摘? 要： 我國省以下財政事權劃分存在問題的主要原因，是1994年分稅制改革存在的不足，以及在既有的中央和地方關系的財政格局下，地方政府應對挑戰(zhàn)的舉措，以及存在的不足。當前改革面臨的挑戰(zhàn)主要是省以下政府事權與支出責任現(xiàn)狀的形成路徑、既有政府間事權的決定方式、中央現(xiàn)有改革政策給定的空間、財政三大改革的展開邏輯與圍繞著政府職能的相關改革四個方面的影響。必須抓住改革的主要問題或關鍵環(huán)節(jié)進行應對。

關鍵詞： 省域;財政事權;支出責任;改革策略

財政事權與支出責任劃分改革，是黨的十八屆三中全會提出的作為國家治理現(xiàn)代化基礎的財政改革的三大內(nèi)容之一。2016年8月，國務院印發(fā)了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號。以下簡稱《指導意見》），在指出“省以下財政事權和支出責任劃分不盡規(guī)范”的同時，要求各省區(qū)結合自身情況，“加快省以下財政事權和支出責任劃分”改革的探索。目前，各省區(qū)的改革已次第展開，但從我國經(jīng)濟社會改革與發(fā)展進程以及目前改革的實際情況看，這一改革的目標達成，與整個國家的改革進程和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中的諸多因素息息相關，因而改革必定是一個不斷調(diào)適而逐步深入的過程，不可能一蹴而就。為此，需要深入認識省以下財政事權與支出責任劃分存在問題的原因，認清當前改革面臨的挑戰(zhàn)等問題，才能以正確的改革戰(zhàn)略和方式，推動改革不斷走向深入，最終達成改革的目標。

一、省以下財政事權與支出責任劃分存在問題的原因

我國省以下財政事權與支出責任劃分存在問題的原因何在？對這一問題的回答直接關系到整個改革的方向與內(nèi)容，因而這是推進改革首先需要把握的問題。

財政事權與支出責任相匹配，是現(xiàn)代政府職能有效運行的基本保證。財政事權即政府事權。所謂政府事權，是指“一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責”，政府事權是政府職能在政府管理過程中的表現(xiàn)，其運行的物質基礎是財政資金，因而在財政運行中通常將政府事權表述為財政事權。支出責任是“政府履行財政事權的支出義務和保障”{1}。在現(xiàn)代政府管理中，政府職能在規(guī)定的領域內(nèi)表現(xiàn)為一類事項和一件事情，同時在管理過程中表現(xiàn)為對公共事務管理的決策權、執(zhí)行權、管制和監(jiān)督權，因而政府職能實際上是通過政府事權在不同層級和不同的部門之間配置來實現(xiàn)的。因此，財政事權與支出責任劃分，就是在對不同層級和不同部門的事權進行劃分的基礎上配以相應的財力，政府事權與支出責任相匹配，就是一級政府在履行其責任和職能時有必需的財力支撐。

無須諱言，當前我國省以下政府事權與支出責任劃分的現(xiàn)狀不完全符合這一政府管理運行中事權與財力相匹配的要求。對于我國“省以下財政事權和支出責任劃分不盡規(guī)范”的主要表征，目前比較一致的看法，認為主要是政府事權劃分不明晰、政府事權不合理、政府間事權與支出責任不相適應、政府間財力與支出責任不夠匹配、政府間轉移支付制度不夠完善等。[1]那么，是何原因導致這些情況的出現(xiàn)？我國改革開放40年來，改革的目標就是建成以中國特色社會主義市場經(jīng)濟為核心的現(xiàn)代化強國。就此而論，當前我國省以下政府事權與支出責任劃分存在問題，根本上是在經(jīng)濟和社會轉型過程中，在社會主義市場經(jīng)濟體制基本確立的條件下，政府管理體制改革滯后。具體言之，這一改革滯后對省以下財政事權與支出責任相匹配的影響，最主要來自以下兩個方面：

1.1994年建立分稅制財政體制改革存在著不足，制約了省以下政府事權與支出責任相匹配的可能

財政體制是政府管理體制的基本構成部分，也是整個管理體制的基礎?，F(xiàn)代財政構建和運行所要解決的基本問題，一是國家與私人的基本經(jīng)濟關系，二是中央與地方的關系，而在憲法和相關法律對前者進行了基本的規(guī)范后，后者通常是一個國家財政運行中的主要問題。1993年，我國展開了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革。1994年1月1日起，為了解決以往所實施的財政包干制所造成的不利于社會主義市場經(jīng)濟體制建立的問題，即稅收調(diào)節(jié)功能弱化從而影響統(tǒng)一市場的形成和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，國家財力偏于分散，特別是中央財政收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力等，開始在全國推行分稅制改革，構建新的財政體制。顯然，我國推行分稅制的主要目的，就是要根據(jù)市場經(jīng)濟的要求，在盡可能科學地劃分中央與地方事權與支出責任的基礎上，構建社會主義市場經(jīng)濟條件下合理的中央與地方關系。

如何構建社會主義市場經(jīng)濟體制下合理的中央與地方關系？我國選取了建立分稅制財政體制來回應改革需求。分稅制是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家普遍推行的一種財政管理模式，它是指國家各級政府之間明確劃分事權及支出范圍的基礎上，按照事權與財力相統(tǒng)一的原則，結合稅種的特征，劃分中央與地方的稅收管理權限和稅收收入，并輔之以轉移支付制度的財政體制。如此，分稅制總體邏輯地包括四個方面的內(nèi)容：一是中央與地方的事權和支出劃分;二是中央與地方的收入劃分;三是政府間財政轉移支付制度;四是預算編制與資金調(diào)度?；仡?994年之際我國建立分稅制的改革，不難發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)代分稅制構成的四個基本方面都有涉及。這其中最突出的成果，是通過國稅和地稅設立及相應分配比例的規(guī)定，以及配之以政府間財政轉移支付制度和資金調(diào)度，確立了新的中央與地方收入劃分的財權分配方式和運行機制。這一結果無疑促進了統(tǒng)一市場的形成和經(jīng)濟結構的調(diào)整，同時也明顯地提高了中央財政的收入，增強了中央政府的宏觀調(diào)控能力。據(jù)統(tǒng)計，分稅制改革后，中央財政收入在全國財政總收入的比例一直呈上升趨勢，至今基本穩(wěn)定在50%左右。[2]

但值得注意的是，雖然在分稅制改革的綱領性文件《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)〔1993〕85 號）中，中央與地方事權和支出責任劃分被列為推行分稅制改革的目標之一，并在該文件的第三節(jié)“分稅制財政管理體制的具體內(nèi)容”中給出了中央與地方的事權與支出責任的劃分，但由于當時考慮更多的是通過財政收入的層級配置來增強中央政府的調(diào)控能力，而沒有更為全面地根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制建設的要求，來首先重新思考界定各級政府的事權與支出范圍，從而沒有選擇遵循先確定事權，然后核定財力，再進行稅收調(diào)整的改革路徑，使這一實際上是整個分稅制改革的基礎性改革目標并沒有真正落實。這樣，“在事權即支出責任的分配上則沿襲多于革新”，即除了國防、外交以及援外支出責任完全由中央承擔、城市維護和建設經(jīng)費完全由地方承擔外，其余各項支出依然是按照行政級別歸屬予以劃分的。在現(xiàn)實中，1994年所確立的這一分稅制總體格局尤其是政府事權與支出責任劃分至黨的十八大之際沒有做任何重大的修改，從而這一改革中的不足，從根本上導致了省以下政府事權與支出責任劃分不合理的格局。

2.在推動社會轉型和發(fā)展的過程中，在既有的中央和地方關系的財政格局下，地方政府應對挑戰(zhàn)的舉措以及存在的不足，加劇了“省以下財政事權與支出責任劃分不盡規(guī)范”

從我國的現(xiàn)代化歷程來看，1993年展開的社會主義市場經(jīng)濟體制的改革，要從計劃經(jīng)濟轉向社會主義市場經(jīng)濟，從傳統(tǒng)的倫理政治（人治）轉向法理政治（法治），并構建與社會主義市場經(jīng)濟相一致的新的政府與市場和國家與社會的關系，因而是國家和社會的全面轉型，是中國共產(chǎn)黨領導著我國現(xiàn)代化在更高的層面上的加速。在這艱巨而漫長的轉型過程中，政府及其管理面臨巨大的挑戰(zhàn)，即作為一個后發(fā)類型的現(xiàn)代化國家，政府必須成為一個“有效政府”，或“有能力的有限政府”，在相關條件沒有完全具備的條件下，率先通過自身改革和政策與制度創(chuàng)新，推動著經(jīng)濟和社會轉型，并根據(jù)改革現(xiàn)實適時進行調(diào)整。但綜而觀之，省以下政府及其管理在應對這一挑戰(zhàn)的舉措，以及存在的諸多不足，加劇了省以下政府事權與支出責任劃分不規(guī)范，形成了種種問題。

（1）社會轉型中省以下政府經(jīng)濟職能定位及行使的準確性不足

政府職能的定位是政府事權與支出責任劃分的前提。我國展開建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革后，逐步明確了政府職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務（目前將保護環(huán)境單列，表述為五大職能），表現(xiàn)為財政職能即配置資源職能、收入分配職能和穩(wěn)定經(jīng)濟職能。在這一政府職能的總體定位下，尤其在經(jīng)濟領域內(nèi)，省以下政府該干什么及如何干的最大挑戰(zhàn)，就是在相應的省域內(nèi)政府與市場的具體關系狀態(tài)下，準確定位并提供好經(jīng)濟類公共服務。由于經(jīng)濟是發(fā)展的先導和基礎，加之長期以來所形成的以GDP為主要甚至是唯一指標的政績考核制度，使得地方政府不僅直接投資于商品流通、工業(yè)項目等一般競爭性領域，還對企業(yè)特別是國有企業(yè)進行財政補貼、財政貼息等，政府實際上成了經(jīng)濟發(fā)展和市場開發(fā)的主體。這一持續(xù)的政府職能的“越位”，不僅使得政府事權不清，直接增加了政府支出責任，而且造成了企業(yè)對產(chǎn)業(yè)扶持政策過度依賴，導致了效率低下、財力資源浪費與產(chǎn)能過剩并存。

（2）社會轉型中省以下地方政府不得不進行的事權變動，加大了既有中央與地方財政分配格局下的地方支出責任

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深入，隨著公眾公共服務需求的提升，從重階級斗爭轉向常態(tài)的政治管理，并最終落腳于社會管理與公共服務的現(xiàn)代治理邏輯的重構在我國社會日益明顯，[3]從而使得以往多處于“缺位”狀態(tài)的政府社會管理與公共服務職能不斷調(diào)整和加強。在現(xiàn)實中，這一變革通常是以政策的規(guī)定進而調(diào)整政府事權邊界變動的。如自2003年以中央一號文件的形式將“三農(nóng)”工作作為黨和政府工作的重中之重后，隨著政府事權的調(diào)整，各級政府承擔的“三農(nóng)”支出逐年增加，而且農(nóng)業(yè)直補，農(nóng)村公路、農(nóng)村水利等基礎設施建設，新農(nóng)合、新農(nóng)保等社會保障支出等，基本上是新增加的支出責任。又如在公共服務方面的保障性安居工程、醫(yī)療改革、養(yǎng)老等事宜，社會管理方面的突發(fā)事件處置、信訪工作、社會維穩(wěn)等，或者是對原有政府“缺位”的彌補，或者是進入風險社會后對原有的顯得薄弱的工作的加強，基本上靠財政支出來保障和推動。雖然這些事項中一些被定為中央與地方共有事權，中央政府以轉移支付進行支撐，但地方的事權卻不斷擴大，支出責任也在增加。

（3）政府管理體制的改革滯后，政府事權在政府管理體制內(nèi)的決定和配置存在問題，使省以下政府事權與支出責任的矛盾更為突出

以政府管理改革為入手之端來啟動全面改革，是由我國現(xiàn)代化類型所決定的改革基本方式，因而政府管理改革與社會其他方面的改革是一個持續(xù)的互動與調(diào)適的過程。但1993年社會主義市場經(jīng)濟體制改革展開后，相對于經(jīng)濟領域改革的不斷深化和經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，省以下政府管理體制改革也明顯滯后：

一是省以下各級政府職能定位不夠清晰。在中央政府對政府職能的總體定位下，省以下各級政府的職能定位即應該干什么，這是省以下政府事權與支出責任劃分的基礎。目前，我國省及省以下政府管理層級實際上分為省、州市、縣區(qū)（包括縣級市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級，雖然從政府管理資源、信息和能力的要求看，不同層級的政府在經(jīng)濟發(fā)展、社會管理和公共服務等方面應該承擔不完全相同的職責，如農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府應主要是通過執(zhí)行，完成基層的社會管理和公共服務，但由于在追求GDP的政績體制下，包括經(jīng)濟考核指標在內(nèi)的各種指標，也由上一級政府分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府完成。這種實際中存在的各級政府間職能定位不夠清晰，職能基本一致，也就在相當程度上制約了省以下政府事權與支出責任科學劃分的可能。

二是上下級政府間的權責同構。1994年分稅制改革所構建的中央和地方財政收入劃分的格局，確定了相當多并呈上升趨勢的中央與地方共有事權，而省以下各級政府間職能的不清晰與要求的基本一致，從而形成了同一事務各級政府“齊抓共管”的管理格局，最終各級政府在縱向間職能、職責和機構設置上高度一致，呈現(xiàn)“職責同構”現(xiàn)象 。[4]“職責同構”實際上是既有財政分配格局下中央與地方，以及省域內(nèi)上下級政府間所具有的職能、事權運行的組織載體和運行機制。在這一組織載體和運行機制下，上下級政府間的分工追求的，不是層級間職能的清晰、事權劃分的科學，而是同一事務的具體劃分和相應的支出比例大小。這樣，導致了上下級政府間權力不清、職責不明，從而管理過程中或者資源互相擠占，或者雙方都不管。

三是政府機構設置不合理。如上所述，政府職能是通過政府事權在政府部門間和層級間的分配實現(xiàn)的，而這一分配就是政府的編制管理。政府編制管理的基本方式是“三定”，即定職能、定機構和定人員，而“定機構”的依據(jù)，就是根據(jù)一項政府職能所涉及的事項類別及其特點，建立一級政府的若干管理機構或部門。長期以來，我國政府機構設置中，并沒有真正落實“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責”的現(xiàn)代政府機構設置要求，事權劃分不夠科學，部門設置不盡合理，其結果是在管理過程中或者是事權交叉，職責重疊，或者是管理事項及支出責任的決策與決策執(zhí)行之間關系不順或不匹配。在上述“職責同構”的組織承載和運行機制下，上下級政府之間部門的“對標改革”，給省以下政府事權與支出責任的匹配帶來難題。

四是現(xiàn)有的事權決定方式，造成了省以下政府事權的層層下移，基層政府難以承擔支出責任。如同中央和地方事權和支出責任劃分以中央決定為主一樣，省以下的政府事權與支出責任亦由上級政府決定，而且缺乏制度化的上下級政府之間協(xié)商與統(tǒng)籌的機制。這其中，不僅常態(tài)下的事權與支出責任的決定如此，而且由于現(xiàn)實發(fā)生變化需要增加或調(diào)整的事權與支出責任的決定也是如此，即在“一事一議”決定支出責任的過程中，是上級部門出臺政策，下級部門按照針對此事的并非制度化規(guī)定的相關因素確定分攤比例。這樣，通常是上級政府條條塊塊下指標、布置任務，習慣性地將事權下移，從而導致政府的層級越低，事權反而越多成為常態(tài)?，F(xiàn)實中，一定時期內(nèi)省對州市、州市對縣區(qū)、縣區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入分配是既定的，因而這種事權的“上面點菜、下面買單”的層層委托、層層下壓，造成了下一級政府事權與支出責任的不匹配，成為基層政府執(zhí)行難的一個重要原因。

二、省以下財政事權與支出責任劃分改革面臨的挑戰(zhàn)

改革不是在一張白紙上畫“最新最美”的圖畫，而是在既有條件的約束下展開的對現(xiàn)實的完善和發(fā)展。既有的條件包括改革事項原有的狀況、改革可依賴的社會與經(jīng)濟條件，以及改革的制度與政策空間等。既有條件與改革目標之間存在的明顯差距，或對改革目標達成存在的制約，就是改革的難點，也是改革面臨的挑戰(zhàn)。認清省以下財政事權與支出責任改革面臨的挑戰(zhàn)，是推進改革需要把握的第二個問題。

綜而觀之，當前省以下財政事權與支出責任改革主要面臨如下挑戰(zhàn)：

挑戰(zhàn)之一：省以下政府事權與支出責任現(xiàn)狀的形成路徑對改革的影響

政府事權與支出責任劃分及其改革，在現(xiàn)實中呈現(xiàn)財政、憲制和政治三種基本路徑。財政路徑認為事權劃分，就是指不同級別政府的公共事務管理的事權和支出責任劃分，政府事權與支出責任的改革，就是以現(xiàn)有的財政支出為基本依據(jù)，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和政府間關系進行調(diào)整。憲制路徑高度重視國家主權的歸屬以及中央和地方權力的初始配置結構，主要從中央與地方的初始權力構建和憲制性組織結構，來劃分和調(diào)整政府間的事權和支出責任，并通常表現(xiàn)為依憲法和相關法律來進行劃分。政治路徑主要從中央與地方之間的權力互動和博弈出發(fā)，關注權力管轄對象的事務范圍的動態(tài)變化，相當程度上將公共事務不是作為權力的前提和責任，而是權力的附屬。{2}

任何一個國家的財政事權與支出責任劃分，都是其歷史發(fā)展所決定的國家結構形式和具體的社會經(jīng)濟條件的產(chǎn)物。我國現(xiàn)行的省以下財政事權與支出責任劃分的格局，總體上是由政治方式?jīng)Q定的，即是我國單一制國家結構形式，以及特定的經(jīng)濟社會發(fā)展條件下采用計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。如上所述，這一政府事權與支出責任的劃分格局，雖隨著改革開放后中央與地方關系的調(diào)整有所變革，即從1980-1993年財政上的“分灶吃飯”、財政大包干，到1994年的分稅制改革，實際上是在政治路徑總體決定的基礎上，進行財政路徑的調(diào)整，即以現(xiàn)有的財政支出為基本依據(jù)，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和政府間關系的調(diào)整，從事權與支出責任相匹配出發(fā)，進行了一定的調(diào)整。

我國現(xiàn)行的財政事權與支出責任的劃分的路徑及其形成的既定格局，對當前省以下財政事權與支出責任改革的影響是不容忽視的，當下省以下財政事權與支出責任劃分存在諸多問題，必須展開改革，但由于既有的劃分路徑及格局不僅奠定了以往國家穩(wěn)定和經(jīng)濟與社會發(fā)展的基礎，而且至今在政府管理中仍然發(fā)揮著基礎性的作用，且由于1994年至今，我國中央與地方關系總體格局未變，因此，在保穩(wěn)定以促發(fā)展的要求下，這一政治路徑為基礎并輔之以財政路徑的事權與支出責任方式將是當前改革不得不有的制度依賴。

挑戰(zhàn)之二：既有政府間事權的決定方式對改革的影響

在既有的事權與支出責任形成的路徑下，事權在政府間如何劃分？目前，根據(jù)事權配置過程中剩余權歸屬的不同，事權劃分有分權和授權兩種方式。分權方式即將剩余權劃歸級次較低政府的事權配置方式，這是聯(lián)邦制國家通常采取的分權方式;授權方式即將剩余權劃歸上級政府的事權配置方式，這是單一制國家以及聯(lián)邦制國家州政府以下地方通常采取的授權方式。[5]授權方式是我國現(xiàn)行的政府間財政事權的決定方式，表現(xiàn)為政府間事權劃分是向上秉承、向下延續(xù)的相互銜接的過程，通常政府間事權和支出責任劃分調(diào)整，是上一級政府以文件的形式下發(fā)下一級政府，規(guī)定廢止原有的體制，在約定時間開始執(zhí)行新的體制方式進行的。而且，由于“權責同構”等的存在，一直以來，中央政府和地方政府及地方政府間在財政事權劃分的決定上，主要不是領域的不同而是層級的不同。這一過程如圖1所示：

不僅如此，由于在政府管理中政府職能的實現(xiàn)是以事權的形式配置于不同的政府部門和機構得以完成的，因而中央與地方、上級政府與下級政府間的事權決定，實際上表現(xiàn)為中央、甚至各級地方政府的上級部門——即通常所說的“條條”實際上決定著大部分事權，而且，在目前上級政府轉移支付成為下級政府形成財力重要組成部分的情況下，由于專項轉移支付本身就是事權的“財政表象”，專項轉移支付規(guī)模有多大，掌握該項轉移支付的“條條”對事權的掌控能力就有多大，[6]因而“條條”在政府間事權決定中的地位更不容忽視。

雖然目前依據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來確定政府間事權劃分已是共識，尤其是在國務院的《指導意見》中劃分事權的第一條原則即“受益原則”，且也有學者提出，我國地方事權和支出責任的路徑應由現(xiàn)有的“上級主導、層層下放”路徑優(yōu)化為“事權法定、外溢共擔、超負上移”路徑，[7]但目前我國財政事權與支出責任改革中，政府事權的配置方式與傳統(tǒng)上并無區(qū)別，即改革是由國務院提出要求和推動的，其中對中央與地方事權配置的原則、內(nèi)容，是由國務院決定的，而在省以下，則是由省級政府根據(jù)中央的要求進行配置的。這一事權配置方式的保留，雖然保障了全國和省域經(jīng)濟社會穩(wěn)定與發(fā)展的基本需求，但對解決以往存在的如權責不匹配、事權下沉等問題的作用難以預期。

挑戰(zhàn)之三：中央現(xiàn)有改革政策決定了當前省以下財政事權與支出責任劃分改革的空間

對當下省以下財政事權與支出責任劃分的改革，《指導意見》明確了改革的目標，規(guī)定了改革的五項基本原則，即受益原則、效率原則、權責利相統(tǒng)一原則、激勵地方主動作為原則、支出責任與財政事權相適應原則，并規(guī)定了中央事權、地方事權和共同事權三類事權類別。依此，《指導意見》給出了中央和地方的事權劃分（見下表）。

有研究指出，上述中央和地方的事權劃分與現(xiàn)實相比較，雖略有出入，但基本上就是對我國目前（或2015年）的事權分配方式的認定和再現(xiàn)，而且，如果把中央支出占比超過70%作為中央事權的標準，地方占比超過80%，且其支出中來自專項和“整塊”轉移支付資金占比不超過10%作為地方事權的標準的話，明顯的改變就是“共同事權的范圍被泛化了”[8]。這一情況是值得注意的。一方面，如果說從規(guī)定的事權劃分清單同以往比變化不大的話，正是在事權形成路徑和事權配置方式不變的情況下，改革的目標似不難達成。另一方面，在現(xiàn)有的財政事權制度下，在“條條”改革客觀上滯后的情況下，圍繞著共同事權政府間支出責任分擔等關鍵性問題，要實現(xiàn)解決當前省以下財政事權與支出責任不匹配所存在種種問題的改革目標，也充滿了種種不確定。

挑戰(zhàn)之四：財政主要改革的展開邏輯與圍繞著政府職能的相關改革的影響

一是財政主要改革展開的邏輯對省以下財政事權劃分改革有影響。黨的十八屆三中全會提出的作為國家治理現(xiàn)代化改革基礎的財政改革的基本內(nèi)容，包括預算、稅收和政府事權與支出責任相匹配的改革。如果從所規(guī)定的改革的五項原則來看，財政事權與支出責任改革的邏輯，似應在合理界定一級政府事權的基礎上，賦予其相應的財力。為此，需要在準確把握純公共服務的決定權、執(zhí)行權與支出責任，準確把握區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展程度上決定地方性公共服務（即地方財政事權）的基礎上，以保證地方政府有履職需要的財力為基本目標之一，在預算改革（涉及事權的主要是轉移支付）和稅收改革（涉及事權的主要是相應的稅種的調(diào)整，以及中央與地方分成比例）中進行相應的調(diào)整。但現(xiàn)實是，預算和稅收改革均先于財政事權與支出責任劃分改革展開，如對地方財力有明顯影響的“營改增”改革已于2016年內(nèi)基本完成，這就在很大程度上決定了省以下財政事權與支出責任改革的空間大小和改革時限長短。

二是圍繞著政府職能展開的多項改革的次第展開，既互為支撐又相互制約。2013年以來，圍繞著當下我國政府與市場和政府與社會的關系，以政府職能改革為核心進行了政府管理的多項改革。首先是基于“三定”原則，即定職能、定機構和定人員，又一次進行了機構調(diào)整和大部制改革。隨之是“放管服”改革和政府的“三個清單”改革。“放管服”改革是多年來持續(xù)進行的簡政放權改革的深化，不僅“放”的力度前所未有，在商事制度改革方面取得了重大突破，而且力求在“放”的基礎上管好和服務好。“三個清單”改革即根據(jù)“法無授權不可為”“法無禁止皆可為”和“法定職責必須為”的要求，確立各級政府的權力清單、責任清單和企業(yè)投資負面清單?？傮w上看，這一系列圍繞政府職能進行的改革，實際上是在明確社會主義市場經(jīng)濟條件下政府的基本職能即經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務和環(huán)境保護后，去除了政府不應具有的事權，同時對應有的事權在政府間、政府部門間的配置進行了必要的調(diào)整，推進了建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的法治政府、責任政府和“有效政府”的進程。但同時，由于這些改革在上下級政府間都是對標改革，且基本上是在維持現(xiàn)有相關規(guī)定條件下的事權基礎上進行的，這既給當前省以下財政事權與支出責任改革提供了支撐，但又在相當程度上成為改革的一種約束。{3}

三、推進省以下財政事權與支出責任劃分改革的幾點思考

推進省以下財政事權與支出責任劃分改革的對策方案，是展開并推進改革不斷深入之必須。國務院的《指導意見》對當前財政事權與支出責任劃分改革已做出了總體布置，這是推進省以下改革的基本依據(jù)。從目前改革的實際看，在認識省以下財政事權劃分中存在問題的原因，認清改革面臨挑戰(zhàn)的基礎上，還需要對以下若干改革的關鍵問題或環(huán)節(jié)進行認真的思考。

1.把握省以下財政事權劃分改革目標內(nèi)涵與任務的基點

根據(jù)《指導意見》提出的改革的總目標，當前各省圍繞著形成省以下的“事權界定清晰、支出責任明確、收入分配合理、轉移支付規(guī)范、體制運行高效”的財政體制的共識，[9]制定了各自改革的目標。從設定改革目標包括的具體任務來看，由于《指導意見》依據(jù)中央事權、地方事權和共同事權的類別，具體給出了各類事權的基本范圍，省以下可以在原有基礎上對標進行改革調(diào)整，因而“事權界定清晰”雖有難度，但也有較大的探索空間?！爸С鲐熑蚊鞔_”“收入分配合理”和“轉移支付規(guī)范”等指向的，是政府間支出責任的比例、省以下財權和財力狀況，以及轉移支付及其額度等，涉及面更廣、涉及的關系更復雜，如從目標指向任務，任務達成目標來看，更需要有操作性的指標或量化要求來規(guī)定和表達。但從各省改革目標確定來看，沒有這些內(nèi)容的具體表達（實際上在當下也不可能有）。這些任務的具體化甚至量化，實際上就是一定的中央與地方關系和相應的省域內(nèi)政府間關系在財政上的具體表達。因此，雖然在當下不可能具體或量化，但卻應當根據(jù)我國中央與地方關系的調(diào)整變化趨勢，把握好這些內(nèi)容具體或量化的基點。

對改革任務的具體化或量化，取決于改革最終要形成的財政格局及其運行的要求。那么，省以下財政事權與支出責任改革是否要形成一個與現(xiàn)實完全不同的財政格局呢？答案是否定的。其原因在于，一方面，現(xiàn)有的整個國家和省以下的財政事權與支出責任劃分，是1994年以來我國基于建立社會主義市場經(jīng)濟體制需求展開改革的結果，盡管有諸多不盡如人意之處，但總體上支撐了社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展;另一方面，當代世界主要國家的實踐表明，一定的國家結構形式與一定的事權配置方式是相結合的，其形成路徑也有其客觀必然性。因此，推進省以下財政事權與支出責任改革，應該從既定的國家結構形式的要求出發(fā)，在維護現(xiàn)有的財政總體格局下探索通過相應的理論與方式進行必要的調(diào)整，從而建立一個與中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制相一致的省以下財政格局。這是理解和把握省以下財政事權劃分改革目標內(nèi)涵的基點，也是對相應挑戰(zhàn)的化解。

2.確立動態(tài)調(diào)整、逐步推進改革戰(zhàn)略

省以下財政事權與支出責任劃分改革，是對中央政府政策的執(zhí)行，改革的實際展開，是在中央政府政策的要求下省以下改革政策的制定和實施。一方面，任何一項政策的制定，曾如美國政策學者林德布羅姆所說，不是一個完全的理性過程，而是社會中階級、階層和利益集團的博奕結果，是對以往政策行為的不斷補充和修正的過程。[10]另一方面，作為確定改革目標內(nèi)容基點的完善社會主義市場經(jīng)濟體制的改革，以及相適應的政府管理改革正在前行，尤其是現(xiàn)實中作為省以下改革基本前提的“條條”的相關改革更是“在路上”，因而改革不可能執(zhí)行一攬子計劃，一次性解決，而是實施漸進改革戰(zhàn)略，動態(tài)調(diào)整，逐步推進。

《指導意見》對省以下的改革，要求在2017-2018年取得突破，在2019-2020年完成基本領域改革，這實際上已提出了分階段的漸進改革方式。但從實際情況看，當前省以下改革的方案大多沒有從現(xiàn)實條件出發(fā)，來確立改革的階段性目標，而是涉及了外交、公共安全、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境、交通、社會保障等幾乎所有領域，力圖全面突破，一步到位?，F(xiàn)實證明，這樣做操作性不強，更難以達到預定目標。{4}因此，需要適時地進行改革方案的動態(tài)調(diào)整。如可以根據(jù)當前中央政府部門改革的情況，以及現(xiàn)有省以下政府間政府的實際財力的情況，重點明確和強化省級政府的支出責任，保障和維護縣區(qū)政府的財政事權積極性;通過有效授權，合理確定市縣財政事權，使基本公共服務受益范圍與政府管轄區(qū)域保持一致，激勵縣區(qū)政府盡力做好轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務提供和保障，等等。

3.注意增強改革針對性的基礎性工作

推進省以下財政事權與支出責任劃分改革的一項基本要求，就是改革的針對性。從當前省以下財政事權與支出責任劃分存在問題的原因，以及改革面臨的挑戰(zhàn)來看，要提高改革針對性的一項基礎性的工作，就是對省域內(nèi)市場經(jīng)濟體制的狀況，以及經(jīng)濟社會發(fā)展程度有準確的把握。因為如前所述，合理的政府職能是正確劃分事權的前提，而一定經(jīng)濟社會發(fā)展程度下政府與市場的關系、政府與社會的關系，決定著政府職能即政府應該干什么和如何干。而且，財政事權的基本內(nèi)容是公共服務，在信息化社會和全國統(tǒng)一大市場逐步形成的情況下，對全國統(tǒng)一公共服務均等化保障的地方財力的配套，以及地方性公共服務的能力高低，通常與地方經(jīng)濟社會發(fā)展和財政狀況成正比。

不僅如此，財政事權與支出責任劃分改革的推進，還與省以下政府能力的狀況有關。政府能力構成除了財政因素外，還與組織體制與人員素質等密切相關，因而還必須關注和把握具體的省域內(nèi)政府管理改革現(xiàn)狀，如從1978年至今，我國政府管理總體上展開了從傳統(tǒng)行政文化到現(xiàn)代行政文化、從人治行政到法治行政、從硬性體制到彈性體制、從大政府到“有效政府”、從權威行政到服務行政的變革，那么，在指定區(qū)域內(nèi)，哪些改了，改到什么程度，哪些沒改，都需要通過專業(yè)化的評估，從而為政府間事權的準確劃分打下基礎。

4.加強省以下財政事權改革的組織保障工作

政府事權劃分的依據(jù)是政府職能，而改革開放以來尤其是1993年社會主義市場經(jīng)濟體制改革展開后，政府職能的改革就是整個政府管理改革的突破口。黨的十八屆三中全會以來，從國家治理現(xiàn)代化的要求出發(fā)，圍繞著政府職能，先后展開了財政三大改革、大部制改革、“放管服”改革和政府權力清單改革等。如前所述，這些相繼展開的改革既相互支撐，又相互制約，客觀上影響了稍后展開的省以下財政事權與支出責任的改革進程。因此，基于黨的十九屆三中全會后正在展開的省以下黨政機構改革，應該從組織上加強對省以下政府管理改革的統(tǒng)籌。加強統(tǒng)籌至少需要進行以下的探索：

一是建立省域的政府管理改革領導小組。因為當前圍繞著政府職能改革的不同的改革分屬于不同的部門領導和負責，如財政的三項改革由財政部門負責，機構與三定改革、“放管服”改革和權力清單改革則歸屬于黨的編制辦公室領導和負責。這些改革雖然有著極專業(yè)的一面需要歸口負責，但相互之間又影響制約，如歸黨委的編制辦公室負責的“放管服”改革，由于改革實際上已不是單純的簡政放權，而是基于社會主義市場經(jīng)濟的要求的政府職能與職權配置的調(diào)整、行政方式的改革等，根本上是整個政府管理的轉型和行政權力結構的重塑，必須從更高的層面統(tǒng)籌改革，正因為如此，2018年7月25日，國務院正式成立了由韓正副總理任組長的“國務院推進政府職能轉變和‘放管服改革協(xié)調(diào)小組”。

二是建立省一級的政府事權與支出責任劃分工作協(xié)調(diào)委員會。政府事權與支出責任劃分改革，雖然主管是政府的財政部門，但從政府事權內(nèi)涵及上述改革的條件和涉及管理范圍來說，在當前我國的公共管理體制下，還涉及編制管理等部門。同時，由于社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，我國政府間的上下級關系，已從傳統(tǒng)的單純的下屬關系轉變?yōu)榧仁窍聦僖彩堑胤嚼婧桶l(fā)展的代表者的關系，即有了上下級政府間為了地方的穩(wěn)定和發(fā)展而存在的博弈關系。因此，政府事權與支出責任的劃分，還涉及州市政府。不僅如此，現(xiàn)代公共管理已從傳統(tǒng)的政府作為唯一主體、權力單向度行使的傳統(tǒng)的管制型治理，走向了多元主體參與，協(xié)同共治的現(xiàn)代公共治理，走向了重大決策的公正、公開和參與。因此，基于政府事權和支出責任專業(yè)性較強的特點，整個事權與支出責任的劃分決策，以及相應的執(zhí)行和監(jiān)管，至少還涉及相關的咨詢機構和專家。

因此，應在推進省以下政府事權與支出責任改革過程中，盡快考慮在省級層面建立由財政部門、編制等部門，以及州市政府、相關領域咨詢機構（或新型智庫）和專家組成的政府事權與支出責任改革工作委員會，并在省財政廳設立日常工作辦公室。該工作委員會的性質是協(xié)商機構，其職責是負責協(xié)調(diào)省以下政府間事權和支出責任劃分、收入劃分，以及轉移支出管理等方面事項，并研究分析相關改革方案的執(zhí)行情況，提出改革建議。

注釋：

{1} 財政部財政科學研究所：《加快構建事權與支出責任相適應財政體制*——基于山東、吉林、焦作、龍巖的分析與思考》，公共財政研究，2015年，第2期;崔運武：《論我國政府事權改革的若干問題》，行政科學論壇，2014年，第5期。另：筆者負責的云南省財政廳委托項目“政府事權改革研究”，和云南省財政廳重大招標項目“云南省財政事權與支出責任劃分改革研究”所進行的相關調(diào)研，均發(fā)現(xiàn)了所表述的問題。

{2} 王浦劬：《中央與地方事權劃分的國別經(jīng)驗及其啟示——基于六個國家經(jīng)驗的分析》，政治學研究，2016年，第5期。另：2012年末至2014年4月，筆者主持了云南省財政廳委托項目“政府事權劃分研究”。該課題是云南省承接財政部相關部門任務所形成的研究課題。課題研究分兩部分，第一部分對美國、英國、法國、德國和日本等10個西方主要國家事權劃分的比較研究。對10個西方主要國家財政事權劃分方式的研究結果，得出了與王浦劬教授研究基本一致的結論。

{3} 筆者先后主持了云南省政府辦公廳委托項目“云南省“放管服”改革第三方評估”、中共云南省委編制辦公室委托項目“云南省政府“三個清單”研究”，以及云南省財政廳委托的關于財政事權的多個項目研究，對圍繞政府職能展開的多項改革之間既相互支撐又相互制約，有較深的感受。

{4} 筆者主持云南省財政廳重大招標項目“云南省財政事權與支出責任劃分改革研究”項目過程中，發(fā)現(xiàn)在“條條”方面改動不大或沒有改動的情況下，如果按照現(xiàn)有的財政支出科目來做的話，幾乎談不上改革，而如果按照所謂的理論邏輯來做的話，則不可實施，沒有操作性。

參考文獻：

[1] 國務院：《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)[2016]49號）.

[2] 張光. 十八大以來我國事權和財權劃分政策動向：突破還是因循？[J]. 地方財政研究，2017，（4）.

[3] 崔運武. 論當代公共管理變革與學科專業(yè)發(fā)展和教材建設[J]. 云南行政學院學報，2016，（4）.

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[8] 張光. 十八大以來我國事權和財權劃分政策動向：突破還是因循？[J]. 地方財政研究，2017，（4）.

[9] 財政部財政科學研究所. 加快構建事權與支出責任相適應財政體制 *——基于山東、吉林、焦作、龍巖的分析與思考[J]. 公共財政研究，2015，（2）.

[10] 丁煌. 西方公共行政管理理論精要[M]. 中國人民大學出版社，2005.