柯秋勝

摘 要：內(nèi)部控制是高校和科研院所的一項重要管理活動，是推進高校和科研院所改革發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，也是高校和科研院所單位治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。本文在分析目前高校和科研院所內(nèi)部控制建設(shè)工作的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建高校和科研院所內(nèi)部控制體系的思路，以期推動高校和科研院所內(nèi)部控制工作進一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高校;科研院所;內(nèi)部控制;體系建設(shè)

2012年，財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），要求自2014年1月1日起在全國行政事業(yè)單位正式實施。2015年，財政部印發(fā)《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》（財會〔2015〕24號），闡述了行政事業(yè)單位全面推進內(nèi)部控制建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)以及保障措施，為行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。2016年，財政部印發(fā)《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財會〔2016〕11號），以量化評價為導向，對行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作。2017年，財政部印發(fā)《關(guān)于開展2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作的通知》（財會函〔2017〕3號），要求行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制報告工作。編制內(nèi)部控制報告已經(jīng)成為行政事業(yè)單位的年度工作。

高校和科研院所作為我國培養(yǎng)人才、科學研究、服務(wù)國家、促進社會發(fā)展的主要機構(gòu)，全面推進內(nèi)部控制建設(shè)，建立健全內(nèi)控體系，于高校、于國家均有著重要意義。

一、高校和科研院所內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

近年來，隨著國家反腐的深入開展，高校和科研院所違紀違法案件頻發(fā)，學術(shù)、科研經(jīng)費、基建工程等領(lǐng)域時有觸目驚心的事件發(fā)生。

多年來，我國對高校和科研院所建設(shè)投入大幅持續(xù)增加。然而，頻發(fā)的腐敗案件讓我們逐步看到目前高校和科研院所暴露的管理問題。

高校和科研院所的管理不僅關(guān)系到科研經(jīng)費的使用效率和資金安全，還關(guān)系到科研道德、學術(shù)風氣和廉政建設(shè)。我們可以看到，高校和科研院所的管理和科研經(jīng)費的使用問題，已成為較為突出的廉政建設(shè)問題，引起了國家的高度重視。

高校和科研院所腐敗案件的頻發(fā)，源于自身內(nèi)部控制的薄弱或形同虛設(shè)，高校和科研院所的內(nèi)部控制體系建設(shè)刻不容緩。內(nèi)部控制是高校和科研院所的一項重要管理活動，是推進高校和科研院所改革發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，也是高校和科研院所單位治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。實施內(nèi)部控制是建立健全高校和科研院所法人治理結(jié)構(gòu)，強化科學決策機制的有效手段，也是保障財政經(jīng)費高效運行的有效措施。實施好內(nèi)部控制，建設(shè)完善的內(nèi)部控制體系，保證高校和科研院所經(jīng)濟活動合法法規(guī)、財務(wù)信息真實完整，保障國有資產(chǎn)安全、保值增值，對于高校和科研院所促進廉政建設(shè)，全面防范風險，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標，提高內(nèi)部管理和公共服務(wù)水平都有重要意義。

近年，我國科技投入持續(xù)加大，科技事業(yè)密集發(fā)力，產(chǎn)出了一批跨越式、歷史性的重大創(chuàng)新成果。然而，我們也要看到，在不少高科技領(lǐng)域和方向，我們和世界一流科技強國仍存在著明顯的差距，部分關(guān)鍵技術(shù)受制于人。作為我國科學研究的前沿陣地，高校和科研院所實施好內(nèi)部控制，建設(shè)完善的內(nèi)部控制體系，營造良好的科研道德和學術(shù)風氣，規(guī)范高效用好科研經(jīng)費，可激發(fā)廣大科研人員的創(chuàng)新和創(chuàng)造活力，為我國科技事業(yè)發(fā)展注入活力，為科研創(chuàng)新提供有力支撐和保障，這也是我國科技創(chuàng)新發(fā)展、提高我國科技水平和建設(shè)世界科技強國的必然要求。

二、高校和科研院所內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀

1.內(nèi)部控制環(huán)境較差、內(nèi)控意識薄弱，內(nèi)部控制動力不足

我國內(nèi)部控制研究起步較晚，長期以來，高校和科研院所處于發(fā)現(xiàn)一個問題即解決一個問題的被動管理狀態(tài)。即使在財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》多年后的今天，部分高校和科研院所領(lǐng)導仍然不知何為內(nèi)部控制。在高校和科研院所內(nèi)，普遍存在著以下幾個內(nèi)部控制認知誤區(qū)。

（1）高校和科研院所管理者認為，內(nèi)部控制將大大限制他們的權(quán)利，不利于領(lǐng)導工作的開展。部分高校和科研院所未制定領(lǐng)導班子議事決策程序，未建立相關(guān)議事決策機制，“一言堂”和拍腦袋決策想象廣泛存在，甚至“三重一大”事項亦未明確認定。

（2）高校和科研院所管理者以及廣大教學科研職工認為，內(nèi)部控制將妨礙教學科研經(jīng)濟活動的開展。他們以為，內(nèi)部控制將對經(jīng)濟活動設(shè)置層層防火墻，對關(guān)鍵風險點進行管控，導致教學科研經(jīng)濟活動的開展受到層層限制。

（3）高校和科研院所業(yè)務(wù)部門負責人認為，內(nèi)部控制將增加工作量。經(jīng)濟活動的對口業(yè)務(wù)管理部門以為，內(nèi)部控制使得他們必須介入經(jīng)濟活動的事前、事中以及事后管理，工作難度和工作量加大。

（4）高校和科研院所內(nèi)普遍認為，內(nèi)部控制即財務(wù)控制、財務(wù)部門控制或財務(wù)內(nèi)部控制。高校和科研院所的廣大職工以為，內(nèi)部控制僅僅是財務(wù)或會計部門的工作，與其他部門和個人無關(guān)。內(nèi)部控制局限于財務(wù)會計控制。

鑒于以上幾個誤區(qū)，使得部分高校和科研院所的內(nèi)部控制工作開展非常緩慢。部分單位領(lǐng)導層思想觀念陳舊、管理認知不到位，對內(nèi)控的重視程度與內(nèi)控建設(shè)的要求仍存在較大差距，內(nèi)控牽頭部門不明確，全員參與意識亟需提高。部分高校和科研院所內(nèi)部權(quán)力的運行和制衡機制未有效建立。業(yè)務(wù)部門之間溝通不暢，配合不協(xié)調(diào)，部門職責界限不清，關(guān)鍵崗位職責不明確，業(yè)務(wù)處理流程不暢。內(nèi)控建設(shè)資源投入有限，持續(xù)建設(shè)動力不足。部分單位制度建設(shè)不健全，沒有制定完整的內(nèi)部控制制度或手冊，多項業(yè)務(wù)層面制度辦法缺失、陳舊，或缺乏實施細則，內(nèi)容過于籠統(tǒng)，可執(zhí)行性不強。部分制度辦法執(zhí)行不到位，存在應(yīng)付檢查流于形式的現(xiàn)象。部分單位預算管理決策機制不完善，未充分發(fā)揮決策和監(jiān)督作用，預算編制、執(zhí)行環(huán)節(jié)管理薄弱。收入歸口管理、票據(jù)管理不到位，收入催收機制不完善。采購申請、預算審核、采購方式及驗收等管理程序缺失，審核、審批控制不嚴。資產(chǎn)、材料出入庫管理不規(guī)范，資產(chǎn)處置審批存在漏洞，定期盤點制度未全面落實?？蒲许椖课绰男蓄A算調(diào)劑程序，結(jié)題驗收不及時，結(jié)余經(jīng)費使用不規(guī)范。建設(shè)項目過程管理不嚴格，竣工手續(xù)辦理不及時。成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化收入分配獎勵和約束機制不完善。合同歸口管理不到位，缺乏對合同履行的跟蹤管理。

2.內(nèi)部控制風險評估機制缺乏，內(nèi)控監(jiān)督管理機制匱乏，內(nèi)部控制系統(tǒng)（載體）不健全

開展內(nèi)部控制工作必須先對單位的經(jīng)濟活動進行風險評估，高校和科研院所應(yīng)建立定期或不定期進行風險評估的機制。當單位內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化，或者經(jīng)濟活動出現(xiàn)新情況、新問題時，也應(yīng)重新進行風險評估。當前，部分高校和科研院所的內(nèi)部控制風險評估機制不健全，不少單位由各業(yè)務(wù)部門組織落實本部門業(yè)務(wù)風險評估和流程梳理，抱著多一事不如少一事的心態(tài)，往往無法保證風險評估的全面、客觀和準確，進而導致業(yè)務(wù)流程的缺失和內(nèi)部控制措施的失效。

高校和科研院所應(yīng)建立內(nèi)部控制的自我評價和監(jiān)督檢查管理機制。通常，內(nèi)部控制評價和監(jiān)督檢查管理的牽頭部門為內(nèi)部審計部門或紀檢監(jiān)察部門。由于缺少足夠的專業(yè)人才，目前，高校和科研院所的內(nèi)部控制評價機制缺失，監(jiān)督檢查管理主要集中于各級檢查的問題發(fā)現(xiàn)整改上。

在信息化的時代，高校和科研院所均建立了信息系統(tǒng)，然而，由于各業(yè)務(wù)部門之間的信息系統(tǒng)獨相對立未集成，這妨礙了各種內(nèi)控信息的傳遞。內(nèi)部控制所需要的各種智能化控制手段并未顯現(xiàn)，主要業(yè)務(wù)的控制及流程亦未嵌入原先的信息系統(tǒng)。低效的內(nèi)控信息化，加大了內(nèi)控執(zhí)行的阻力和難度。因部分高校和科研院所從思想上未重視內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)，而不愿投入更多資金用于相關(guān)建設(shè)。

3.科研誠信制度亟待執(zhí)行、違法違規(guī)成本有待加大、信息公開有待加強，內(nèi)部控制體系有待進一步完善

多數(shù)高校和科研院所制定了科研誠信制度，規(guī)范了科研行為，但這些制度并未得到充分的貫徹和執(zhí)行。在出現(xiàn)違法違規(guī)事件后，出于“家丑不外揚”、大事化小小事化了的心態(tài)，高校和科研院所通常都會低調(diào)內(nèi)部處理。高校如果失去正義和原則，那科研誠信道德建設(shè)則無從談起。

三、高校和科研院所內(nèi)部控制體系構(gòu)建的建議

1.完善高校和科研院所法人考核體系

就內(nèi)部控制的組織內(nèi)部環(huán)境而言，阿爾文.A.阿倫斯等（2013）指出，一個得到有效控制的組織的實質(zhì)在于其管理層的態(tài)度，如果管理層相信控制是重要的，則組織中的其他人也將意識到這一責任并以有意識的遵守已經(jīng)建立的控制作為回應(yīng)，如果組織的其他人員相信控制并不是管理層們關(guān)注的重點，幾乎可以肯定組織的控制目標將不可能得到有效的實現(xiàn)。常青等（2016）通過問卷調(diào)查指出，內(nèi)部控制的效果與管理者能力聯(lián)系緊密，90.48%的高校認為建立內(nèi)部控制體系最關(guān)鍵的因素是單位管理者。

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》第六條明確規(guī)定：“單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責。”高校和科研院所法人對內(nèi)部控制體系建設(shè)、體系的運行和監(jiān)督管理方面應(yīng)當發(fā)揮領(lǐng)導作用，承擔總責任。首先是建立工作機制，確保工作機制的有效運行，要明確內(nèi)部控制工作的責任部門，作為推進內(nèi)部控制工作的牽頭部門，同時要督促相關(guān)部門積極配合牽頭部門的工作，發(fā)揮單位負責人統(tǒng)一領(lǐng)導和統(tǒng)一指揮內(nèi)部控制工作的作用。同時，高校和科研院所法人應(yīng)當對單位層面和業(yè)務(wù)層面主要業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制最終建立和最終有效運行負責。如果內(nèi)部控制最終未能有效運行，則前期的內(nèi)控評價、風險評估、流程梳理、制度建立等將毫無意義。

由于目前高校和科研院所對法人的考核內(nèi)容多集中于科研進展與成果、招生與就業(yè)、人才引進與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，忽視了內(nèi)部控制建設(shè)對高校和科研院所管理及體制機制改革的重要作用。鑒于高校和科研院所法人對內(nèi)部控制開展的重要意義，有必要將內(nèi)部控制建設(shè)納入高校和科研院所法人考核的標準體系，將內(nèi)部控制建設(shè)的水平與高校和科研院所的法人年薪直接掛鉤。建議建立內(nèi)部控制建設(shè)水平評價（評分）體系（系統(tǒng)），量化評價高校和科研院所的內(nèi)部控制建設(shè)情況。可適當調(diào)整2016年財政部下發(fā)的《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》中的“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價指標評分表”，結(jié)合每年度編制的內(nèi)部控制報告，由高校和科研院所自行評分，再由社會中介結(jié)構(gòu)和上級單位共同審核，確定高校和和科研院所的內(nèi)部控制建設(shè)水平。最后確認的內(nèi)部控制評價得分與高校和科研院所的法人年薪直接掛鉤，最終的經(jīng)允許發(fā)放的法人年薪為原核定年薪啄誆靠刂破蘭鄣梅？100。例如，某高校原先經(jīng)核定法人年薪為50萬元，上一年度經(jīng)審核的內(nèi)部控制評價得分為80分，則實際法人年薪核定為50？0/100=40萬元。對于內(nèi)部控制評價得分60分以下的高校或科研院所，建議對其法人輔以其他行政懲罰措施。將內(nèi)部控制建設(shè)納入高校和科研院所法人考核的標準體系，與其切身利益息息相關(guān)，相信必定可以引起廣大高校和科研院所法人對內(nèi)部控制建設(shè)的足夠重視。

2.完善內(nèi)部控制的風險評估機制和載體設(shè)計

為全面、客觀、公正地評估高校和科研院所面臨的經(jīng)濟活動風險，有效應(yīng)對內(nèi)部控制缺陷，真實地反映高校和科研院所的內(nèi)部控制基礎(chǔ)水平，高校和科研院所應(yīng)聘請專業(yè)的第三方社會中介機構(gòu)參與風險評估工作。由第三方社會中介機構(gòu)完成風險評估，一是因其比較專業(yè)，可較為全面發(fā)現(xiàn)高校和科研院所內(nèi)部控制基礎(chǔ)的薄弱環(huán)節(jié)和隱患之處;二是因其比較客觀，可大大減少內(nèi)部人員因素干擾，公正地反映單位和業(yè)務(wù)層面的各種經(jīng)濟活動風險，特別是可能產(chǎn)生重大風險涉及內(nèi)部權(quán)力集中的業(yè)務(wù)和崗位風險。對于內(nèi)部審計部門或紀檢監(jiān)察部門缺少專業(yè)財會人才的高校和科研院所，其進行的內(nèi)部控制評價和內(nèi)部控制監(jiān)督也應(yīng)聘請專業(yè)的第三方社會中介機構(gòu)參與。高校和科研院所應(yīng)建立常態(tài)化的風險評估機制，將單位經(jīng)濟活動風險評估和內(nèi)部控制評價作為內(nèi)部控制的周期例行性工作開展，采用多樣化的風險識別與分析方法，強化對風險評估結(jié)果的應(yīng)用，以促進內(nèi)部控制體系的優(yōu)化和完善。

此外，為強化內(nèi)部控制，使內(nèi)部控制流程高效運轉(zhuǎn)，高校和科研院所的上級主管部門可統(tǒng)一部署內(nèi)控信息系統(tǒng)，融合單位層面和各業(yè)務(wù)部門層面的風險點以及各自的信息化管理系統(tǒng)，一則打通單位內(nèi)各部門的數(shù)據(jù)關(guān)卡，使得各項數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，整合減少人工、線下管理等操作，促進管理效率提升;二則有利于上級主管部門準確獲得各二級單位的內(nèi)控數(shù)據(jù)，方便監(jiān)督檢查;三則發(fā)揮群團優(yōu)勢和集體力量，可大大降低各高校和科研院所自行研究部署內(nèi)控信息系統(tǒng)的龐大成本。當然，由于單位之間業(yè)務(wù)差異，統(tǒng)一部署的內(nèi)控信息系統(tǒng)應(yīng)預留個性化空間。

3.完善內(nèi)部控制的體系建設(shè)

高校和科研院所應(yīng)大力宣傳內(nèi)部控制政策文件，提高全體人員特別是廣大教學科研職工的風險防范意識，組織開展內(nèi)控工作業(yè)務(wù)培訓，不斷提升相關(guān)人員的水平，建設(shè)領(lǐng)導重視、人人參與、全面覆蓋的內(nèi)部控制環(huán)境。高校和科研院所應(yīng)加強廉政與創(chuàng)新文化建設(shè)，營造遵章守法、廉潔自律、包容互賞的良好文化氛圍。

高校和科研院所應(yīng)加強自身科研誠信制度建設(shè)，建立科研信用體系。《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014―2020年）》明確指出要“加強教師和科研人員誠信建設(shè);探索建立教育機構(gòu)及其從業(yè)人員、教師和學生、科研機構(gòu)和科技社團及科研人員的信用評級制度?！备咝：涂蒲性核鶓?yīng)充分利用內(nèi)部控制信息系統(tǒng)登記失信、違法違規(guī)行為記錄，并且不避諱地利用各種平臺加大違法違規(guī)信息公開和披露力度，加大失信和違法違規(guī)成本，讓失信和違法違規(guī)者成為“過街老鼠”。

我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究起步較晚，與國外及國內(nèi)企業(yè)單位相比仍有一定差距，在控制環(huán)境、風險評估、控制活動等方面仍需進一步完善。新形勢下，高校和科研院所全面推進內(nèi)部控制建設(shè)任重而道遠。

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（責任編輯：王文龍）