魏暢

[摘?要]文章針對農(nóng)村水利建設(shè)的投融財政投資不足，金融機(jī)構(gòu)的融資渠道狹窄的現(xiàn)狀，分析PPP項目融資模式在農(nóng)村水利建設(shè)中的優(yōu)勢、機(jī)會，制約因素與不利因素，論證農(nóng)村水利建設(shè)中應(yīng)用PPP項目融資的可行性，并提出農(nóng)村水利建設(shè)PPP項目融資的合理規(guī)劃建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村水利;PPP項目;融資模式

[中圖分類號]F812

1?PPP項目融資模式的特點

PPP（Public-Private Partnership）模式作為一系列項目融資模式的總稱，一般由政府與企業(yè)金融機(jī)構(gòu)等組成PPP項目公司（公司SPV），市政府與社會資本的一種合作形式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式的一種模式。PPP項目參與者享有對等的權(quán)利義務(wù)。迫于政府財政資金的不足，該模式目前基礎(chǔ)設(shè)施或公共事業(yè)項目的投融資建設(shè)與運營中被鼓勵使用。

PPP項目融資模式的作用，至少體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是該模式是以項目為主體的融資模式，讓私人部門持有的社會資本參與項目中，解決項目的融資問題;二是在運作過程中，合作各方受到市場機(jī)制的約束，合作各方的責(zé)任，風(fēng)險回報受制于合同，可以減輕政府在項目建設(shè)階段的融資風(fēng)險，解決政府投資的問題;三是私人商業(yè)部門融入項目，可以帶著先進(jìn)的技術(shù)管理經(jīng)驗，更好地為社會公眾服務(wù)，明顯地表現(xiàn)為合作雙方是利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的合作伙伴關(guān)系。

目前PPP項目融資模式主要通過外包、特許經(jīng)營、私有化三種類型實現(xiàn)。項目產(chǎn)品一般由政府埋單，使用者埋單，或者可行性缺口補(bǔ)貼實現(xiàn)。

2?我國農(nóng)村水利建設(shè)的投融資概況

改革開放以來，我國對水利基礎(chǔ)建設(shè)的投資一直不斷增加。但水利建設(shè)投資中仍然存在致命缺陷，表現(xiàn)在以下幾方面。

第一，財政投資不足。從絕對數(shù)量上來看，國家財政投入到水利基本建設(shè)支出的資金逐年上升，農(nóng)業(yè)支出占財政支出的比例卻一直不高，且呈現(xiàn)波動趨勢，使水利建設(shè)的持續(xù)性、穩(wěn)定性得不到保障。財政資金審批環(huán)節(jié)較多，監(jiān)督使用不力，或者由于信息不對稱造成資金使用效率降低。

第二，金融機(jī)構(gòu)的融資渠道比較狹窄。金融機(jī)構(gòu)的貸款是農(nóng)村水利建設(shè)項目的重要資金來源，但是商業(yè)性的金融機(jī)構(gòu)貸款趨利性較強(qiáng)，同時在農(nóng)村地區(qū)營業(yè)網(wǎng)點少，對農(nóng)民的貸款限制條件較多，難以滿足農(nóng)村水利建設(shè)資金的需求的大缺口。商業(yè)貸款追求資金的安全性、高效性。農(nóng)村水利建設(shè)周期較長，投資回報率較低，為農(nóng)村水利基礎(chǔ)建設(shè)提供的貸款意愿降低，銀行貸款用于農(nóng)村水利建設(shè)資金微乎其微。其次，從私營企業(yè)等其他社會資本投入農(nóng)村水利建設(shè)的意愿更加不足，主要原因為政府缺乏對其他社會資本進(jìn)入農(nóng)村水利基礎(chǔ)建設(shè)的政策支持與鼓勵，導(dǎo)致社會資本投入農(nóng)村水利風(fēng)險較高，投資回報低，而降低了社會資本投入農(nóng)村水利的積極性。

3?PPP項目融資模式應(yīng)用于農(nóng)村水利建設(shè)融資的思考

3.1?PPP項目融資模式在農(nóng)村水利建設(shè)中的優(yōu)勢

該模式以政府部門與私營部門以合同約定的合作伙伴關(guān)系，使私營部門或企業(yè)在建設(shè)過程中獲得利潤，或者多方共贏。PPP項目融資模式通過項目合同的形式，增加社會資本獲取利益的空間，緩解政府財政壓力，農(nóng)村、政府與社會資本三方共同獲利，拓展社會資本的投資渠道，使各參與方在自己優(yōu)勢領(lǐng)域承擔(dān)風(fēng)險，使項目的風(fēng)險得以控制。項目完成驗收后，參與企業(yè)可以獲得收益，企業(yè)憑借技術(shù)優(yōu)勢、管理經(jīng)驗，可以降低項目風(fēng)險，提高項目服務(wù)質(zhì)量，減輕政府的管理負(fù)擔(dān)。此外，該模式可以促進(jìn)政府角色的轉(zhuǎn)變，使政府從傳統(tǒng)的公共項目經(jīng)營者變?yōu)楸O(jiān)督者，更有利于社會資本的合理優(yōu)化配置。

3.2?PPP項目融資模式引入農(nóng)村水利建設(shè)的機(jī)會

第一，政策支持社會資本對基礎(chǔ)設(shè)施投資的參與。2014年《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制，鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》明確的指出，保證農(nóng)業(yè)水利工程投資的合理收益。由此可見該種模式得到了國家相關(guān)政策的大力支持。

第二，社會主義新農(nóng)村建設(shè)中基礎(chǔ)建設(shè)需求的資金剛需缺口大。社會主義新農(nóng)村快速發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施投入需求旺盛。農(nóng)村水利建設(shè)項目資金缺口巨大，地方政府受困于債務(wù)危機(jī)，給社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提供了大量的空間。

第三，PPP項目融資模式可以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。農(nóng)村建設(shè)項目作為準(zhǔn)公共項目有一定的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。PPP項目融資模式將社會資本引入農(nóng)村水利建設(shè)項目，供需雙方通過市場機(jī)制進(jìn)行交易、經(jīng)營，促使各方效益最大化，提高農(nóng)村水利建設(shè)項目的效率。

此外，農(nóng)村水利項目是農(nóng)村建設(shè)的剛需，關(guān)系到國家糧食與飲用水的安全。參與該項目的社會資本，企業(yè)實體負(fù)有高度的社會責(zé)任，是實現(xiàn)企業(yè)價值使命的重要方式。

3.3?PPP項目融資模式引入農(nóng)村水利建設(shè)的制約因素

第一，PPP項目融資模式涉及的主體較多，包括政府發(fā)起人、承包商、運營商、融資方等各參與方，都代表自己的利益，在項目建設(shè)的任何階段，各參與方的利益矛盾都會牽制項目的進(jìn)展。因此各方利益協(xié)調(diào)是否統(tǒng)籌兼顧是項目是否合作成功的關(guān)鍵。

第二，農(nóng)村水利建設(shè)項目周期長，投資額度大，項目參與方之間的合作期限較長，加大項目的風(fēng)險。農(nóng)村水利建設(shè)項目本身的公益性特征與參與項目的私營企業(yè)追求利潤最大化目標(biāo)有矛盾，尤其對收益低的項目，參與的合作的企業(yè)競爭者可能會較少，項目成本會增加，服務(wù)三農(nóng)的效益也會降低。

第三，參與PPP項目的企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險會轉(zhuǎn)嫁到政府或者項目本身。參與PPP項目的私營企業(yè)往往采用銀行貸款的方式進(jìn)行資金籌集。該企業(yè)本身的財務(wù)風(fēng)險可能會轉(zhuǎn)嫁到項目中來。例如一旦參與PPP項目的企業(yè)發(fā)生資金鏈斷裂，破產(chǎn)或者轉(zhuǎn)移債務(wù)的風(fēng)險就會威脅到PPP項目的進(jìn)展，政府也可能因為擔(dān)保而發(fā)生連帶責(zé)任。

3.4?農(nóng)村水利建設(shè)項目引入PPP項目融資模式的不利因素

目前政策上給予支持得到肯定，但關(guān)于PPP項目融資的相關(guān)立法并不完善，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，為項目建設(shè)的短板，PPP項目融資環(huán)境不良。資金使用監(jiān)管不力，社會資本的進(jìn)入門檻較高，而且社會資本與政府資本的地位不對等，PPP項目中政府的角色定位不清晰，在項目實踐中，政府容易對自身在項目中的職能認(rèn)識不足，把責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給參與的第三方企業(yè)，缺乏相應(yīng)的支持協(xié)調(diào)工作。同時，目前農(nóng)村水利建設(shè)項目的評估缺乏合理、科學(xué)的系統(tǒng)，給參與企業(yè)追求短期獲利較大空間，也給項目的工程質(zhì)量埋下了很多隱患。項目投資額度大，期限長使得項目未來的規(guī)劃不充分，致使很多項目中途暫停，使公共利益難以保障。

4?農(nóng)村水利建設(shè)PPP項目融資的合理規(guī)劃

目前農(nóng)村水利建設(shè)引入PPP項目融資模式已經(jīng)嘗試，但畢竟剛開始，每個項目的周期長達(dá)十幾年或幾十年，引入這種模式不過三五年?？茖W(xué)規(guī)劃農(nóng)村水利建設(shè)PPP項目，造福百姓，功在當(dāng)今，利在后世。

PPP項目可以劃分為準(zhǔn)備、招標(biāo)融資、實施三個階段。

4.1?項目的準(zhǔn)備階段

要對項目做好科學(xué)規(guī)劃。根據(jù)政府制定的發(fā)展規(guī)劃，論證項目的可行性。對社會資本的吸引力能力，風(fēng)險承受力進(jìn)行全方位綜合評估。參與的金融機(jī)構(gòu)，要高度重視項目的可行性研究，將風(fēng)險控制在可以承受的范圍內(nèi)。經(jīng)過嚴(yán)格論證的項目才可進(jìn)行招標(biāo)。

4.2?招標(biāo)階段

要保證項目投標(biāo)、評選中標(biāo)者、談判與簽約程序的合規(guī)性與科學(xué)性。SPV項目公司成立的合法性與獨立性。以項目公司為主體與項目參與各方進(jìn)行溝通需要合理確定融資結(jié)構(gòu)，考慮項目總資金需要量、使用期限、資金成本和構(gòu)成。相關(guān)商業(yè)銀行或其他金融機(jī)構(gòu)發(fā)放融資建議書，與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商簽訂貸款合同。

4.3?項目實施階段

包括項目的開發(fā)建設(shè)、運營維護(hù)、項目移交，與SPV公司的清算。

開發(fā)建設(shè)階段：SPV公司要做好與參與各方的合同審查與簽訂，以及建設(shè)情況的監(jiān)督檢查。

項目運營階段：項目運營可以特許第三方運營，運營方保證項目正常運行，同時接受政府與貸款銀行對投資方向與投資項目的監(jiān)督。運營期SPV公司將經(jīng)營權(quán)移交政府，移交之后，項目公司的使命完成，到相關(guān)機(jī)構(gòu)辦理注銷登記，或者接受新的建設(shè)項目。

參考文獻(xiàn)：

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