侯喆

全球治理理念的出現(xiàn)適應(yīng)了冷戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際社會(huì)面對(duì)新型復(fù)雜形勢(shì)時(shí)處理國(guó)際關(guān)系的需求。正因如此，在這一理念指導(dǎo)下全球治理體系的建立與改革成為國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題。全球治理體系在參與主體、涉及問(wèn)題、決策機(jī)制等方面都經(jīng)歷了諸多變化。從由主權(quán)國(guó)家主導(dǎo)到國(guó)家、區(qū)域組織、非政府機(jī)構(gòu)并存，從關(guān)注經(jīng)濟(jì)、政治等傳統(tǒng)議題到涉及安全、環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)等新型議題，從部分國(guó)家主導(dǎo)決策到?jīng)Q策機(jī)制民主化的訴求，這些變化都要求全球治理體系改革進(jìn)一步深化。

2018年6月22日至23日在北京召開(kāi)的中央外事工作會(huì)議上，習(xí)近平提出，在新時(shí)代的中國(guó)外交工作中，需要積極推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體，積極參與引領(lǐng)全球治理體系改革，打造更加完善的全球伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，努力開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色大國(guó)外交新局面。在跨越國(guó)界范圍處理全球性問(wèn)題的過(guò)程中，如何通過(guò)合理的治理處理全球性事務(wù)，構(gòu)建國(guó)際權(quán)力新格局是中國(guó)外交在新時(shí)代不可回避的問(wèn)題。

一、背景：全球治理體系的改革需求

全球治理理念的興起源自于冷戰(zhàn)結(jié)束后國(guó)際空間的權(quán)力格局變化對(duì)處理國(guó)際事務(wù)的需求。在很長(zhǎng)一段時(shí)間中，聯(lián)合國(guó)與美國(guó)主導(dǎo)了全球治理體系中的諸項(xiàng)事務(wù)。而隨著治理需求的不斷增加、治理主體的多元化和治理事務(wù)的不斷復(fù)雜化，對(duì)全球治理體系進(jìn)行改革的呼聲越來(lái)越高。

應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，當(dāng)今世界正處在大發(fā)展大變革大調(diào)整時(shí)期。發(fā)展的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，和平與發(fā)展仍舊是當(dāng)今時(shí)代的主題。這種發(fā)展不僅涵蓋了傳統(tǒng)語(yǔ)境中政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，而且涉及了環(huán)境、安全等新型議題。有賴(lài)于此，在面對(duì)發(fā)展問(wèn)題時(shí)，多視角、跨領(lǐng)域的討論與協(xié)作是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。與發(fā)展共依共存的是各領(lǐng)域的大變革與大調(diào)整。這些變革與調(diào)整源自國(guó)際力量對(duì)比的日趨平衡、國(guó)家間關(guān)系的日新月異、國(guó)際秩序的變革推進(jìn)。在這樣的時(shí)代背景下，全球治理體系的變革更需持續(xù)深化。

縱觀國(guó)際社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，全球治理體系中存在兩個(gè)不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，即不可逆轉(zhuǎn)的全球化態(tài)勢(shì)與“逆全球化”動(dòng)向間存在的不對(duì)稱(chēng)，以及大量國(guó)際組織的存在及其分散化價(jià)值取向之間的不對(duì)稱(chēng)。

1.全球化態(tài)勢(shì)與逆全球化動(dòng)向

全球化態(tài)勢(shì)的不可逆轉(zhuǎn)已經(jīng)成為世界大多數(shù)國(guó)家的共識(shí)。全球分工的不斷拓展與合作的不斷深化使得世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的聯(lián)結(jié)日趨緊密。雙邊、多邊合作的增加與深入、區(qū)域一體化的不斷拓展、國(guó)際組織職能的不斷完善帶來(lái)了全球范圍內(nèi)政治領(lǐng)域合作的增加。經(jīng)濟(jì)與政治領(lǐng)域全球化的拓展也對(duì)文化領(lǐng)域溝通與交流的不斷深化起到了促進(jìn)作用。在安全、環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)等非傳統(tǒng)議題上，全球化的深入也使得這些議題能夠在更大范圍內(nèi)討論，從而在更全面的合作框架內(nèi)協(xié)調(diào)解決。

但與全球化態(tài)勢(shì)并存的是世界范圍內(nèi)逆全球化的動(dòng)向。自2016年以來(lái)，這種逆全球化的動(dòng)向愈演愈烈，甚至成為影響現(xiàn)有國(guó)際合作與全球治理體系建設(shè)的主要障礙。英國(guó)脫歐，歐洲的移民、難民問(wèn)題，特朗普“美國(guó)優(yōu)先”的競(jìng)選口號(hào)與政治實(shí)踐，都是逆全球化動(dòng)向的重要標(biāo)志。不可否認(rèn)，全球化對(duì)促進(jìn)世界范圍內(nèi)的整體進(jìn)步是有益的，但是在全球化過(guò)程中，獲益更多的群體無(wú)疑會(huì)比獲益較少的群體更加擁護(hù)全球化的進(jìn)程。后者會(huì)傾向于將生活的失意歸結(jié)到全球化。此外，逆全球化思潮中也不可避免地夾雜了從全球化中獲得更多利益的訴求。當(dāng)利益既得者們不再能從全球化過(guò)程中獲得最大多數(shù)的利益時(shí)，它們自然而然地走上反對(duì)全球化的道路。在這種情況下，建立與全球化新動(dòng)向相匹配的新游戲規(guī)則是唯一的選擇。

2.國(guó)際組織大量存在及其分散的價(jià)值取向

在主權(quán)國(guó)家之外，國(guó)際事務(wù)中越來(lái)越多的參與者在發(fā)揮著作用，國(guó)際組織、跨國(guó)企業(yè)、非政府組織等都是其中的重要組成部分。新的國(guó)際行為體層出不窮，使得傳統(tǒng)的以國(guó)家為邊界的治理模式遭遇區(qū)域和全球事務(wù)的挑戰(zhàn)。大量新的國(guó)際組織不斷出現(xiàn)，與傳統(tǒng)國(guó)際組織間不免發(fā)生價(jià)值沖突。分散的價(jià)值取向之外，不同的國(guó)際組織都或多或少地存在著民主赤字的問(wèn)題。國(guó)際事務(wù)參與者之間的分歧日益增多，這些分歧有事務(wù)性的，也有結(jié)構(gòu)性的，更有制度性的。事務(wù)性的價(jià)值沖突尚且能夠通過(guò)協(xié)商予以解決，結(jié)構(gòu)性的矛盾與制度性的價(jià)值沖突則亟須在國(guó)際空間進(jìn)行制度與治理的創(chuàng)新。

國(guó)際組織間價(jià)值取向的分歧與國(guó)際力量對(duì)比的變化密切相關(guān)。在傳統(tǒng)的國(guó)際組織中，傳統(tǒng)大國(guó)、強(qiáng)國(guó)的話語(yǔ)權(quán)毋庸置疑，它們構(gòu)成了國(guó)際組織的核心，也主導(dǎo)著國(guó)際事務(wù)的討論與解決。隨著新興大國(guó)群體的崛起，爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)的斗爭(zhēng)愈演愈烈。同時(shí)，區(qū)域一體化的不斷深入也使得地區(qū)以一種整體的角色在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮作用。國(guó)家間的合作機(jī)制與國(guó)際組織內(nèi)部的合作機(jī)制都需要從低效運(yùn)作的狀態(tài)中脫離出來(lái)，形成價(jià)值共識(shí)，齊心解決國(guó)際問(wèn)題。全球經(jīng)濟(jì)一體化帶來(lái)跨國(guó)公司力量的不斷壯大，它們將觸角深入到發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家生產(chǎn)、流通、消費(fèi)的各個(gè)領(lǐng)域，其影響力不容小覷。在消費(fèi)時(shí)代，公司提供的不僅是產(chǎn)品本身，也塑造了個(gè)人的消費(fèi)方式與行為習(xí)慣，甚至對(duì)社會(huì)、政治、文化、生態(tài)等領(lǐng)域都產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的影響。這些影響有積極的，也有消極的，因此，如何通過(guò)引導(dǎo)跨國(guó)公司的生產(chǎn)、投資行為來(lái)對(duì)整個(gè)國(guó)際社會(huì)進(jìn)行積極影響是亟待解決的問(wèn)題。

隨著全球治理事務(wù)的不斷涌現(xiàn)，單純針對(duì)逐個(gè)問(wèn)題的分散性的解決機(jī)制已經(jīng)不足以應(yīng)對(duì)全球治理的需求，全球治理的制度性改革成為必然要求。就目前來(lái)看，全球治理制度改革的不足引發(fā)了全球治理的行動(dòng)效率低下。各種競(jìng)爭(zhēng)性的改革國(guó)際體系與全球治理的方案沒(méi)有得到普遍共識(shí)，這就需要持續(xù)不斷的協(xié)商與合作。面對(duì)全球治理存在的諸多困境，中國(guó)試圖持續(xù)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)的作用，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，不斷貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和力量。

二、理念先行：共商共建共享的全球治理觀

為了應(yīng)對(duì)逆全球化的思潮與國(guó)際社會(huì)價(jià)值取向的分歧，建立新型的共商共建共享的全球治理觀是中國(guó)為新時(shí)代全球治理提出的創(chuàng)新性建議。這一創(chuàng)新理念從國(guó)內(nèi)逐步走向國(guó)際舞臺(tái)，并成為指導(dǎo)中國(guó)參與全球治理的全新準(zhǔn)則。早在2015年10月，習(xí)近平主持中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)就提出

“要推動(dòng)全球治理理念創(chuàng)新發(fā)展”。而后在2017年9月11日召開(kāi)的第71屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，在深刻探討聯(lián)合國(guó)在全球治理中的作用問(wèn)題時(shí)，“共商、共建、共享”的全球治理理念被納入“聯(lián)合國(guó)與全球經(jīng)濟(jì)治理”決議中。中國(guó)共產(chǎn)黨的十九大報(bào)告中重申了這一全球治理觀，標(biāo)志著這一理念逐步上升到制度層面。

中國(guó)提出的新型全球治理觀不僅是指導(dǎo)全球治理的創(chuàng)新理念，也為區(qū)域性事務(wù)的協(xié)商與解決提供了重要參考。在博鰲亞洲論壇2018年4月的年會(huì)開(kāi)幕式上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)中國(guó)將積極參與推動(dòng)全球治理體系變革，構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系，推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體。2018年7月25日，習(xí)近平在金磚國(guó)家工商論壇上的講話中提到全球治理體系重塑的必然性，并提出在合作與沖突并存的當(dāng)今世界建設(shè)良好的國(guó)際秩序?qū)τ谒袊?guó)家發(fā)展的重要意義。其中，全球治理體系的建設(shè)對(duì)新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家顯得更為重要。因此，不能貿(mào)然推倒現(xiàn)行體制，而應(yīng)該進(jìn)行增量改革。在2018年9月3日至4日舉行的中非合作論壇北京峰會(huì)上，建設(shè)新的全球治理體系對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家的意義被進(jìn)一步闡發(fā)。在“合作共贏，攜手構(gòu)建更加緊密的中非命運(yùn)共同體”的主題下，新時(shí)期中非合作“路線圖”被逐漸規(guī)劃出來(lái)。

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。共商共建共享的全球治理觀適應(yīng)了當(dāng)今國(guó)際社會(huì)對(duì)全球治理體系改革的新需求。國(guó)際空間中對(duì)民主化的議事方式、扁平化的管理模式的追求取代了以往將國(guó)家主體視為唯一參與者的取向。從國(guó)家主體到區(qū)域組織，從地區(qū)合作機(jī)構(gòu)到全球治理主體，全球治理的參與者從單一到多樣，從區(qū)域到世界。在這樣的背景下，共商共建共享的全球治理觀可以很好地指導(dǎo)全球治理參與者的行為。對(duì)于不同的參與者來(lái)說(shuō)，如何在維護(hù)并最大化國(guó)家、組織利益與構(gòu)建良好的全球治理秩序之間找到平衡點(diǎn)是一個(gè)很重要的問(wèn)題。共商的理念引導(dǎo)全球治理的參與者們以平等協(xié)商抹平齟齬不合，共建的理念鼓勵(lì)參與者們以積極合作取代消極對(duì)抗，共享的理念督促參與者們以互利共贏代替獨(dú)占獨(dú)享。

伴隨著全球治理中參與主體迅速擴(kuò)展而來(lái)的是由主體導(dǎo)向進(jìn)一步向議題導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。政治、安全、經(jīng)濟(jì)、金融、文化、生態(tài)、網(wǎng)絡(luò)等多個(gè)領(lǐng)域成為引導(dǎo)全球治理領(lǐng)域大討論、大變革的重點(diǎn)主題。以議題為導(dǎo)向可以切實(shí)提高全球治理的實(shí)效，將更多的力量集中到最核心的問(wèn)題中來(lái)。這種導(dǎo)向可以在一定程度上轉(zhuǎn)變以大國(guó)為主導(dǎo)的全球治理秩序，將新興國(guó)家日漸提高的國(guó)際影響力轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)力。傳統(tǒng)大國(guó)在面對(duì)新興國(guó)家對(duì)全球治理秩序的沖擊時(shí)，其改革意愿必然受阻于其既得利益。盡管傳統(tǒng)大國(guó)的能力與地位決定了它們是全球治理秩序改革的最優(yōu)主導(dǎo)者，但是讓其主動(dòng)放棄在現(xiàn)有全球體系中的優(yōu)勢(shì)地位，讓渡權(quán)力是非常不現(xiàn)實(shí)的。而對(duì)于新興國(guó)家來(lái)說(shuō)，以何種杠桿來(lái)撬動(dòng)改革進(jìn)程也是非常值得深思的。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，新興國(guó)家更傾向于選擇區(qū)域性合作的方式來(lái)推動(dòng)全球治理體系的改革進(jìn)程，因?yàn)檫@樣可以適當(dāng)規(guī)避傳統(tǒng)大國(guó)在國(guó)際體系中的主導(dǎo)地位，并充分發(fā)揮新興國(guó)家的優(yōu)勢(shì)所在。當(dāng)然，這種選擇的最終目標(biāo)并不是建立一個(gè)又一個(gè)區(qū)域性合作組織，而是為全球治理體系的改革做鋪墊。

三、機(jī)制建設(shè)：新型國(guó)際組織與制度的創(chuàng)新與發(fā)展

理念指導(dǎo)下的組織與制度的建設(shè)是全球治理領(lǐng)域未來(lái)的發(fā)展需求。共商共建共享的全球治理觀并不要求一刀切地結(jié)束現(xiàn)有國(guó)際秩序，而是希望在新興國(guó)家群體性崛起帶來(lái)國(guó)家實(shí)力對(duì)比發(fā)生變化的今天，全球治理在機(jī)制建設(shè)上更多地考慮如何同時(shí)發(fā)揮傳統(tǒng)大國(guó)的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)激活新興國(guó)家在這一領(lǐng)域的活力。

傳統(tǒng)大國(guó)、強(qiáng)國(guó)在國(guó)際事務(wù)中曾經(jīng)做出過(guò)不可替代的貢獻(xiàn)，盲目地將國(guó)際范圍內(nèi)公共產(chǎn)品的提供訴諸新興國(guó)家，一刀切地告別舊制度，并不是聰明之舉。合理的做法應(yīng)該是增量改進(jìn)，傳統(tǒng)大國(guó)、強(qiáng)國(guó)與新興國(guó)家共商共量，以充分發(fā)揮在國(guó)際事務(wù)中有著豐富經(jīng)驗(yàn)的傳統(tǒng)大國(guó)的優(yōu)勢(shì)。傳統(tǒng)大國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際關(guān)系以及在其主導(dǎo)下建立的國(guó)際組織在過(guò)去的全球治理框架中發(fā)揮了重要作用，這種作用尤其體現(xiàn)在對(duì)國(guó)際秩序的穩(wěn)定方面。當(dāng)然，與所有其他性質(zhì)的組織與機(jī)制類(lèi)似，穩(wěn)定的負(fù)面是過(guò)去的國(guó)際關(guān)系模式與組織帶來(lái)了某些既得利益群體在一些領(lǐng)域的霸權(quán)主義與一家獨(dú)大，這種趨勢(shì)最終又會(huì)在各國(guó)力量對(duì)比發(fā)生變化的背景下導(dǎo)致國(guó)際秩序的不穩(wěn)定。在這種穩(wěn)定與不穩(wěn)定的交替中，在現(xiàn)有國(guó)際組織中引入新型的議事機(jī)制與協(xié)商模式，并尋找新的合作模式是對(duì)國(guó)際組織本身與各國(guó)都有利的選擇。

在議題導(dǎo)向的全球治理體系的框架中，不論是傳統(tǒng)議題還是新興議題都要求傳統(tǒng)國(guó)家與新興國(guó)家共商共建共享，從而在不同國(guó)家之間構(gòu)建起和諧共處的模式。國(guó)家之外的以區(qū)域性或全球性的國(guó)際組織為形態(tài)而存在的國(guó)際行為體之間也需要尋求共識(shí)，并與跨國(guó)企業(yè)、非政府組織等國(guó)際行為體一起共商共建，從而構(gòu)筑全球治理中各派參與者之間的共識(shí)。這些共識(shí)的構(gòu)建須以組織間的默契與協(xié)作為根基，并逐漸上升到制度層面。全球治理的體制機(jī)制建設(shè)最終是要統(tǒng)一到制度建設(shè)之中。尤其對(duì)于新興國(guó)家來(lái)說(shuō)，在其于全球治理體系中的投票權(quán)和話語(yǔ)權(quán)提高的前提下，它們參與國(guó)際制度頂層設(shè)計(jì)的方式也發(fā)生了變化。各國(guó)與各組織都試圖充分利用現(xiàn)有的國(guó)際框架，實(shí)現(xiàn)治理資源的優(yōu)化配置，克服全球治理的制度改革不足。全球治理中的制度改革涉及制度的設(shè)計(jì)、實(shí)施與評(píng)估等多個(gè)流程，不可一蹴而就。因?yàn)橹卫硎聞?wù)的廣泛化與治理主體的多樣化，如何以最優(yōu)的合作方式達(dá)成共識(shí)，是傳統(tǒng)大國(guó)與新興國(guó)家需要共同處理的問(wèn)題。傳統(tǒng)的大國(guó)、強(qiáng)國(guó)在全球治理體系中的地位是不容動(dòng)搖的，因此，強(qiáng)化它們?cè)趪?guó)際體系中角色的積極作用是較為理性的選擇。對(duì)于新興國(guó)家來(lái)說(shuō)，可以與傳統(tǒng)大國(guó)、強(qiáng)國(guó)合作，選擇適合自己的參與方式，利用新興國(guó)家之間的合作機(jī)制、其所參加的區(qū)域合作組織的影響力來(lái)推動(dòng)全球治理體系的制度建設(shè)。

當(dāng)然，理念的宣導(dǎo)與建設(shè)的意愿并不能當(dāng)然地促成機(jī)制建設(shè)的成功。在全球治理領(lǐng)域中舊問(wèn)題未解，新問(wèn)題層出不窮的情況下，全球治理的機(jī)制建設(shè)面臨著更大的壓力?，F(xiàn)有機(jī)制雖未失靈，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足治理需求。但是，想要國(guó)家間完全摒棄意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的矛盾、國(guó)家實(shí)力方面的差異、國(guó)家利益領(lǐng)域的沖突等問(wèn)題是需要全力引導(dǎo)的。要確立多樣性的治理規(guī)范，以在各國(guó)、各組織共識(shí)的基礎(chǔ)上形成可供選擇的差異性的問(wèn)題解決方案。這些差異性方案的背后是各方在全球治理的議題、目標(biāo)和解決方式上的差異。在差異與共識(shí)的二元統(tǒng)一中，在全球治理機(jī)制建設(shè)并完善的過(guò)程中，逐漸提高治理效度并實(shí)現(xiàn)全球治理的深入發(fā)展。

（作者單位：上海社科院）

（責(zé)任編輯 矯海霞）