舒麗瑰

[摘|菀猐項(xiàng)目制度設(shè)計(jì)中因代理人激勵(lì)不足存在公共品供給效率損失的問(wèn)題，探索代理人激勵(lì)問(wèn)題的解決路徑成為優(yōu)化公共品供給效率的題中之義。實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，激活代理人治責(zé)是解決代理人激勵(lì)的有效路徑。具備治理責(zé)任的代理人會(huì)積極平衡項(xiàng)目受益方的權(quán)責(zé)利體系、采取競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目爭(zhēng)取方式、輔助群眾自治組織的成立、監(jiān)督群眾組織的公共性，保證群眾低成本高效率地參與到公共品供給中，從而提高公共品供給效率。“一事一議”項(xiàng)目供給的自主空間、地方政府的政治壓力傳導(dǎo)、熟人社會(huì)的面子激勵(lì)是代理人治責(zé)激活的重要因素。執(zhí)行主體治責(zé)激活后往往會(huì)對(duì)項(xiàng)目供給產(chǎn)生積極效果。如此，政府可在制度設(shè)計(jì)上考慮代理人的激勵(lì)空間或在基層探索運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化的機(jī)制，穩(wěn)定代理人激勵(lì)，保證項(xiàng)目公共品的供給效率。

[關(guān)鍵詞]項(xiàng)目公共品；治理責(zé)任；群眾動(dòng)員；效率

[中圖分類(lèi)號(hào)] D638[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1008-4479（2019）01-0073-06

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)業(yè)稅取消以后，大量資源開(kāi)始反饋鄉(xiāng)村，項(xiàng)目制作為其中最重要的資源輸入方式，其資源使用效率備受各界關(guān)注。項(xiàng)目制存在的效率損失問(wèn)題很多，這里集中討論其代理人激勵(lì)不足帶來(lái)的效率損失問(wèn)題，并在實(shí)踐中探索其破解之道。

學(xué)界主要關(guān)注了項(xiàng)目制三個(gè)方面的問(wèn)題，一是項(xiàng)目制的治理后果的問(wèn)題。項(xiàng)目制通過(guò)國(guó)家財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，突破了原有以單位制為代表的科層體制束縛，并逐步形塑出了“項(xiàng)目治國(guó)”的樣態(tài)[1]。以項(xiàng)目制為核心確立的新的國(guó)家治理體制，形成了中央與地方政府之間的分級(jí)治理機(jī)制，并對(duì)基層社會(huì)產(chǎn)生了諸多意外后果[2]。還有的重視項(xiàng)目過(guò)程中分級(jí)的“制度機(jī)制”的運(yùn)作模式，包括國(guó)家部門(mén)的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊的“抓包”機(jī)制等[3]。這類(lèi)研究側(cè)重宏觀層面討論項(xiàng)目制的治理意涵，同時(shí)提到了項(xiàng)目制對(duì)基層社會(huì)的影響。

二是，項(xiàng)目公共品中需求表達(dá)方面的問(wèn)題。稅費(fèi)改革以前，農(nóng)村公共品采取了“制度外的自上而下”的決策體制[4]，這種方式影響了農(nóng)戶(hù)的需求表達(dá)。稅費(fèi)取消以后，項(xiàng)目化公共品“自上而下”的決策體制的特點(diǎn)并未改變。相比以往這一特點(diǎn)甚至強(qiáng)化，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期農(nóng)戶(hù)可以用參與籌資的方式來(lái)影響政府，讓其積極回應(yīng)農(nóng)戶(hù)的需求。“自上而下”的決策體制取消了農(nóng)戶(hù)參與公共品供給的渠道，農(nóng)戶(hù)細(xì)碎差異的公共品需求無(wú)法表達(dá)，最后一公里困境因此產(chǎn)生[5]。

三是，項(xiàng)目制實(shí)踐中的代理人激勵(lì)不足的問(wèn)題，并由此問(wèn)題生發(fā)出的效率損失問(wèn)題。項(xiàng)目制具有較強(qiáng)的“技術(shù)理性”，在向下委托項(xiàng)目時(shí)能較好解決監(jiān)督的問(wèn)題，卻陷入對(duì)“代理人”激勵(lì)不足的困局。地方政府和基層干部缺乏調(diào)解項(xiàng)目進(jìn)村的治理問(wèn)題的積極性，最終影響了項(xiàng)目“進(jìn)村”的效率[6]。項(xiàng)目化公共品還采取了規(guī)范化的資金管理方式[7]，規(guī)范化的項(xiàng)目資金管理使得基層組織喪失了參與項(xiàng)目管理及分利的空間，他們因此缺乏積極性去化解項(xiàng)目治理問(wèn)題。而當(dāng)治理者不得已采取制度外的激勵(lì)措施去調(diào)動(dòng)基層項(xiàng)目執(zhí)行者時(shí)，又容易出現(xiàn)“分利秩序”和“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”的后果[8]，管理方式也從“塊塊”集中管理體制向職能部門(mén)“條條”分割的管理體制轉(zhuǎn)變[9]。“以縣為主”的供給模式下鄉(xiāng)村組織失語(yǔ)，項(xiàng)目資金的經(jīng)手權(quán)、項(xiàng)目發(fā)包、監(jiān)管及申請(qǐng)方面的權(quán)利都與基層組織無(wú)關(guān)。基層組織失語(yǔ)使得項(xiàng)目化公共品遭遇組織困境。組織困境帶來(lái)供給與需求錯(cuò)位、公共品質(zhì)量低下、資源大量浪費(fèi)等系列嚴(yán)重后果[10]。項(xiàng)目公共品的供給效率問(wèn)題亟待解決。

項(xiàng)目制的治理問(wèn)題研究目前正在跟進(jìn)，項(xiàng)目制的需求表達(dá)問(wèn)題在實(shí)踐中也逐步破了題。成都的議事會(huì)通過(guò)改革“條條”分割的資源管理方式，以村莊為本位輸入資源，建立農(nóng)村公共品供給村級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金體系，激發(fā)了村級(jí)組織的積極性，提高了國(guó)家資源與農(nóng)戶(hù)公共品需求的匹配度[11]?，F(xiàn)在比較尷尬的是代理人的激勵(lì)問(wèn)題，政府之所以加強(qiáng)代理人的監(jiān)控是為了防止代理人做壞事，出現(xiàn)稅費(fèi)時(shí)期的治理性危機(jī)，但政府過(guò)分加強(qiáng)代理人的監(jiān)控后又產(chǎn)生激勵(lì)不足，代理人沒(méi)有積極性做群眾工作，項(xiàng)目效率受到影響的后果。這是個(gè)兩難的命題。若是能在既有制度框架下探索出激勵(lì)代理人的機(jī)制，同時(shí)不過(guò)分消解制度，破壞代理人監(jiān)控，則公共品供給效率會(huì)大大提升。本文要做的事情就是呈現(xiàn)代理人激活的實(shí)踐機(jī)制。實(shí)踐發(fā)現(xiàn)由政治、社會(huì)激勵(lì)驅(qū)動(dòng)的代理人治責(zé)激活能一定程度上緩解代理人激勵(lì)不足的問(wèn)題，提高公共品供給效率。

二、代理人治責(zé)激活與公共品效率提升的關(guān)聯(lián)機(jī)制

1.項(xiàng)目執(zhí)行主體變遷

湖北陽(yáng)新W村位于106國(guó)道旁，北靠鎮(zhèn)區(qū)，現(xiàn)有耕地面積1312畝，其中水田846畝，旱地466畝，山場(chǎng)面積280畝，養(yǎng)殖水面220畝，轄7個(gè)村民小組，410戶(hù)，總?cè)丝?835人。村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，是個(gè)落后的偏遠(yuǎn)村莊。

2011年以前，該村的村干部由擔(dān)任多年的傳統(tǒng)村干部擔(dān)任，干部年紀(jì)偏大，收入以務(wù)農(nóng)為主，工作能力有限，工作積極性不高，村莊面貌較為落后。全村只修起了一條通村路，通組路基本上沒(méi)修。2011年左右，當(dāng)?shù)卣琛班l(xiāng)賢治村”的風(fēng)潮從外面引入了新的干部人選，這里稱(chēng)之為李書(shū)記。未擔(dān)任村干部以前，李書(shū)記在縣城做工程，年收入至少10萬(wàn)，資產(chǎn)百萬(wàn)。他的老板資產(chǎn)過(guò)億，在各地都有工程，他主要負(fù)責(zé)替老板談生意，全權(quán)管理工程。李書(shū)記的家在縣城，父母在農(nóng)村，父母不愿意進(jìn)城，逢年過(guò)節(jié)時(shí)李書(shū)記會(huì)回到農(nóng)村，與村莊聯(lián)系緊密。2011年，李書(shū)記經(jīng)不住鄉(xiāng)鎮(zhèn)、親朋做工作，回到家鄉(xiāng)擔(dān)任干部。從此村莊面貌煥然一新，村莊的通組路在李書(shū)記的任期基本上全部修通了，且政府沒(méi)有過(guò)多投入資源。

2.項(xiàng)目執(zhí)行主體的積極治理策略

首先，明確項(xiàng)目供給方和項(xiàng)目受益方之間的責(zé)任，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶(hù)參與項(xiàng)目的積極性。村書(shū)記表示村里的村級(jí)債務(wù)過(guò)重有幾十萬(wàn)，村里比較困難，之前老書(shū)記修通村路的幾萬(wàn)元債務(wù)至今還未化解，村里不能再新增債務(wù)，所以村里不打算給農(nóng)戶(hù)兜底修路。并積極運(yùn)用國(guó)家供給的項(xiàng)目規(guī)則，提醒農(nóng)戶(hù)農(nóng)民負(fù)擔(dān)卡上寫(xiě)的比較清晰，每個(gè)農(nóng)戶(hù)有籌資15元的義務(wù)，村民應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)起修路的責(zé)任來(lái)。村書(shū)記的所有討論內(nèi)容全部通過(guò)村民代表大會(huì)。

其次，按照公共原則分配項(xiàng)目，改變?nèi)罕妼?duì)村干部私人化的印象，調(diào)動(dòng)群眾的公共參與。以往的干部行為比較消極，采取了私人化的項(xiàng)目運(yùn)作邏輯，傾向于將項(xiàng)目分配給和自己關(guān)系近、支持自己的小組長(zhǎng)、村民。這與農(nóng)戶(hù)對(duì)村干部客觀公正的角色定位和形象認(rèn)知完全不同。村干部治理的合法性受到損害。這會(huì)影響到村干部后續(xù)具體的項(xiàng)目實(shí)施。

再次，按照競(jìng)爭(zhēng)的方式分配資源，改變農(nóng)戶(hù)對(duì)上級(jí)組織的依賴(lài)。以往的村干部比較消極，這首先體現(xiàn)在項(xiàng)目包辦的特點(diǎn)比較明顯。新上任的村干部要求有需求的村民主動(dòng)來(lái)爭(zhēng)取項(xiàng)目，否則村集體不會(huì)主動(dòng)給予項(xiàng)目，想盡一切辦法讓農(nóng)戶(hù)參與進(jìn)來(lái)。二是改變組際之間的項(xiàng)目分配邏輯。之前的干部分配項(xiàng)目時(shí)傾向于將項(xiàng)目安排到和自己關(guān)系更近，支持自己的小組中去。新上任的村干部則要求各小組主動(dòng)向村集體競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目，有能力解決組內(nèi)農(nóng)戶(hù)糾紛的小組優(yōu)先進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)村集體會(huì)根據(jù)各組的項(xiàng)目建設(shè)狀況及需求輕重緩急狀況適當(dāng)排序。這種分配方式在小組里也在繼續(xù)細(xì)分，有能力解決農(nóng)戶(hù)糾紛的小組優(yōu)先進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。

最后，培育公共性的群眾組織，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)自行組織起來(lái)解決本組的公共事務(wù)。湖北陽(yáng)新W村是個(gè)有宗族底色的村莊，新上任的村書(shū)記未介入以前，宗族更多的是股消極性的力量。一是宗族嚴(yán)格按照政府規(guī)定，不參與村莊內(nèi)部的公共事務(wù)，尤其是政治方面，其主要參與文化層面的事務(wù)。二是同一小組內(nèi)部有多個(gè)宗族，宗族力量林立，對(duì)小組公共事務(wù)是股消極力量。新任書(shū)記上任后，一心想推動(dòng)村莊公共事務(wù)發(fā)展，要求以小組為單位，以有利于公益事業(yè)發(fā)展，成立代表小組村民公共利益的村莊理事會(huì)。村莊理事會(huì)的成員不受限于宗族力量大小和年紀(jì)、輩分的高低，選擇的標(biāo)準(zhǔn)主要是看其是否有公心，是否能為群眾辦事，能將項(xiàng)目落實(shí)下去。村集體幫助成立公共組織后，厘清其介入的范圍，只是臨時(shí)性的組織，之后的具體實(shí)施環(huán)節(jié)則全部交給村莊理事會(huì)。小組農(nóng)戶(hù)有什么需求、意見(jiàn)表達(dá)直接找村莊理事會(huì)，小組成員自行商量實(shí)施方案，以保證項(xiàng)目圓滿(mǎn)實(shí)施。

村干部主體發(fā)生轉(zhuǎn)變后，村干部的項(xiàng)目執(zhí)行策略也發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，從消極到積極，群眾在此過(guò)程中也從之前的不參與轉(zhuǎn)變?yōu)榱藚⑴c。積極的村干部創(chuàng)造了一系列讓群眾參與到項(xiàng)目公共品建設(shè)中的機(jī)制，項(xiàng)目公共品的效率也會(huì)因此受到激勵(lì)。

三、代理人治責(zé)激活的形塑機(jī)制

上述事件表面上看是村干部主體轉(zhuǎn)換后的一系列變革措施，通常我們可能會(huì)將其歸因到個(gè)人化的因素上去。無(wú)論其具體的動(dòng)機(jī)是什么，我們?nèi)匀豢梢詮倪@些行為背后發(fā)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的因素，發(fā)現(xiàn)其深層次的形塑機(jī)制。研究認(rèn)為，政治壓力及社會(huì)激勵(lì)是轉(zhuǎn)變執(zhí)行者行為邏輯，促使其從消極治理走向積極行政，從而在這個(gè)過(guò)程中積極利用自身可調(diào)動(dòng)的一切資源，有意識(shí)地調(diào)動(dòng)農(nóng)戶(hù)，彌補(bǔ)項(xiàng)目制設(shè)計(jì)中的農(nóng)戶(hù)參與不足，從而提高公共品供給效率。

1.項(xiàng)目執(zhí)行預(yù)留自主空間

村干部治責(zé)激活的前提是制度要供給一定的資源自主空間。資源自主空間包括兩重含義，一是直接獨(dú)立的資源支配權(quán)，二是上級(jí)政府控制資源，其他主體參與整合資源的權(quán)力。項(xiàng)目制因取消了地方獨(dú)立統(tǒng)籌資源的權(quán)力，采取了自上而下的資金供給與監(jiān)管模式，基層尤其鄉(xiāng)村組織的工作積極性因此受到了一些影響。項(xiàng)目制產(chǎn)生治理問(wèn)題的另一重要原因在于其在取消了基層組織統(tǒng)籌資源能力的同時(shí)還取消了鄉(xiāng)村兩級(jí)政府參與配置資源的權(quán)力，基層組織的積極性被徹底限制住。他們負(fù)責(zé)與千家萬(wàn)戶(hù)的小農(nóng)對(duì)接，處理紛繁復(fù)雜的治理問(wèn)題，卻缺乏任何的治理空間做支撐。不同于專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目資金，村干部缺乏制度性的參與空間，“一事一議”項(xiàng)目實(shí)踐中政府規(guī)定了農(nóng)戶(hù)有籌資的義務(wù)。這為村干部調(diào)動(dòng)群眾積極性提供了話(huà)語(yǔ)空間。另外“一事一議”項(xiàng)目涉及的多是農(nóng)戶(hù)需要的小型項(xiàng)目，資金量相對(duì)較小且有籌資的訴求，相比資金量較大的專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目資金，基層政府運(yùn)作的積極性降低。如此也給村干部提供了發(fā)揮自主性的執(zhí)行空間。在資源配置空間增大的情況下，村干部的治責(zé)激活具備了可能。

2.地方政府重塑政治壓力

村干部治理責(zé)任激活的重要變量是上級(jí)政府的壓力傳導(dǎo)。中國(guó)的政權(quán)體制具有“全能主義政權(quán)”或“壓力型體制”的特點(diǎn)，且其總體上都有一個(gè)共同點(diǎn)，即上級(jí)或中央政府集中了一切資源，包括政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、意識(shí)形態(tài)資源和合法性資源。中央政府是資源的掌控者和分配者，下級(jí)政府是資源的被分配者，二者之間形成了絕對(duì)的支配與服從關(guān)系。只要上級(jí)政府有政策和壓力，下級(jí)政府就有責(zé)任、動(dòng)力和資源應(yīng)對(duì)基層的治理問(wèn)題。[12]上級(jí)政府的壓力分布與基層干部的治理責(zé)任狀態(tài)密切相關(guān)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，村干部喪失了常規(guī)性的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，公共品的供給效率受到影響。當(dāng)下農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的工作取消，基層干部的資金主要來(lái)源于上面，主動(dòng)與農(nóng)戶(hù)打交道的壓力減小。另外上級(jí)政府又沒(méi)有公共品供給工作方面的相關(guān)考核壓力，村干部在公共品供給方面的責(zé)任缺乏穩(wěn)定的壓力塑造機(jī)制。相對(duì)收稅費(fèi)，湖北陽(yáng)新W村的治責(zé)激活是地方政府事件性推動(dòng)的結(jié)果，也是一種責(zé)任塑造機(jī)制。

3.熟人社會(huì)的面子激勵(lì)

熟人社會(huì)留存的社會(huì)資本激勵(lì)是村干部治責(zé)激活的補(bǔ)充性因素。熟人社會(huì)的社會(huì)資本一直存在，這些殘存的社會(huì)資本只有在政府的介入下才最大化地發(fā)揮了其激勵(lì)作用，成為村干部治責(zé)變遷的推動(dòng)因素。這些社會(huì)資本激勵(lì)一方面反映在抽象的文化類(lèi)型上，另一方面體現(xiàn)在承載此文化類(lèi)型的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上。不同文化類(lèi)型背景下的社會(huì)資本激勵(lì)程度不同。原子化地區(qū)的社會(huì)資本相對(duì)稀薄，宗族性地區(qū)的農(nóng)戶(hù)具有建設(shè)村莊的意義維度。浸染于宗族文化中的農(nóng)戶(hù)在心理上會(huì)感受到建設(shè)家鄉(xiāng)的壓力，同時(shí)其所處的基礎(chǔ)性的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也會(huì)不斷傳輸強(qiáng)化這種壓力，建設(shè)家鄉(xiāng)的意愿逐漸成為農(nóng)戶(hù)自然習(xí)得的訴求。條件合適就會(huì)激發(fā)出能量。浸染于此種文化中的村干部也有建設(shè)家鄉(xiāng)的意圖，他們尤其容易在政府壓力傳導(dǎo)的情況下主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，提高與村民利益密切相關(guān)的公共品供給效率。

四、代理人治責(zé)激活的積極效果

按照既有研究中提到的項(xiàng)目制度設(shè)計(jì)對(duì)代理人控制過(guò)多而激勵(lì)不足，代理人在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中需要承擔(dān)很多事務(wù)，但缺乏相應(yīng)的報(bào)酬或者是剩余索取權(quán)，這使得他們的工作積極性難以被調(diào)動(dòng)起來(lái)，在具體的群眾工作中傾向于消極治理，不解決或少解決群眾問(wèn)題，從而影響項(xiàng)目公共品的供給效率[13]。實(shí)踐過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，地方政府可借助政治、社會(huì)激勵(lì)來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的不足，基層干部因此也能被調(diào)動(dòng)起來(lái)，他們嘗試站在上級(jí)政府的角度思考問(wèn)題，想辦法解決群眾問(wèn)題，創(chuàng)造群眾性的工作機(jī)制，讓農(nóng)戶(hù)積極參與到項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)，從而降低項(xiàng)目實(shí)施成本，提高公共品供給效率。實(shí)踐過(guò)程中，治責(zé)激活對(duì)公共品供給的積極效果主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是降低項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)成本。代理人消極治理時(shí)往往對(duì)項(xiàng)目實(shí)踐采取縱容的態(tài)度，項(xiàng)目實(shí)踐中項(xiàng)目與群眾的聯(lián)結(jié)機(jī)制未建立起來(lái)，群眾與項(xiàng)目的利益共同體關(guān)系不緊密，通常在項(xiàng)目實(shí)踐中秉持牟利的動(dòng)機(jī)，而非建設(shè)的行為。村干部行為邏輯發(fā)生轉(zhuǎn)變后，村民不僅轉(zhuǎn)變了以往占便宜的行為、不籌資的行為，還主動(dòng)捐錢(qián)捐資修路，小組修路的資源反而變得充足了。村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)成本大大降低。

二是降低項(xiàng)目實(shí)施的社會(huì)成本。代理人消極治理時(shí)，項(xiàng)目主要放在村一級(jí)層面實(shí)施，項(xiàng)目實(shí)施效果較差。因?yàn)樾〗M才是村民認(rèn)同的熟人社會(huì)單元，是自己人單元，自己人單元里權(quán)責(zé)利體系是相對(duì)均衡的；村集體是半熟人社會(huì)單元，村干部對(duì)群眾缺乏監(jiān)督，群眾相互之間也缺乏監(jiān)督，是個(gè)權(quán)責(zé)利難以均衡的單元，項(xiàng)目實(shí)施效果自然受到影響。代理人行為邏輯發(fā)生轉(zhuǎn)變后，積極考慮將群眾納入到項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)，為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，其進(jìn)行了項(xiàng)目實(shí)施單元的轉(zhuǎn)換。農(nóng)戶(hù)因處于自己人的單元里，牟利的項(xiàng)目行為邏輯得到了極大程度的改善，項(xiàng)目實(shí)施效率因此提高。

這一點(diǎn)集中體現(xiàn)在釘子戶(hù)被低成本地消解上。據(jù)當(dāng)?shù)爻袚?dān)項(xiàng)目的村莊理事會(huì)成員介紹，總體上講他們碰到的釘子戶(hù)比較少，碰到的釘子戶(hù)基本上都能被解決。碰到不好說(shuō)話(huà)的農(nóng)戶(hù)，理事會(huì)的理事長(zhǎng)帶上幾個(gè)能說(shuō)會(huì)道的組民去他家里坐一坐，說(shuō)一說(shuō)，農(nóng)戶(hù)一般就不會(huì)再阻撓項(xiàng)目建設(shè)。遇到修路占地的等合理利益受損的農(nóng)戶(hù)，農(nóng)戶(hù)的態(tài)度一般比較好，沒(méi)有漫天要價(jià)的，有部分農(nóng)戶(hù)甚至自愿讓地修路。還有部分農(nóng)戶(hù)要價(jià)也不高，組內(nèi)的經(jīng)濟(jì)基本上可以應(yīng)付。這樣之后釘子戶(hù)基本上被治理了。總體上村莊理事會(huì)感覺(jué)到修路壓力不大。

三是降低項(xiàng)目實(shí)施的政治成本。按照代理人激勵(lì)不足時(shí)的消極治理邏輯，村莊的政治生態(tài)也會(huì)受到影響。正如前面陳述，當(dāng)代理人能力有限，比較消極，沒(méi)有能力實(shí)現(xiàn)公共治理時(shí)，其傾向于采取私人治理的策略，比如之前提到的根據(jù)私人化的人情原則來(lái)分配項(xiàng)目資源。這會(huì)加重未得到資源的老百姓對(duì)得到資源的老百姓的怨恨，加深村民之間的矛盾，加劇對(duì)現(xiàn)有村干部的不滿(mǎn)。一旦遇到選舉等類(lèi)似的政治事件，村民的不滿(mǎn)情緒就容易爆發(fā)出來(lái)，威脅村莊治理的穩(wěn)定性。同時(shí)，這股分裂性的派性力量還會(huì)對(duì)村莊的日常治理和社會(huì)交往產(chǎn)生消極影響，增加村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的政治負(fù)擔(dān)。另外，代理人消極治理時(shí)傾向于應(yīng)付的邏輯來(lái)處理項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)不僅在分配上而且在需求對(duì)接上存在問(wèn)題，農(nóng)戶(hù)因此意見(jiàn)頗大，時(shí)常去村干部處反映問(wèn)題，增加村干部的政治壓力。當(dāng)代理人的激勵(lì)問(wèn)題得到解決，采取積極治理的態(tài)度時(shí)，公共性的資源分配得以生產(chǎn)出來(lái)，農(nóng)戶(hù)與項(xiàng)目間的利益關(guān)聯(lián)度提升，參與感、匹配度提升，項(xiàng)目公共品的政治壓力減小，效率因此提升。

四是減輕村集體的項(xiàng)目實(shí)施負(fù)擔(dān)，為后續(xù)的積極建設(shè)奠定基礎(chǔ)。稅費(fèi)時(shí)期遺留下大量村級(jí)債務(wù)，政府雖然出臺(tái)政策鎖定了村級(jí)債務(wù)，但這項(xiàng)政策只能影響到村級(jí)組織欠正式單位的債務(wù)，無(wú)法鎖定村集體欠農(nóng)戶(hù)的債務(wù)。這部分遺留的債務(wù)給村級(jí)治理制造了釘子戶(hù)，只要村集體一天不償還債務(wù)，這批有形的釘子戶(hù)就會(huì)始終存在，對(duì)村級(jí)治理造成消極影響。高額村級(jí)債務(wù)影響村干部公信力、影響村干部福利還會(huì)影響村莊的正常發(fā)展。所以，但凡是預(yù)備做村干部的人都不希望欠債，試圖瓦解村級(jí)債務(wù)。但目前的項(xiàng)目輸入只有項(xiàng)目建設(shè)的費(fèi)用，沒(méi)有落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)的前期費(fèi)用，其中尤其是“一事一議”項(xiàng)目撥款額度有限，村集體壓力很大。激勵(lì)解決的積極代理人可以想辦法調(diào)動(dòng)農(nóng)戶(hù)的積極性，減少村級(jí)債務(wù)。同時(shí)減少因項(xiàng)目建設(shè)缺乏群眾參與，需求匹配度不高等帶來(lái)的糾紛矛盾問(wèn)題。村集體通過(guò)做項(xiàng)目建設(shè)可以減少村級(jí)矛盾，減輕村莊債務(wù)，這為村莊后續(xù)無(wú)負(fù)擔(dān)的發(fā)展提供了積極的基礎(chǔ)。

項(xiàng)目實(shí)施成本降低后，對(duì)村級(jí)治理是正循環(huán)的激勵(lì)。這一方面可以直接減輕村莊項(xiàng)目建設(shè)的各種負(fù)擔(dān)；另一方面消除村干部不想做事的畏難情緒；三是團(tuán)結(jié)了群眾，凝聚了人心，給接下來(lái)的村莊治理調(diào)動(dòng)群眾資源積攢了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。村莊建設(shè)因此可以走向良性的正反饋系統(tǒng)?？傊?，代理人治責(zé)激活對(duì)村莊積極治理意義重大。

五、小結(jié)

項(xiàng)目制只解決了資金監(jiān)督管理等方面的大問(wèn)題，尚未解決項(xiàng)目實(shí)施階段技術(shù)性的治理問(wèn)題，而末端的治理問(wèn)題影響著公共品供給效率的全局。具體來(lái)講，“條條為主”的資金、項(xiàng)目管理帶來(lái)的執(zhí)行主體激勵(lì)不足，應(yīng)對(duì)治理問(wèn)題的積極性下降，公共品供給效率低下。代理人激勵(lì)不足引發(fā)的后果不只是公共品效率低下，還包括基層干部缺乏動(dòng)員群眾參與公共政治的積極性，農(nóng)戶(hù)因此喪失了訓(xùn)練公共治理能力的機(jī)會(huì)，從而影響基層公民政治的未來(lái)。從代理人激勵(lì)不足的影響來(lái)看，解決代理人激勵(lì)問(wèn)題迫在眉睫。

但導(dǎo)因于制度性的代理人激勵(lì)不足的問(wèn)題解決路徑不在制度之內(nèi)，而在制度之外。研究發(fā)現(xiàn)，激活代理人治責(zé)成為既有制度下公共品供給困境破解的又一有效途徑。同時(shí)，激活代理人治責(zé)的因素也是非經(jīng)濟(jì)的制度外政治社會(huì)激勵(lì)。這種激勵(lì)的優(yōu)點(diǎn)是低成本高效率，缺點(diǎn)是可能存在持續(xù)性的問(wèn)題。但運(yùn)動(dòng)式治理原本就是常規(guī)治理的有效補(bǔ)充[14]，若是我們能有意識(shí)把準(zhǔn)項(xiàng)目制度設(shè)計(jì)的不足，賦予執(zhí)行者一定的空間，推動(dòng)非正式的治責(zé)激活的常規(guī)化，則公共品供給效率在一定程度上還是可以得到保證的。

關(guān)于非正式治責(zé)常規(guī)化的舉措可能包括以下幾條：首先，在加強(qiáng)資金監(jiān)管的同時(shí)要適當(dāng)給予基層參與配置項(xiàng)目資源的權(quán)力，比如在一些金額不大涉及民生的小型項(xiàng)目上給予他們一定統(tǒng)籌參與的權(quán)力。其次，加強(qiáng)縣域部門(mén)對(duì)基層治理的統(tǒng)籌，強(qiáng)化縣域治理的意識(shí)。稅費(fèi)取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治權(quán)弱化，逐步蛻變?yōu)椤熬S持型政權(quán)”[15]，相比于稅費(fèi)時(shí)期，其已經(jīng)很難被定義為一個(gè)獨(dú)立的治理單元。相較之下，縣域還是個(gè)完整的治理單元，目前的項(xiàng)目資源中“以縣為主”的模式也比較突出?？h域部門(mén)在掌握一定資源的同時(shí)，如何在全域范圍內(nèi)重新統(tǒng)籌定位，動(dòng)員項(xiàng)目執(zhí)行主體是個(gè)重要的命題。如此，基層干部的治責(zé)激活也有了常規(guī)化穩(wěn)定化的可能。再次，要注重對(duì)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)存社會(huì)資本的引導(dǎo)，發(fā)揮其積極的治理功能。比如湖北秭歸激活社會(huì)資本的“幸福村落”創(chuàng)建就是比較有益的探索[16]?？傊x予基層一定的動(dòng)員能力和動(dòng)員意識(shí)，注重熟人社會(huì)的社會(huì)資本保持是維持基層公共品高效供給的重要基礎(chǔ)。

最后，值得重提的一點(diǎn)是國(guó)家富裕后向農(nóng)村輸入了大量資源，卻忽略了代理人激勵(lì)，忽略了提供生產(chǎn)村莊政治的空間，這會(huì)造成農(nóng)戶(hù)與政府間關(guān)系的無(wú)序，應(yīng)當(dāng)警惕。因?yàn)槿羰菍?duì)農(nóng)戶(hù)只給予利益，不給予動(dòng)員，讓其參與、負(fù)責(zé)，則農(nóng)戶(hù)與政府間只有權(quán)利沒(méi)有義務(wù)，其如何明確公共規(guī)則，如何有序參與公共政治，如此下去政府的治理成本必然大大上升，長(zhǎng)此以往基層甚至更高一級(jí)政府連正常的治理都很難維系。政府在給予農(nóng)戶(hù)福利的同時(shí)應(yīng)當(dāng)從治理的全局及長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，給予基層組織一些動(dòng)員能力，一些生產(chǎn)基層政治、村莊政治的空間，如此農(nóng)戶(hù)才會(huì)明確公共政治的邊界，其未來(lái)的政治參與才會(huì)有權(quán)責(zé)權(quán)衡的意識(shí)。這樣公共品供給具有了公共性的群眾基礎(chǔ)而非私人性的群眾基礎(chǔ)，公共品供給效率提升才有更大的可能。

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