郭甲男

關鍵詞：PPP模式;高校建設;應用研究

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年3月27日

就目前形勢看來，我國的經濟發(fā)展存在動力不足、市場需求疲軟、地方政府債務風險加劇等諸多問題，經濟發(fā)展仍依靠地方政府為主體的基礎設施投資，各地方政府都在尋求債務風險防控與經濟穩(wěn)步增長的平衡點。在尋求平衡過程中，PPP模式逐漸走入大眾視野，在各級政府基礎建設中，發(fā)揮了不可或缺的作用。

一、PPP模式內涵及政策背景

PPP是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本完成融資、基礎建設項目前期設計、建設、中期運營、后期維護等大部分工作，并通過“使用者付費”和“政府付費”等渠道獲得合理投資收益;政府部門進行基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)督，以保證基礎設施和公共服務達到預期標準。

PPP模式起源于英國，并迅速在全球范圍內得到了廣泛應用。20世紀90年代以來，發(fā)達國家的PPP項目數量不斷增長，PPP模式亦在越來越多的發(fā)展中國家得到運用。根據世界銀行數據顯示，2015年全球基礎設施領域PPP投資規(guī)模達到1，555.8億美元。

2014年10月國務院出臺《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，文件明確指出政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。此舉將銀行貸款、借助融資平臺公司等融資方式從政府融資渠道中移除。文件還指出，推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。在傳統融資渠道無法利用的情況下，將PPP模式這一合法化融資渠道引入。政府通過此文件的發(fā)布，明確關閉了借助銀行、融資平臺公司等融資渠道，打開了新的融資渠道——PPP模式。

2015年國家財政部相繼出臺一系列政策性文件，進一步細化和規(guī)范了政府和社會資本合作模式下合同管理、政府采購、競爭性磋商采購、財政承受能力論證、物有所值評價等具體程序的標準操作流程和指導意見。實施PPP模式項目，不再需要摸著石頭過河，具體操作流程的出臺更加推動了PPP模式高效、順利的實施。

2016年國務院出臺《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，力求探索多元主體合作辦學。文件指出，應推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本加入到教育行業(yè)基礎條件建設中，為國家教育行業(yè)發(fā)展和教育資源有效配置發(fā)揮應有的作用。

2017年7月，國家發(fā)改委下發(fā)《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》。文件要求各地政府應積極推廣PPP模式，盤活存量資產、拓寬基礎設施建設融資渠道，降低政府債務風險。

通過對一系列政策文件的梳理不難看出，PPP模式作為近幾年發(fā)展起來的融資模式，其政策和法律架構已日趨完善。PPP模式作為目前為數不多的合法合規(guī)的融資模式，在以后的經濟發(fā)展中必定會發(fā)揮出更重要的作用。目前，已經有部分PPP項目投入使用到高?；A條件建設當中，并且取得了很好的效果。PPP模式在高校基礎建設中的廣泛應用，將對我國高等教育的發(fā)展起到很好的促進作用，同時也會極大地降低各高校的債務風險。

二、高校引入PPP模式的必要性

（一）緩解高校資金壓力。隨著高校招生規(guī)模的擴大，為了滿足發(fā)展需要，各高校均進入了跨越式高速發(fā)展階段，校園規(guī)模擴大、基礎建設項目增多。各個高校教育經費總額不能滿足校園規(guī)模擴大和學生人數增多的發(fā)展需求的問題日益凸顯。依靠現有財政撥款和事業(yè)收入已遠遠不能滿足高校發(fā)展需要。高?；A條件建設融資來源問題，越來越受到關注。在《預算法》以及43號文等一系列政策出臺之后，事實上我們國家基礎設施投融資的格局，已經發(fā)生了巨大變化。地方政府在做基礎設施建設的合法資金來源途徑有三種：一是財政資金;二是發(fā)行地方政府債券;三是規(guī)范的PPP。鑒于前兩類資金短缺，高校通過運用規(guī)范的PPP模式進行基礎建設融資，可以在很大程度上緩解資金壓力，同時也能減輕政府財政資金壓力。

（二）提升高校管理效率。學校屬于社會公益性組織，同時也具有非營利性。利潤及資產使用效率不作為上級主管部門考核指標。因此，高校管理者不太關注學校的運營效率和資產配置效率，這導致了學校運營效率低、資產無法得到有效利用。在PPP模式下，社會資本負責項目的建設、運營和維護，通過高校和社會資本方的合作可以把私營企業(yè)先進的技術、管理經驗帶入到高校的運營管理中，從而提高高校內部國有資產的使用效率，優(yōu)化高校資源配置。另外，社會資本方將項目建成后，只有在特許期內精心經營才能得到預期回報，因此會努力提高項目的運營效率。

（三）降低和分散風險。在銀行貸款等傳統融資模式下，各高校作為借款人幾乎承擔了基礎建設過程中的全部風險，這導致了高校債務風險急速上升。在PPP模式下政府和社會資本合作過程中，可以通過合理的風險分擔機制，政府往往承擔較多的社會風險，社會資本方則承擔參與風險。與項目建設相關的融資風險、建設風險、運營風險由社會資本方承擔。雙方分別充分發(fā)揮自己控制風險的能力優(yōu)勢，形成風險預警機制，從而為高校項目建設保駕護航。

三、高校運用PPP模式實施步驟

（一）選擇社會資本公司。高校根據自身基礎建設的實際需求，通過公開招標的方式確立一家實力雄厚、有合作基礎的社會資本公司。

（二）確立項目。在項目籌備階段，通過實施項目可行性論證，雙方合作參與項目的確認和可行性研究工作，完成項目立項。

（三）成立項目公司。確立項目后，與社會資本公司簽訂投資合作協議和特許經營協議，由雙方共同成立項目公司（SPV）。

（四）招投標和項目融資。SPV公司負責工程項目的招投標以及后續(xù)的融資程序。由項目公司進行融資，大大減輕了學校的債務風險。整個過程，高校應全程參與。

（五）項目建設。SPV公司負責項目的設計和后續(xù)建設施工，高校全程參與的同時也對整個過程進行監(jiān)督。

（六）項目運營。項目工程施工完成后，SPV公司根據特許經營協議負責運營期內項目的運營管理。高校應根據協議和有關法律的規(guī)定，對運營期內整個項目的運行情況進行監(jiān)督和評價。

（七）項目交接。特許經營期屆滿后，SPV公司將項目交付給高校。

四、高校運用PPP模式相關建議

（一）加快培養(yǎng)專業(yè)人才。高校基礎建設中實施PPP項目的操作較為復雜，涉及環(huán)節(jié)多、部門多、周期長，因此對相關人員的專業(yè)知識要求很高。對國內許多高校來說運用PPP模式融資都是第一次，相關人員對此類業(yè)務接觸比較少，大多數工作人員所掌握的理論水平和實踐操作能力未達到PPP項目所規(guī)定的要求，很難在項目設計、建造、管理等方面提出合理有效的建議?；诖?，學校應在財務、基建、國有資產管理、設備管理等相關職能部門中挑選出專業(yè)技術扎實、經驗豐富的人員進行集中培訓，以盡快理清PPP項目實施過程中的關鍵點及風控措施，使高校在整個項目的實施過程中能夠更好地發(fā)揮監(jiān)督管理職能，提高PPP項目的實施效果。

（二）構造PPP項目收益現金流。作為社會資本方，關注的主要是PPP項目建成運營后為其帶來的收益。PPP項目要能夠產生充足的現金流量才能滿足社會資本方的投資收益。經濟性強的項目比較容易落地，如果一個項目有著較好的現金流量就會更加容易地吸引社會資本方的加入。由于高校PPP項目除了學費、學生宿舍、學生餐廳、經營性房屋租賃等項目之外，現金流量較小，這就需要由專業(yè)人士充分挖掘運營期內的項目收益，合理構造現金流來保證項目的正常運營和社會資本方的預期收益。

（三）借力獨立三方監(jiān)管機構。為了保證高?；A建設PPP項目取得更好的效果，除教育相關部門的監(jiān)督之外，可依靠獨立三方機構進行全過程監(jiān)管。從項目方案設計開始，由第三方做好物有所值評價，為高校財政可承受能力提供支持;在項目建設過程中，由第三方做好過程控制和跟蹤審計，確保工程質量;在項目建成后，由第三方配合高校和主管部門進行驗收，第三方主要是對技術方面進行專項驗收;在項目運營過程中，第三方對項目實施企業(yè)的服務和管理效果進行評價，促進項目實施企業(yè)服務和管理質量提升。第三方監(jiān)管機構相對保持獨立，對教育部和高校負責，監(jiān)管過程中要做到公平、公正，結果透明。

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