郭小雨

【摘 要】 文章概述了習近平精準扶貧思想“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”等具體內(nèi)涵，分析了陜西精準扶貧中存在的問題，提出實現(xiàn)陜西精準扶貧的追趕超越的建議：要進一步改進精準識貧工作;要進一步完善扶貧主體結構;要進一步做實“五個一批”工程;要進一步健全貧困退出考核機制。

【關鍵詞】 習近平;陜西;精準扶貧;追趕超越

陜西作為一個貧困人口較大的省份，只有以習近平精準扶貧思想為根本遵循，才能順利完成精準扶貧任務。

一、習近平精準扶貧思想：陜西扶貧工作的實踐遵循

2013年11月習近平總書記在考察湘西十八洞村時說：“扶貧攻堅要實事求，因地制宜，分類指導，精準扶貧”。自此之后，其精準扶貧思想不斷豐富和完善。其核心要義包括如下幾個方面：

1、扶持誰，即要搞清楚誰是真正的扶貧對象

對此，習近平指出，“精準扶貧，關鍵的關鍵是要把扶貧對象摸清搞準，把家底盤清，這是前提。”[1]之前，扶貧機構往往基于抽樣調(diào)查來識別貧困人口的分布情況，其結果只能是大致估量，并因此而影響了扶貧效果的精準性。基于此，習近平認為扶貧要先識貧，即要以戶為單位，通過建檔立卡對貧困戶及其貧困狀況進行精準識別。

具體而言，就是要以戶為單位，通過建檔立卡對貧困戶及其所在的貧困村進行精準識別，并搞清其貧困狀況、致貧原因和貧困程度，進而建立完善持續(xù)的貧困觀測體系。習近平還強調(diào)，要解決好“扶持誰”的問題，就是要“確保識辨真正的貧困人口，認真分析貧困程度、致貧原因，做到因戶施策、因人施策”。[2]

2、誰來扶，即要明確何為精準扶貧的責任主體

對精準扶貧的責任主體，習近平指出，要“堅持中央統(tǒng)籌，省負總責，市縣抓落實的管理體制，強化黨政一把手負總責的責任制，堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧”等，[3]以動員全黨全國全社會力量，萬眾一心完成脫貧攻堅任務。其理論要義包括：

首先，精準扶貧的第一責任主體是黨和政府。中央統(tǒng)籌是指中央統(tǒng)籌政策規(guī)劃、資金力量及監(jiān)督檢查等。省負總責就是各省黨委和政府負責項目下達、協(xié)調(diào)推進、檢查指導等。市縣抓落實就是貧困市和貧困縣要精準實施上級有關安排?？偟膩碚f就是要“形成五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅的局面”。

其次，精準扶貧還要凝聚全社會其他力量。習近平認為，脫貧攻堅要形成強大合力，就要形成行業(yè)扶貧、專項扶貧、社會扶貧、東西部扶貧協(xié)作，以及社會各界都參與扶貧的大扶貧格局，[4]以實現(xiàn)各個層面的創(chuàng)新幫扶，充分發(fā)揮社會主義“集中力量辦大事”的優(yōu)勢。

最后，精準扶貧要注重建立督查問責機制。為促使地方黨政部門和領導干部真正負起脫貧攻堅的責任，習近平要求：“建立年度脫貧攻堅報告和督查制度，加強督查問責”，“對落實不力的部門和地區(qū)，由國務院扶貧開發(fā)領導小組向黨中央、國務院報告并提出責任追究建議。對未完成年度減貧任務的省區(qū)市，要對黨政主要負責同志進行約談。省對市地、市地對縣、縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村都要實行這樣的督查問責辦法”。[5]

3、怎么扶，即要明確什么是精準扶貧的實踐方略

習近平認為，總的扶貧方略可以概括為“五個一批工程”，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態(tài)補償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會保障兜底一批 。

這樣的扶貧方略改變了過去單純依靠扶貧開發(fā)的傳統(tǒng)思路，而是要求靈活選擇有針對性的脫貧路子。對于因病致貧、因智致貧的貧困群體，應當選擇“發(fā)展教育脫貧一批，社會保障兜底一批”的路子，從教育和社會保障兩個維度開展精準幫扶。對于生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境都十分惡劣的貧困村，則應當實施“易地搬遷脫貧一批，生態(tài)補償脫貧一批”的脫貧戰(zhàn)略，從換地走人和生態(tài)救助兩個方面助力脫貧。當然，貧困治理最根本的還是激發(fā)貧困地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)源性，也就是“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”，唯此，才能不依賴政府補貼，才能徹底永久地擺脫貧困。

4、如何退，即要確定脫貧者如何退出的機制

精準扶貧的最終目標是2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，并解決區(qū)域性整體貧困。近年來隨著不少貧困縣、貧困村和貧困戶的逐步脫貧，習近平進一步指出，“要解決好如何退的問題”，即要根據(jù)脫貧標準和脫貧程序，使已脫貧者及時退出扶貧體系，進而把資源更好地用于尚未脫貧者。

具體而言就是：要設定時間表，使貧困人口有序退出;要留出緩沖期，在一定時間內(nèi)實行摘帽不摘政策;要實行嚴格評估，按照摘帽標準驗收;要實行逐戶銷號，做到脫貧到人。[6]2016年4月，中共中央、國務院辦公廳印發(fā)了《關于建立貧困退出機制的意見》，對貧困戶、貧困村、貧困縣的脫貧標準、脫貧程序和相關要求做出了細致規(guī)定，從而貧困退出提供了制度保障。

綜上，習近平的精準扶貧思想不僅豐富完善了中國特色的扶貧理論，也是陜西推進精準扶貧工作的重要指導思想。以此為指導，我們應當找準陜西精準扶貧的癥結所在。

二、當前陜西精準扶貧中存在的主要問題

陜西作為西部落后省份和革命老區(qū)，貧困問題由來已久。雖然經(jīng)過近年來不斷發(fā)力，貧困問題得到很大程度緩解，但是目前依然存在不小問題。對此，筆者從整體貧困狀況和阻礙因素兩個方面展開分析。

1、陜西貧困人口的貧困發(fā)生狀況

首先，從貧困分布區(qū)域來看，陜西有三個國定集中連片特困地區(qū)，即秦巴山區(qū)、六盤山區(qū)、呂梁山區(qū)，覆蓋了43個貧困縣區(qū)。陜北白于山區(qū)與黃河沿岸土石山區(qū)、渭北旱塬區(qū)、陜南秦巴山區(qū)三大區(qū)域，是陜西深度貧困人口主要分布區(qū)域。這些區(qū)域平地少、山地多，且山區(qū)貧瘠的土地難以耕種開發(fā)，當?shù)鼐用褚簿鸵虼硕L期處于貧困狀態(tài)。可以說，這些區(qū)域是陜西的“貧中之貧，困中之困”。

其次，從貧困縣數(shù)量來看，陜西至今依然有56個國定貧困縣。據(jù)統(tǒng)計，陜西的貧困縣數(shù)量在全國832個貧困縣中占比近15%，在全省縣（市、區(qū)）總數(shù)中一半以上。其中有29個貧困縣區(qū)分布于陜南秦巴山區(qū)，7個貧困縣區(qū)分布于陜北白于山區(qū)與黃河沿岸土石山區(qū)。

再次，從貧困人口規(guī)模來看，陜西貧困人口數(shù)量依然較大。截止2017年末，陜西仍有省級標準貧困戶78.34萬戶，貧困人口183.27萬，貧困發(fā)生率7.54%。[7]貧困人口的衛(wèi)生、教育、生活條件和收入消費等各項指標，仍然遠遠低于全國平均水平。其中因病致貧、因殘致貧的貧困人口占全省貧困人口的47%。

最后，從貧困發(fā)生程度來看，陜西貧困人口的貧困程度依然較深。一是全省有74%的貧困人口分布在集中連片特困地區(qū)，其中包括了11個深度貧困縣，482個深度貧困村。二是深度貧困群體大多是因病因殘致貧返貧的特殊困難群體。三是陜西貧困人口的收入上限僅為全省農(nóng)民平均收入的35%，為全省城鎮(zhèn)居民收入的11%。這不僅意味著貧困人口與省內(nèi)非貧困人口收入相比差距較大，且與全國非貧困人口收入相比差距更大。

2、陜西貧困人口的脫貧阻滯因素

第一，精準識別方面主要問題是不誠信現(xiàn)象。貧困戶的認定本應經(jīng)由貧困戶申請、村民小組評選、村委會評議、公示監(jiān)督等環(huán)節(jié)。但實踐中，有些貧困村并未嚴格按照這一系列程序進行，而是評選過程走過場，搞形式主義，甚至擅自擬定貧困戶名。此外，識別標準比較單一也是比較普遍存在的問題。很多貧困村往往僅用人均可支配收入作為識別標準，而未考慮農(nóng)民家庭經(jīng)濟狀況的實時變動，也就是說沒有形成動態(tài)識別機制。這導致一旦產(chǎn)生新貧困人口卻無法及時將之納入救助范圍。

第二，扶貧主體方面主要是大扶貧格局有待完善。一方面是針對政府扶貧人員的自我監(jiān)管體系還不完善。2017年6月陜西省榆林市某縣扶貧辦四名官員就因“工作不力而被免職”。[8]另一方面全員參與扶貧的力量有待加強。一是各類涉農(nóng)院校、科研院所、農(nóng)業(yè)技術機構等產(chǎn)業(yè)扶貧技術團隊依然較少;二是國企合力團、百校幫百縣、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療隊伍下沉的三大幫扶體系還沒有建立;三是與東部發(fā)達省份和經(jīng)濟發(fā)達強縣的結對扶貧力量也不夠強大;四是民營企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、公益扶貧等方面的生力軍，依然有待進一步動員和強化。

第三，扶貧實踐方面主要是“五個一批”戰(zhàn)略實施難度大。一是由于陜西整體上經(jīng)濟比較落后，故扶貧攻堅缺乏有競爭力的龍頭企業(yè)帶動。二是很多貧困村往往受限于惡劣的自然環(huán)境而無法以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實現(xiàn)脫貧。三是按照“十三五”規(guī)劃，陜西將計劃異地搬遷200多萬人，但截止2018年10月僅搬遷了63.6萬人，距離目標任務尚有不小的距離。四是有些貧困村希望依靠生態(tài)補償實現(xiàn)脫貧，也因歷史欠賬較多而實施難度較大。

第四，退出機制方面主要是貧困退出辦法缺乏動態(tài)調(diào)整。具體表現(xiàn)為：脫貧狀況監(jiān)測不夠及時，以至于部分脫貧村民仍在一定時期內(nèi)享受扶貧政策;貧困退出標準也不是很客觀，因此難免出現(xiàn)退出考核時發(fā)生“一言堂”現(xiàn)象;退出評議和公示環(huán)節(jié)也容易被忽視或流于形式。

上述各種問題的綜合交織，導致目前陜西精準扶貧成效尚不理想。至2018年8月，陜西僅4個貧困縣正式摘帽。這與22個已陸續(xù)宣布有貧困縣脫貧摘帽的省份相比，至少處于16位之后。[9]可見，陜西必須在未來兩年之內(nèi)必須實現(xiàn)精準扶貧的追趕超越。

三、陜西精準扶貧的追趕超越

根據(jù)中共陜西省委、陜西省人民政府剛剛出臺的《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的實施意見》要求，今后陜西要力爭“實現(xiàn)183.27萬貧困人口脫貧，52個貧困縣摘帽”的目標。

1、進一步改進精準識貧工作

一是要完善綜合性、動態(tài)性的識別方法和識別指標，完善鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村組三級聯(lián)動的識別組織結構，支持群眾全程參與精準識別過程，以及積極開展第三方參與貧困評估活動，確保把真正的貧困人口納入到扶貧對象中來。二是用普查方式全面了解貧困人口的真實生活狀態(tài)，調(diào)查其“兩不愁、三保障”的實現(xiàn)情況、獲得幫扶情況、參與脫貧攻堅項目情況等，從而提高相關信息的真實性和準確性。三是當前尤其要加強貧困人口建檔立卡數(shù)據(jù)和農(nóng)村貧困統(tǒng)計監(jiān)測數(shù)據(jù)銜接，逐步形成指標統(tǒng)一、項目規(guī)范的貧困監(jiān)測體系，以便加大對貧困戶、貧困縣和貧困村的貧困狀態(tài)及其脫貧動態(tài)的信息化跟蹤監(jiān)測和預警評估。

2、進一步完善扶貧主體結構

首先是進一步夯實各級黨委和政府的責任。省級黨政部門要切實承擔政策供給、資源保障和督查考核的職責，市級黨政部門要擔當好資源配置、政策配套、協(xié)調(diào)指導的職責，而縣級組織則要把政策規(guī)劃和工作任務貫徹好、落實好。進而，要據(jù)此對各級責任主體加大問責問效力度。其次是要加強貧困村黨組織建設，使之切實增強帶領群眾脫貧致富本領。對于工作不力的村黨支部和支書要及時整頓或撤換。再次是要積極引導社會各界力量參與扶貧攻堅，形成人人關心、人人支持、人人參與脫貧攻堅的良好局面。最后是要做好與東部發(fā)達省份尤其是與江蘇省的扶貧合作，盡力動員經(jīng)濟發(fā)達強縣、各類強大企業(yè)、各種專門人才和民間慈善團體積極支援陜西扶貧工作。

3、進一步做實“五個一批”工程

在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，應大力挖掘陜西優(yōu)勢資源，因地制宜做優(yōu)做強蘋果、茶葉、奶山羊、核桃、紅棗、花椒和紅色旅游等特色產(chǎn)業(yè)，力爭每個貧困縣打造1個特色產(chǎn)業(yè)集群，同時努力開展電商扶貧，搭建直通村鎮(zhèn)的電子商務體系。在易地扶貧搬遷方面，不僅要加大力度使貧困人口應搬盡搬，而且最重要的是要統(tǒng)籌各項措施，加強搬遷戶的轉移就業(yè)和后續(xù)發(fā)展工作，確保其搬得出、穩(wěn)得住、能脫貧。在生態(tài)扶貧方面，要繼續(xù)加大貧困地區(qū)的退耕還林還草力度，要進一步完善生態(tài)效益補償機制，確保及時、足額兌現(xiàn)補償資金，并且要有計劃有力度地組織貧困人口參與生態(tài)建設工程，增加其勞務增收。在教育扶貧方面，要對那些教育貧困家庭的子女提供從學前一年到大學的教育資助政策，確保其不因貧困失學輟學。在健康扶貧方面，當務之急是進一步完善針對貧困人口的醫(yī)療保險和醫(yī)療救助體系，使之能夠百分百被納入到醫(yī)療保障范圍。

4、進一步健全貧困退出考核機制

當前，應當利用新興科技手段，實時監(jiān)控動態(tài)管理，首先明確脫貧標準，嚴格按照考核數(shù)據(jù)說話，杜絕“人為”干預或決定脫貧對象。無論是貧困村的退出，還是貧困戶的退出，抑或是貧困縣的退出，都應該嚴格按照民主評議、信息核實、張榜公示、政府核查的程序進行。尤其要把貧困戶的退出機制與扶貧干部考核掛鉤，保障貧困戶“有進有出”，實現(xiàn)真脫貧、脫真貧。

綜上所述，在中國特色社會主義進入新時代，陜西的精準扶貧應當以習近平為核心的黨中央確定的精準扶貧思想為指導，找準進一步精準脫貧的癥結所在，改進扶貧工作的機制和對策，以實現(xiàn)陜西精準扶貧的追趕超越。

【參考文獻】

[1][3][4][6] 習近平扶貧論述摘編[M].中央文獻出版社，2018.59、21-22、54、71-72.

[2] 中共中央文獻研究室：十八大以來重要文獻選編（下）[M].中央文獻出版社，2018.47.

[5] 脫貧攻堅戰(zhàn)沖鋒號已經(jīng)吹響，全黨全國咬定目標苦干實干[N].人民日報，2015-11-29.

[7] 陜西貧困人口6年減少591.73萬[N].陜西日報，2018-10-18.

[8] 扶貧不力? 陜西米脂縣扶貧辦官員被集體免職[OB/OL].新華網(wǎng)，2017.6.27.

[9] 832個貧困縣中68個已摘帽！速來看各省進度表[OB/OL].人民網(wǎng)，2018.8.24.