梅麗紅

黨的十八大以后，隨著紀檢體制改革的不斷深入，改變黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督“一條腿長一條腿短”的局面，著力解決紀律與法律銜接不暢、國家監(jiān)察范圍和職能過窄、反腐敗力量分散等問題，建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家反腐敗工作機構(gòu)，開始提上議事日程。2016年1月12日，習近平在十八屆中央紀委六次全會上指出，“要堅持黨對黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導，擴大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”，并強調(diào)要“做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督”。會上，王岐山在工作報告中進一步要求研究修改《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，使黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相互配套。這樣，黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督”。這是監(jiān)察機關(guān)首次列在人大、政府之后，司法機關(guān)之前，表明監(jiān)察機關(guān)是與政府機關(guān)平行且相對獨立的機構(gòu)。此后，國家監(jiān)察體制改革作為事關(guān)全局的重大政治改革開始步入快車道。

一、從試點到推開

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在3省（市）設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機制、制度建設(shè)上，先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗。按照方案要求，11月8日、9日、13日，山西、浙江、北京先后宣布成立?。ㄊ校┥罨O(jiān)察體制改革試點工作領(lǐng)導小組，分別由3省（市）黨委書記擔任組長。11月25日，王岐山首次以“中央深化國家監(jiān)察體制改革試點工作領(lǐng)導小組組長”身份到北京、山西、浙江三地調(diào)研，表明中央從全局層面把控、協(xié)調(diào)試點改革。

鑒于監(jiān)察體制改革涉及我國憲制結(jié)構(gòu)的變革，必須經(jīng)我國最高權(quán)力機關(guān)的授權(quán)才能啟動。為此，十二屆全國人大常委會第二十五次會議于12月25日通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，規(guī)定“在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權(quán)”。明確了此次試點改革的目的、機制整合、職責權(quán)限及相關(guān)法律的暫時調(diào)整或暫時停止適用等問題，為國家監(jiān)察體制改革繪制了初步的制度藍圖。2017年1月6日，十八屆中央紀委七次全會工作報告要求：“抓緊籌備組建國家監(jiān)察委員會，編制‘三定規(guī)定，為十三屆全國人大一次會議審議通過國家監(jiān)察法、設(shè)立國家監(jiān)察委員會、產(chǎn)生國家監(jiān)察委員會組成人員，做好組織機構(gòu)、干部人事、法律法規(guī)準備?！辈⒁笤圏c地區(qū)確?！?月底完成省級監(jiān)察委員會組建工作，6月底完成市、縣兩級監(jiān)察委員會組建工作”。1月9日，十二屆全國人大常委會黨組召開會議強調(diào)，要把國家監(jiān)察體制改革相關(guān)立法作為常委會工作的重中之重。1月18日、20日，山西、北京、浙江3省（市）人大先后選舉產(chǎn)生了監(jiān)察委員會主任。然后，3?。ㄊ校┤舜蟪Ｎ瘯謩e召開會議，任命了由監(jiān)察委員會主任提請任免的監(jiān)察委員會其他組成人員。3省（市）監(jiān)察委員會的正式成立，標志著國家監(jiān)察體制改革試點工作取得階段性成果。為了按時并高質(zhì)量地完成改革試點，3省（市）還圍

繞轉(zhuǎn)隸組建、全面融合、市（區(qū)）級監(jiān)察體制改革試點等工作作出部署。6月23日，全國人大常委會首次審議了國家監(jiān)察法草案。

10月23日，在總結(jié)北京、山西、浙江開展國家監(jiān)察體制改革試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，明確要求

“加強黨對試點工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導”，試點地區(qū)各級黨組織要擔負起主體責任，成立深化監(jiān)察體制改革試點工作小組，由黨委書記擔任組長。11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議也作出了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，明確在各省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權(quán)。截至2018年2月25日，全國31個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團各級監(jiān)察委員會全部組建完成。3月18日，十三屆全國人大一次會議第六次全體會議選舉楊曉渡為首任國家監(jiān)察委員會主任。3月20日，十三屆全國人大一次會議閉幕會表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。3月21日，十三屆全國人大常委會第一次會議分別經(jīng)表決，任命國家監(jiān)察委員會副主任和委員。3月23日，中華人民共和國國家監(jiān)察委員會在北京揭牌，舉行新任國家監(jiān)察委員會副主任、委員憲法宣誓儀式。至此，國家、省、市、縣四級監(jiān)察委員會全部組建產(chǎn)生。而根據(jù)十九屆三中全會關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決策部署，監(jiān)察部、國家預防腐敗局、最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務(wù)犯罪等反腐敗相關(guān)職責整合進新成立的國家監(jiān)察委員會，國家監(jiān)察委員會同黨的紀檢機關(guān)合署辦公，實行一套工作機制、兩個機關(guān)名稱，履行紀檢、監(jiān)察兩項職能，對黨中央或地方黨委全面負責。

二、構(gòu)建法治保障

為了貫徹和體現(xiàn)深化國家監(jiān)察體制改革的精神，為成立監(jiān)察委員會提供憲法依據(jù)，十三屆全國人大一次會議于3月11日表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，對我國現(xiàn)行憲法作出了21條修改，其中11條同設(shè)立監(jiān)察委員會有關(guān)。具體內(nèi)容包括：在憲法第三章《國家機構(gòu)》第六節(jié)后增加一節(jié)，作為第七節(jié)“監(jiān)察委員會”，就國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領(lǐng)導體制、工作機制等作出規(guī)定。與此相適應，還作了如下修改：（1）將憲法第一章《總綱》第三條第三款中“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生”修改為“國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生”。（2）將憲法第三章《國家機構(gòu)》第六十五

條第四款：“全國人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員不得擔任國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的職務(wù)。”修改為：“全國人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員不得擔任國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的職務(wù)?！保?）將憲法第三章《國家機構(gòu)》第一百零三條第三款：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員不得擔任國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的職務(wù)?！毙薷臑椋骸翱h級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員不得擔任國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的職務(wù)。”（4）在憲法第三章《國家機構(gòu)》第六十二條第六項后增加一項，內(nèi)容為“選舉國家監(jiān)察委員會主任”；在憲法第六十三條第三項后增加一項，內(nèi)容為“國家監(jiān)察委員會主任”；在憲法第六十七條第六項中增加“國家監(jiān)察委員會”；在第十項后增加一項，內(nèi)容為“根據(jù)國家監(jiān)察委員會主任的提請，任免國家監(jiān)察委員會副主任、委員”。（5）將憲法第三章《國家機構(gòu)》第一百零一條第二款中“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權(quán)罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長”修改為“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權(quán)罷免本級監(jiān)察委員會主任、本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長”；將憲法第一百零四條中“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”修改為“監(jiān)督本級人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院和人民檢察院的工作”。（6）刪去憲法第三章《國家機構(gòu)》第八十九條第八項“領(lǐng)導和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”中的“和監(jiān)察”。刪去憲法第一百零七條第一款“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”中的“監(jiān)察”。這些修改，反映了黨的十八大以來深化國家監(jiān)察體制改革的成果，貫徹了黨的十九大關(guān)于健全黨和國家監(jiān)督體系的部署，也反映了設(shè)立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會后，全國人大及其常委會和地方各級人大及其常委會、國務(wù)院和地方各級人民政府職權(quán)的新變化以及工作的新要求。

而十三屆全國人大一次會議表決通過的《中華人民共和國監(jiān)察

法》，對監(jiān)察機關(guān)及其職責、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限和程序、反腐敗國際合作、對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責任等，作出了更為明確的法律規(guī)定。主要內(nèi)容是：（1） 明確監(jiān)察工作的領(lǐng)導體制，即“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導”，國家監(jiān)察委員會負責全國監(jiān)察工作，統(tǒng)一領(lǐng)導地方各級監(jiān)察機關(guān)工作。這一規(guī)定有助于構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體制，也有利于地方各級監(jiān)察委員會在實際工作中減少或排除各種干擾、依法行使職權(quán)。（2）明確監(jiān)察工作的原則和方針，即嚴格遵照憲法和法律，以事實為根據(jù)，以法律為準繩；在適用法律上一律平等，保障當事人的合法權(quán)益；權(quán)責對等，嚴格監(jiān)督；懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴相濟。這條規(guī)定既可保證監(jiān)察機關(guān)以法治思維和法治方式開展工作，又嚴格貫徹了“懲前毖后、治病救人”等黨的政策和策略。（3）明確監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)、產(chǎn)生和職責。規(guī)定各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)。這就確立了國家監(jiān)察委員會的最高監(jiān)察機關(guān)的地位，也與黨章關(guān)于“黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督專責機關(guān)”相呼應。規(guī)定國家監(jiān)察委員會由全國人大產(chǎn)生，對全國人大及其常委會負責，并接受其監(jiān)督；地方各級監(jiān)察委員會由本級人大產(chǎn)生，對本級人大及其常委會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受其監(jiān)督。這就強化了人大作為國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能。規(guī)定監(jiān)察委員會依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責。這一規(guī)定使監(jiān)察委員會履職盡責于法有據(jù)。（4）明確監(jiān)察對象的范圍。具體包括：國家公務(wù)員法所規(guī)定的國家公職人員；由法律授權(quán)或由政府委托來行使公共事務(wù)職權(quán)的公務(wù)人員；國有企業(yè)的管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；基層群眾自治組織中的管理人員；其他依法履行公職的人員。這就用法律的形式把對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋固定下來。（5）明確監(jiān)察權(quán)限和程序。監(jiān)察權(quán)限基本與監(jiān)察機關(guān)承擔的職責任務(wù)相匹配，這有利于監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化。為保證監(jiān)察機關(guān)正確行使權(quán)力，監(jiān)察法從審批權(quán)限、操作規(guī)范、調(diào)查時限和請示報告等方面，對監(jiān)督、調(diào)查、處置工作程序也作出了嚴格規(guī)定。（6）明確對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督。按照“打鐵必須自身硬”的要求，監(jiān)察法專列兩章，從接受人大監(jiān)督，強化自我監(jiān)督，監(jiān)察機關(guān)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約機制，監(jiān)察機關(guān)及其工作人員法律責任等方面，作出了一系列細化規(guī)定，體現(xiàn)了權(quán)責對等、監(jiān)督制約的法治精神。

總之，憲法修改和監(jiān)察法的頒布，對于確保監(jiān)察體制改革在法治軌道上運行，實現(xiàn)反腐敗工作法治化，具有重要意義。

三、改革的意義

1.提升了監(jiān)察權(quán)威

原有的行政監(jiān)察機關(guān)是政府系統(tǒng)內(nèi)行使監(jiān)察職能的機關(guān)，實行本級政府和上級監(jiān)察機關(guān)雙重領(lǐng)導，行政監(jiān)察權(quán)隸屬于行政權(quán)，監(jiān)察權(quán)限不足、權(quán)威性不強、威懾力有限，而這種同體監(jiān)督的模式也極易導致“燈下黑”現(xiàn)象。相比之下，監(jiān)察委員會的獨立性和權(quán)威性明顯增強，由于監(jiān)察委員會是由人大選舉產(chǎn)生、接受人大監(jiān)督、行使國家監(jiān)察權(quán)的專責機關(guān)，不再是政府內(nèi)設(shè)的行政監(jiān)察機關(guān)，監(jiān)察權(quán)屬于與行政權(quán)、司法權(quán)并行的權(quán)力形式，由此形成了“一府一委兩院”的權(quán)力格局。從“行政監(jiān)察權(quán)”到“國家監(jiān)察權(quán)”變遷，從紀律監(jiān)察體系向國家權(quán)力體系過渡，從同體監(jiān)督到異體監(jiān)督轉(zhuǎn)變，既提高了監(jiān)察委員會的地位，破解了“同體監(jiān)督”的難題，又事實上拓展了人大代表行使權(quán)力的領(lǐng)域和審議監(jiān)督的內(nèi)容，是對人民民主專政國體的內(nèi)涵式優(yōu)化。

2.擴大了監(jiān)察范圍

隨著黨內(nèi)監(jiān)督的加強，黨紀已經(jīng)實現(xiàn)了對所有的國家機關(guān)、社會團體及企事業(yè)單位黨員監(jiān)督的全覆蓋，但原有的行政監(jiān)察對象只限于行政機關(guān)公務(wù)員和行政機關(guān)任命的其他人員，而對于人大、政協(xié)、審判、檢察、民主黨派等機關(guān)工作人員，以及雖然不在公職隊伍內(nèi)、但從事政府授權(quán)行為的工作人員則無法全面覆蓋，存在監(jiān)督的盲區(qū)和死角。改革之后，監(jiān)察委員會要對所有行使公權(quán)力的公職人員實現(xiàn)監(jiān)察的全覆蓋。監(jiān)察對象范圍的擴大，并與紀委監(jiān)督相銜接，可以實現(xiàn)“用紀律管全黨”“用法律管全體”，杜絕權(quán)力監(jiān)督的真空地帶。由于監(jiān)察委員會超脫于行政權(quán)力體系的束縛，也可對政府“一把手”進行監(jiān)督，從而壓縮了權(quán)力主體任性的空間。

3.整合了監(jiān)察職能和反腐敗資源

改革之前，我國反腐敗職能機構(gòu)和資源分布在紀檢機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)中的反貪和反瀆以及預防職務(wù)犯罪等部門，力量分散、職能重疊、多頭管理、邊界不清、權(quán)力分配不合理，難以形成反腐敗合力。改革之后，散布在不同部門的反腐敗資源力量可以整合成高效且協(xié)調(diào)銜接的國家監(jiān)察體系，履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責，有助于國家監(jiān)察權(quán)力發(fā)揮最大的效能。

4.豐富了監(jiān)察手段

原行政監(jiān)察機關(guān)作為政府執(zhí)法部門其監(jiān)察手段主要是行使行政執(zhí)法權(quán)，不具有刑事偵查權(quán)及強制措施，由于監(jiān)察手段有限且偏重于事后監(jiān)督，導致一些方式方法在實踐中形同虛設(shè)、難以落實。監(jiān)察委員會成立后，因性質(zhì)、職能發(fā)生重大變化，其監(jiān)察手段也隨之改變，《監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察委員會談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查、留置、通緝、限制出境等權(quán)限，這使監(jiān)察委員會擁有了檢察機關(guān)原職務(wù)犯罪偵查部門依據(jù)《刑事訴訟法》所享有的刑事偵查手段，從而為監(jiān)察權(quán)安裝上了“鋒利的牙齒”，而“留置”措施作為監(jiān)察委員會一項新的強制手段，又為飽受質(zhì)疑和詬病的“雙規(guī)”“雙指”實踐，找到規(guī)范化和法定化的完善路徑，避免了執(zhí)法、執(zhí)紀邊界不清的質(zhì)疑和爭議，使之在法治軌道上更好地發(fā)揮反腐敗的作用。

5.加強了黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導

由于我國的制度屬性，紀律檢查和行政監(jiān)察在對象上存在很大的重合性，因此合署辦公可以精簡機構(gòu)、統(tǒng)籌人力資源、降低監(jiān)督成本、提高黨紀和政紀的執(zhí)行效率。但這種模式也存在紀委遮蔽 、弱化、僭越行政監(jiān)察機關(guān)職能，造成政策性太強、法治性不足的現(xiàn)象。而國家監(jiān)察體制改革從“黨—行政監(jiān)察”模式向“黨—國家監(jiān)察”模式過渡，就使紀律和法律的同步執(zhí)行成為可能，也從法理上重新理順了國家權(quán)力配置，為依規(guī)治黨和依法治國齊頭并進增添了新動能，也有利于把全面從嚴治黨和反腐敗工作納入國家治理體系，加強和改進黨的領(lǐng)導，厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)。

（作者系中共上海市委黨校教育長、教授）

（責任編輯 周 ?。?/p>