農(nóng)村地區(qū)，不少村民小農(nóng)意識(shí)根深蒂固，環(huán)保意識(shí)較低，多年來(lái)養(yǎng)成的生活習(xí)慣仍未改變，亂丟、亂倒、亂扔、亂堆等現(xiàn)象隨處可見(jiàn)，垃圾成堆、污水橫流、糞便遍地，導(dǎo)致村莊人居環(huán)境“臟、亂、差”，嚴(yán)重的地區(qū)會(huì)影響到農(nóng)民群眾身體健康。一些村民認(rèn)為環(huán)境整治是政府要做的事情，與自己無(wú)關(guān)，參與的積極性、主動(dòng)性不強(qiáng)。

4 激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力助力污染攻堅(jiān)路徑探析

4.1 關(guān)于事權(quán)劃分，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、村民主體

一是政府發(fā)揮引導(dǎo)作用，做好規(guī)劃編制、政策支持、試點(diǎn)示范等，解決單靠一家一戶、一村一鎮(zhèn)難以解決的問(wèn)題。二是完善公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制，建立項(xiàng)目信息公開(kāi)制度，引導(dǎo)村民積極參與項(xiàng)目建設(shè)和管理，推動(dòng)決策民主化，保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。也可設(shè)立公開(kāi)電話或投訴信箱等，接受村民咨詢、舉報(bào)，對(duì)反映的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行核查和回應(yīng)。三是明確村民維護(hù)公共環(huán)境責(zé)任，庭院內(nèi)部、房前屋后環(huán)境整治由農(nóng)戶自己負(fù)責(zé)，村內(nèi)公共空間整治以村民自治組織或村集體經(jīng)濟(jì)組織為主。四是充分發(fā)揮村民自治的作用，動(dòng)員廣大村民積極主動(dòng)實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，用自己的雙手創(chuàng)造幸福美好的生活，共同改善村居環(huán)境，建設(shè)美麗家園。

4.2 關(guān)于推進(jìn)方式，堅(jiān)持試點(diǎn)先行、統(tǒng)籌推進(jìn)

一是以垃圾分類收集、畜禽糞污資源化利用和防治、秸稈農(nóng)膜回收處理、化肥農(nóng)藥減施增效等為主題，結(jié)合當(dāng)前正在開(kāi)展的試點(diǎn)示范工作，如農(nóng)村環(huán)境綜合整治、整縣推進(jìn)畜禽糞污治理、果菜茶有機(jī)肥替代化肥示范等，總結(jié)和推廣一批激發(fā)村民環(huán)境整治內(nèi)生動(dòng)力的示范縣、示范村、示范戶，發(fā)揮以點(diǎn)帶面、輻射帶動(dòng)作用。二是引導(dǎo)有條件的地區(qū)將農(nóng)村環(huán)境整治與特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、美麗鄉(xiāng)村、森林鄉(xiāng)村等有機(jī)結(jié)合，把村民增收致富與激發(fā)村民內(nèi)生動(dòng)力結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與人居環(huán)境改善互促互進(jìn)，提升農(nóng)民群眾生活品質(zhì)，為農(nóng)民建設(shè)幸福家園和美麗鄉(xiāng)村注入動(dòng)力。

4.3 關(guān)于獎(jiǎng)懲機(jī)制，堅(jiān)持制度創(chuàng)新、村民受益

一是完善激勵(lì)約束并舉機(jī)制，通過(guò)“門(mén)前三包”、垃圾分類積分制、“先建后補(bǔ)”“多干多補(bǔ)”等措施，調(diào)動(dòng)基層和農(nóng)民積極性。二是建立完善村規(guī)民約，將垃圾分類收集、節(jié)約用水、村莊環(huán)境衛(wèi)生、古樹(shù)名木保護(hù)等要求納入村規(guī)民約，通過(guò)群眾評(píng)議等方式褒揚(yáng)鄉(xiāng)村新風(fēng)。三是建立村民自治制度，鼓勵(lì)各地建立健全村莊公共環(huán)境保潔制度，通過(guò)“民事民治、民事民辦、民事民議”的方式，推動(dòng)形成民建、民管、民享的長(zhǎng)效機(jī)制，在村莊環(huán)境整治中培育自治，在村民自治中給村民帶來(lái)了看得見(jiàn)的實(shí)惠。四是鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索建立污水垃圾處理農(nóng)戶繳費(fèi)制度，綜合考慮污染防治形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)承受能力、農(nóng)村居民意愿等因素，合理確定繳費(fèi)水平和標(biāo)準(zhǔn)。

4.4 關(guān)于思想意識(shí)，堅(jiān)持強(qiáng)化宣教、多方支持

一是充分利用報(bào)刊、廣播、電視等新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)新媒體，加強(qiáng)宣傳教育工作，提高村民的環(huán)保意識(shí)，改變亂扔垃圾、亂排污水等影響環(huán)境的不良生活習(xí)慣；鼓勵(lì)農(nóng)民自覺(jué)踐行綠色生活、綠色消費(fèi)，形成低碳節(jié)約、保護(hù)環(huán)境的社會(huì)風(fēng)尚。二是鼓勵(lì)多方力量參與，建立政府和村民等各方共謀、共建、共管、共評(píng)、共享機(jī)制，動(dòng)員村民投身美麗家園建設(shè)。三是發(fā)揮好基層黨組織核心作用，強(qiáng)化黨員意識(shí)、標(biāo)桿意識(shí)，帶領(lǐng)農(nóng)民群眾推進(jìn)移風(fēng)易俗、改進(jìn)生活方式、提高生活質(zhì)量。四是充分發(fā)揮村民理事會(huì)的作用。在整治村成立由村干部、老黨員、家族帶頭人、外出鄉(xiāng)賢和農(nóng)村致富能手等人員組成的村民理事會(huì)，通過(guò)村民理事會(huì)做群眾工作，號(hào)召村民主動(dòng)參與。