潘學(xué)銳 隆建

摘? ?要? ?分析目前重慶市農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)中存在的主要問(wèn)題及其產(chǎn)生的主要原因，有針對(duì)性地提出了解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)效管護(hù)的對(duì)策：建立管護(hù)保障機(jī)制和機(jī)構(gòu)，建管統(tǒng)一納入考核;創(chuàng)新多樣產(chǎn)權(quán)制度，明晰管護(hù)責(zé)任主體;多渠道籌集管護(hù)資金，嚴(yán)格監(jiān)管資金使用;探索多元化管護(hù)模式，調(diào)動(dòng)各方積極參與;重視宣傳發(fā)動(dòng)，提高全社會(huì)管護(hù)意識(shí)等。

關(guān)鍵詞? ?農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施;長(zhǎng)效管護(hù);存在問(wèn)題;解決建議;重慶市

中圖分類號(hào)：F294? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C? ?DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.1.023

2017年10月黨的十九大報(bào)告中提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，明確了“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深入推進(jìn)，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)”的目標(biāo)任務(wù)。各級(jí)政府、部門持續(xù)加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)村水利、交通物流、場(chǎng)鎮(zhèn)（村莊）建設(shè)等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施各項(xiàng)建設(shè)取得了較大的進(jìn)展，一大批公共基礎(chǔ)設(shè)施先后建成并投入使用。隨著農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完工數(shù)量的逐年增加，如何加強(qiáng)和完善重慶市農(nóng)村已建公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行管護(hù)，使其能充分、長(zhǎng)久地發(fā)揮應(yīng)有作用，已成為亟待研究與解決的問(wèn)題。

1 重慶市農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)中存在的問(wèn)題

1.1 制度缺失，重建輕管

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全過(guò)程為“立項(xiàng)—規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)行”，要達(dá)到的目的是工程運(yùn)行后能滿足群眾的生產(chǎn)生活需求，而只有在管護(hù)良好的基礎(chǔ)上，設(shè)施才能長(zhǎng)期、有效、穩(wěn)定地發(fā)揮使用功能?，F(xiàn)有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施受建設(shè)制度的影響，建管基本上是分家的?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)承擔(dān)單位通常只負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)，建后的運(yùn)行與維護(hù)缺少專門或?qū)Ｂ殭C(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行，也沒(méi)有統(tǒng)一的管護(hù)制度來(lái)規(guī)范。

從保障機(jī)制上就有缺位，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理應(yīng)該堅(jiān)持的“三個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)”（即高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行），在現(xiàn)實(shí)中往往只落實(shí)了前兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)施建設(shè)完成后的項(xiàng)目績(jī)效考核通常只涉及資金投入、工程量完成情況以及工程質(zhì)量好壞等表觀印象，設(shè)施運(yùn)行后的使用、管護(hù)情況基本不涉及，造成與群眾最密切相關(guān)的設(shè)施使用、管護(hù)被忽視，以至于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)數(shù)量雖多，但群眾使用滿意率卻不是很高。正是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)從資金使用、實(shí)施機(jī)制、目標(biāo)考核等制度上輕視了管護(hù)問(wèn)題，重建輕管，造成了工程建管分離，“建有人、管無(wú)人、護(hù)缺人”成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的普遍現(xiàn)狀。

1.2 產(chǎn)權(quán)歸屬單一，責(zé)任落實(shí)不到位

從重慶市各區(qū)縣的實(shí)際操作來(lái)看，現(xiàn)有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施較大比例是由政府用財(cái)政資金投資建設(shè)，然后產(chǎn)權(quán)移交給集體經(jīng)濟(jì)組織，讓群眾無(wú)償使用。這種做法從法律法規(guī)上是符合國(guó)家現(xiàn)行制度的安排，但從具體情況來(lái)分析，這容易出現(xiàn)管護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位。因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)關(guān)系屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，必然造成基礎(chǔ)設(shè)施具有公共物品屬性，而公共物品管護(hù)的最大弊端就是“人人都用、人人都不管”。同時(shí)，現(xiàn)階段集體經(jīng)濟(jì)組織受限于制度、資金等，基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)問(wèn)題上普遍流于書(shū)面形式，沒(méi)有從資金計(jì)劃、制度獎(jiǎng)懲、人員安排上真正落實(shí)管護(hù)責(zé)任，實(shí)際上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)缺位嚴(yán)重。

1.3 管護(hù)資金缺乏，籌資渠道狹窄

1）許多基礎(chǔ)設(shè)施從開(kāi)始立項(xiàng)開(kāi)始，都沒(méi)有把管護(hù)資金納入建設(shè)成本一起考慮。2）移交給集體經(jīng)濟(jì)組織后，集體經(jīng)濟(jì)組織本身可支配資金較少，普遍沒(méi)有多余資金安排到基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)上面。3）即使國(guó)家對(duì)部分基礎(chǔ)設(shè)施有一定的管護(hù)資金投入，但總量往往有限，分?jǐn)偟矫總€(gè)項(xiàng)目的資金可以說(shuō)是杯水車薪。4）管護(hù)資金來(lái)源渠道單一，主要以國(guó)家投入為主，沒(méi)有充分吸引社會(huì)和民間資金的政策和措施，籌資乏力。

1.4 管護(hù)意識(shí)淡漠，宣傳發(fā)動(dòng)不足

農(nóng)民對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管護(hù)意識(shí)淡薄，受傳統(tǒng)計(jì)劃思想與集體大鍋飯觀念的影響較深，普遍認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是國(guó)家投資建設(shè)的，應(yīng)該由國(guó)家、集體負(fù)責(zé)管理，出了問(wèn)題理所當(dāng)然應(yīng)由國(guó)家、集體負(fù)責(zé)維修。對(duì)于一些力所能及的小損壞視而不見(jiàn);若出現(xiàn)大問(wèn)題，就反映上報(bào)，坐等國(guó)家、集體修復(fù)。同時(shí)，各級(jí)政府和部門對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)也宣傳不到位，常常只是刷幾條標(biāo)語(yǔ)應(yīng)付了事，沒(méi)有針對(duì)性的宣傳措施來(lái)影響、改變?nèi)罕姷墓茏o(hù)觀念，提高管護(hù)意識(shí)。

2 加強(qiáng)重慶市農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)效管護(hù)的建議

2.1 建立管護(hù)保障機(jī)制和機(jī)構(gòu)，建管統(tǒng)一納入考核

建議市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社分別對(duì)應(yīng)本地實(shí)際情況，制定出臺(tái)本區(qū)域農(nóng)村公共設(shè)施管護(hù)辦法，將設(shè)施管護(hù)以法律、法規(guī)以及鄉(xiāng)規(guī)民約等各種形式進(jìn)行規(guī)范，做到有法可依、有制可循、有約可執(zhí)，依法依規(guī)管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，從制度上給基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)保駕護(hù)航。

區(qū)（縣）可以成立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)與管理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，安排專人專職負(fù)責(zé)。按照中央最新的機(jī)構(gòu)改革方案，具體可由區(qū)（縣）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭，成員則由區(qū)（縣）級(jí)各涉農(nóng)相關(guān)職能部門等組成，統(tǒng)一負(fù)責(zé)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理的檢查、指導(dǎo)、督促和服務(wù)，負(fù)責(zé)組織各相關(guān)職能部門的牽頭、協(xié)調(diào)工作，以及管護(hù)資金的核實(shí)報(bào)批。

按照制定的管護(hù)辦法，各級(jí)政府以及涉農(nóng)建設(shè)部門要建立新的建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行管護(hù)納入涉農(nóng)建設(shè)整體評(píng)價(jià)考核體系，列入綜合目標(biāo)管理考核內(nèi)容，并可把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)水平、工程效益發(fā)揮程度、農(nóng)民滿意度等管護(hù)指標(biāo)加入基層政府干部考核制度，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施由建設(shè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)、管護(hù)齊頭并進(jìn)。

2.2 創(chuàng)新多樣產(chǎn)權(quán)制度，明晰管護(hù)責(zé)任主體

現(xiàn)行的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的主體產(chǎn)權(quán)模式是“國(guó)家投資建設(shè)、移交集體所有”。這種模式會(huì)長(zhǎng)期存在，但在堅(jiān)持公有制的前提下，可以按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)擁有，誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰產(chǎn)權(quán)，明確責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)各方面投資建設(shè)和管好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的積極性。

1）對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村已建基礎(chǔ)設(shè)施，按照使用功能、影響大小、管護(hù)難易度等因素，可以劃分為公益類、收益類。對(duì)服務(wù)大眾、不直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的公益類基礎(chǔ)設(shè)施，如農(nóng)村公路、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等，要納入固定資產(chǎn)目錄，依法進(jìn)行資產(chǎn)管理，明確管護(hù)責(zé)任主體就是國(guó)家、集體，應(yīng)由政府承擔(dān)管護(hù)責(zé)任，安排支出管護(hù)費(fèi)用。對(duì)服務(wù)特定人群，可以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的收益類基礎(chǔ)設(shè)施，如建在流轉(zhuǎn)區(qū)域內(nèi)，服務(wù)流轉(zhuǎn)大戶和企業(yè)的的山坪塘、提灌設(shè)備以及農(nóng)村自來(lái)水等設(shè)施，可以鼓勵(lì)實(shí)行市場(chǎng)化管理和商業(yè)化運(yùn)作，采取承包、租賃、拍賣、轉(zhuǎn)讓等多種形式，讓所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)分別明確責(zé)任主體，以收益激活管護(hù)，盤活資產(chǎn)存量，明確管護(hù)主體，加強(qiáng)建后管養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

2）積極鼓勵(lì)、培育企業(yè)或個(gè)人根據(jù)自身在農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)的需求，投資建設(shè)與其產(chǎn)業(yè)相關(guān)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，在符合相關(guān)法律、法規(guī)及地區(qū)規(guī)劃管理的前提下，要保障其所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，以此激勵(lì)其建設(shè)、管護(hù)熱情。除了監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施安全運(yùn)行外，有關(guān)行政管理部門不宜過(guò)多干涉其具體使用。

2.3 多渠道籌集管護(hù)資金，嚴(yán)格監(jiān)管資金使用

建議設(shè)立區(qū)（縣）級(jí)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)與管理的專項(xiàng)資金。專項(xiàng)資金來(lái)源可由3個(gè)部分組成。第一部分是各區(qū)（縣）財(cái)政根據(jù)各自財(cái)力增設(shè)維護(hù)與管理資金;第二部分是今后所有國(guó)家投資的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目在資金計(jì)劃安排中應(yīng)按照項(xiàng)目管護(hù)難易程度安排5%～10%的后期管護(hù)資金;第三部分是特定項(xiàng)目，如農(nóng)村自來(lái)水、農(nóng)村居民點(diǎn)等，參照物業(yè)管理費(fèi)的形式向具體使用者收取一定費(fèi)用來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足。

另外，各級(jí)政府和部門可以出臺(tái)相應(yīng)的政策，優(yōu)化鄉(xiāng)村營(yíng)商環(huán)境，引導(dǎo)和撬動(dòng)社會(huì)資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)上，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)放力度，吸引社會(huì)資本規(guī)范有序盤活農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，回收資金主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)。

管護(hù)資金?？顚Ｓ?，可以參考房地產(chǎn)大修基金的模式，設(shè)在財(cái)政專用賬戶上，專項(xiàng)用于基礎(chǔ)設(shè)施的日常保養(yǎng)、發(fā)生損壞等情況。管護(hù)資金可由財(cái)政、紀(jì)檢部門監(jiān)管，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)與管理部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同負(fù)責(zé)審批，使用時(shí)參照農(nóng)村“一事一議”的程序進(jìn)行。

2.4 探索多元化管護(hù)模式，調(diào)動(dòng)各方積極參與

針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不同的產(chǎn)權(quán)，不同的責(zé)任主體，實(shí)行多元化管護(hù)模式。

公有性、公益性基礎(chǔ)設(shè)施可以采取以下管理模式：1）統(tǒng)一管理模式。對(duì)管護(hù)技術(shù)要求高，個(gè)人無(wú)法承擔(dān)專業(yè)技術(shù)要求的，由區(qū)（縣）級(jí)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)與管理部門按照不同專業(yè)要求，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或推選的方式聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)公司，并簽訂管護(hù)合同，明確雙方的責(zé)權(quán)利和經(jīng)費(fèi)保障等。聘請(qǐng)合同可以采取“三年一簽”的形式，到期后組織各部門、各方人士對(duì)合同履行情況進(jìn)行考核，實(shí)行優(yōu)勝劣汰;2）委托管理模式。對(duì)管護(hù)要求不高，針對(duì)特定人群使用的，采取委托管理模式，由政府委托給集體經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等管理，政府建立健全綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)委托服務(wù)實(shí)行績(jī)效、項(xiàng)目資金和業(yè)務(wù)監(jiān)督管理，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況全過(guò)程跟蹤監(jiān)管，確保委托管理執(zhí)行公開(kāi)、透明、規(guī)范、有效運(yùn)行;3）承包經(jīng)營(yíng)模式。鼓勵(lì)各種民間資本通過(guò)投資等渠道進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體系，對(duì)具有可產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施，如水庫(kù)、塘堰等，進(jìn)行招標(biāo)發(fā)包或由農(nóng)戶投資管護(hù)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造效益，實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)與設(shè)施管護(hù)有機(jī)結(jié)合。

對(duì)企業(yè)或個(gè)人投資建設(shè)的與其產(chǎn)業(yè)相關(guān)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，采取“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)”的原則，由投資人自行管護(hù)，政府可以根據(jù)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施提供的公眾服務(wù)情況給予一定資金補(bǔ)助。

2.5 重視宣傳發(fā)動(dòng)，提高全社會(huì)管護(hù)意識(shí)

要轉(zhuǎn)變各級(jí)干部的思想觀念，樹(shù)立建管并重意識(shí)。應(yīng)切實(shí)摒棄重建設(shè)輕管理的思想，把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)擺上同等重要位置，同步安排部署，確保農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管護(hù)、運(yùn)營(yíng)均衡發(fā)展。

在村、社等農(nóng)村基層組織中，應(yīng)教育村、社干部摒棄缺少資金不好管、不想管的畏難情緒，切實(shí)把公共設(shè)施管護(hù)作為當(dāng)前乃至今后一個(gè)時(shí)期鄉(xiāng)村振興計(jì)劃的重點(diǎn)問(wèn)題對(duì)待，擺上突出位置，結(jié)合本村本地實(shí)際情況，研究管護(hù)新方法、解決出現(xiàn)的新問(wèn)題。

針對(duì)廣大農(nóng)民群眾，要從報(bào)紙、電視和群眾會(huì)議等途徑加大教育引導(dǎo)力度，大力宣傳、表?yè)P(yáng)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)中的好人、好事，樹(shù)立廣大干群的管護(hù)意識(shí)，強(qiáng)化“鄉(xiāng)村振興、人人有責(zé)”的主體意識(shí)，確保公共設(shè)施建完有人管、使用有人護(hù)、壞了有人修。