摘要：我國社區(qū)治理實(shí)踐尚未出現(xiàn)“多元共治”格局，而是存在一個相對穩(wěn)定的主輔結(jié)構(gòu)。主輔結(jié)構(gòu)是以基層組織為主導(dǎo)性力量、以積極分子等社會力量為輔助性力量的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，基層組織在社區(qū)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會性力量則發(fā)揮著信息媒介和應(yīng)付任務(wù)等輔助性作用。主輔結(jié)構(gòu)的形成與群眾動員的傳統(tǒng)有關(guān)，情面關(guān)聯(lián)、社會性報酬和利益回饋等構(gòu)成了主輔結(jié)構(gòu)的維持與再生產(chǎn)機(jī)制。社會分化加劇會弱化主輔協(xié)作的運(yùn)作效果，通過發(fā)展靈活簡約的居民自組織是構(gòu)建長效機(jī)制的有效途徑。強(qiáng)化基層組織建設(shè)和壯大輔助性力量并舉，是探索建立我國社區(qū)治理模式的有益嘗試。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;多元共治;主輔結(jié)構(gòu);社區(qū)參與

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1004-3160（2019）01-0125-10

一、問題的提出

單位制解體以來，社區(qū)已經(jīng)逐步發(fā)展成為我國城市基層治理的基本單元。社區(qū)不僅承擔(dān)著國家公共服務(wù)“最后一公里”的職責(zé)，而且承擔(dān)著重要的社會管理責(zé)任。不可否認(rèn)的是，當(dāng)下的社區(qū)治理狀況與城市基層治理轉(zhuǎn)型需求相比還有一定差距，其中表現(xiàn)比較突出的問題就是社區(qū)治理中的參與性嚴(yán)重不足，社會活力尚未被有效激發(fā)出來，社區(qū)治理仍然呈現(xiàn)以居委會為核心的基層組織一元主導(dǎo)格局。

學(xué)術(shù)界解釋上述問題的主導(dǎo)范式是“多元共治”。從單位制到社區(qū)制被認(rèn)為是從一元主體到多元主體的線性演進(jìn)。其中或明或暗地預(yù)設(shè)著“一元”是落后的，“多元”是先進(jìn)且現(xiàn)代的價值判斷。從具體理論來看，社會學(xué)的“市民社會”理論、政治學(xué)的“治理”理論、公共行政學(xué)的“新公共管理”理論是具有主導(dǎo)性的理論框架，具有諸多共通之處，即都強(qiáng)調(diào)國家與社會多元主體的合作關(guān)系[1]。比如，“治理”的具體內(nèi)涵界定雖然尚無共識，但使其區(qū)別于“統(tǒng)治”的基本特點(diǎn)被普遍認(rèn)為是多元主體平等參與到管理過程中，它“表示政府與社會之間的友好合作，它有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，要求公民的積極參與，其基礎(chǔ)就是公民社會”[2]。也就是說，當(dāng)學(xué)者應(yīng)用“治理”概念進(jìn)行問題研究的時候，已經(jīng)接受了“一種新的民主精神”和“對協(xié)商和公眾參與的好處和合法化的信任”[3]。正是在這樣的理論關(guān)懷下，社區(qū)治理研究呈現(xiàn)出高度趨同的判斷，即社區(qū)治理正在從傳統(tǒng)的“一元治理”向“多元治理”轉(zhuǎn)變，治理方式也從“自上而下”向“雙向互動”“多元互動”方式轉(zhuǎn)變[4]。但是，真實(shí)的社區(qū)治理實(shí)踐顯然并未如學(xué)者預(yù)想的那樣實(shí)現(xiàn)多元共治。首先，居民的社區(qū)參與長期處于低水平狀態(tài)，居民對社區(qū)事務(wù)關(guān)注度非常有限，一些貌似有居民參與的社區(qū)活動實(shí)際上不過是“虛假參與”[5]。其次，社區(qū)多元主體發(fā)育不足且不均衡。業(yè)主維權(quán)運(yùn)動高漲曾被視為“公民社會的先聲”[6]，然而另外一些實(shí)證研究卻發(fā)現(xiàn)，業(yè)主維權(quán)運(yùn)動內(nèi)部存在利益紛爭和寡頭統(tǒng)治[7]，大多數(shù)社區(qū)中的業(yè)主自治組織并沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，業(yè)主自治陷于瓶頸。另外，社區(qū)社會組織的發(fā)展也非常不均衡，大多數(shù)社區(qū)的社會組織發(fā)育不足，主要是群眾性團(tuán)體，對社區(qū)治理的參與程度有限。因?yàn)槎嘣α堪l(fā)育的非均衡性，導(dǎo)致所謂的多元共治有流于形式之嫌[8]。最后，一些學(xué)者開始反思和檢討“多元共治”理論的本土適應(yīng)性，比如李友梅指出這種理論共識很大程度上是參照西方現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)形成的，過多關(guān)注了規(guī)范性而忽視了實(shí)踐性[1]。王輝認(rèn)為中國社區(qū)中不存在占據(jù)主導(dǎo)地位的中產(chǎn)階級，因此多元合作治理難以實(shí)現(xiàn)[9]。也因此，有學(xué)者基于中國社區(qū)的實(shí)際情況提出“有領(lǐng)導(dǎo)的合作治理”，指出要發(fā)揮社區(qū)基層組織的主導(dǎo)作用，在此基礎(chǔ)上整合社會資源實(shí)現(xiàn)社區(qū)合作治理[10]。

“多元共治”范式主導(dǎo)的社區(qū)治理研究存在的不足有：一是流于對社區(qū)多元主體參與形式的考察，缺乏對其內(nèi)在實(shí)質(zhì)的探究。研究者往往基于對多元主體參與的表面狀況便急于下判斷，實(shí)際上，表面的參與樣態(tài)并不完全反應(yīng)社區(qū)治理的內(nèi)在機(jī)理。比如筆者調(diào)研的南京某社區(qū)存在數(shù)十個社會組織，它們廣泛介入到社區(qū)治理當(dāng)中，表面上似乎形成了多元共治格局，但仔細(xì)探究會發(fā)現(xiàn)社會組織影響非常有限。二是多元共治存在過強(qiáng)的平等主義預(yù)設(shè)，強(qiáng)調(diào)多元主體的平等合作，不能認(rèn)識各主體的真實(shí)關(guān)系，更無法揭示社區(qū)治理中各主體的互動機(jī)制。盡管有研究注意到基層組織的主導(dǎo)性作用，但缺乏對其主導(dǎo)作用運(yùn)作機(jī)制的考察。三是忽視了對本土社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的客觀分析，往往將社區(qū)治理預(yù)設(shè)為“一元”到“多元”的線性演進(jìn)，沒有看到社區(qū)治理實(shí)踐的路徑依賴性，更沒有看到本土社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的獨(dú)特意義。本文基于筆者近年來在全國若干城市社區(qū)的實(shí)地調(diào)研，提出我國城市社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)是一種多元共治理論難以解釋的“主輔結(jié)構(gòu)”，這種主輔結(jié)構(gòu)是我國獨(dú)特的社區(qū)建設(shè)和社會動員模式的結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，本文將討論主輔結(jié)構(gòu)在社會治理實(shí)踐中的運(yùn)作機(jī)制，并分析其有效性和有限性。

二、社區(qū)多元共治的實(shí)踐樣態(tài)

除居委會和基層黨組織外，當(dāng)下各地社區(qū)中最活躍的組織化的治理主體是社會組織和業(yè)主自治組織（相應(yīng)的還包括物業(yè)服務(wù)公司）。社會組織既有內(nèi)生型的居民自組織，也有外生型的專業(yè)社會組織，業(yè)主自治組織主要是業(yè)主委員會。除此之外，社區(qū)居民總體上組織化程度不高，通過組織化方式參與社會治理更是少之又少，其獨(dú)特的參與形式在現(xiàn)有研究中基本被忽視了，也很難用西方參與理論解釋。對此，筆者將在后文詳述。這里要重點(diǎn)呈現(xiàn)的是社會組織和業(yè)主自治組織在社區(qū)治理實(shí)踐中的參與樣態(tài)。

（一）社會組織：“有了社會組織，社區(qū)還是這么忙”

社會組織在社區(qū)治理中被寄予相當(dāng)高的期待。16個部委聯(lián)合印發(fā)的《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016-2020年）》提出，到2020年，城市社區(qū)平均擁有不少于10個社區(qū)社會組織。無論是南京、杭州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市，還是黃岡這樣經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中小城市，政府均投入大量資源用于培育和引入社會組織。比如杭州S區(qū)現(xiàn)有登記注冊的社區(qū)社會組織700多家，政府計劃3年內(nèi)投入5000萬元予以扶持，并將發(fā)展社會組織數(shù)量納入社區(qū)考核。黃岡市C街道財力薄弱，社區(qū)工作人員工資都不能完全按時足額發(fā)放，但仍然每年拿出10余萬元引入了2家社會組織進(jìn)社區(qū)提供服務(wù)。但是從調(diào)研情況來看，社會組織發(fā)揮的實(shí)際效果與政府預(yù)期和支持力度相比是不相稱的。

南京D社區(qū)常駐專業(yè)社會組織30多個，涵蓋青少年教育、鄰里調(diào)解、為老服務(wù)（包括臨終關(guān)懷服務(wù)）等眾多群體和服務(wù)內(nèi)容。該社區(qū)是民政部認(rèn)定的社會組織培育示范社區(qū)，其特殊性在于該社區(qū)是村改居社區(qū)，尚有集體產(chǎn)業(yè)收入，社區(qū)年辦公經(jīng)費(fèi)達(dá)800萬元，有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力扶持社會組織的運(yùn)轉(zhuǎn)。問題是，這些社會組織實(shí)際上提供的服務(wù)過于專業(yè)化，輻射人群過于特殊且范圍有限，其面臨的主要群體又是生活習(xí)慣依然農(nóng)村化的村改居居民，存在嚴(yán)重的“水土不服”。該社區(qū)主任坦言：“我社區(qū)養(yǎng)他們就是錦上添花，主要工作還不是我社區(qū)來做，讓他們做也做不了”。佛山L社區(qū)常駐一家家庭綜合服務(wù)中心，其負(fù)責(zé)人在回顧近幾年工作經(jīng)歷時說：“很困惑，基本上每天來的就那幾個老面孔，我們（政府購買服務(wù)）合同上要為幾個社區(qū)提供服務(wù)，實(shí)際上來的主要是這個社區(qū)的。”南京C社區(qū)是當(dāng)?shù)刈钤缫慌鷩H化居住小區(qū)，社區(qū)一些居民自發(fā)組建了眾多社會組織，其社區(qū)領(lǐng)袖甚至到全國其他城市建立分支機(jī)構(gòu)提供培訓(xùn)服務(wù)，是一個典型的以內(nèi)生型社會組織為特色的社區(qū)。有趣的是，該社區(qū)的治理狀況并沒有因?yàn)榇罅可鐣M織的存在而比其他社區(qū)更好，反倒長期陷入業(yè)主派系斗爭、業(yè)委會運(yùn)轉(zhuǎn)困難以及居委會邊緣化的問題中，社區(qū)基層組織、社會組織與業(yè)主自治組織的良性互動關(guān)系始終沒有建立，而是各自為戰(zhàn)，南京市力推的“三駕馬車聯(lián)席會議制度”在該社區(qū)已基本形同虛設(shè)。筆者調(diào)研的諸多社區(qū)中，唯一一個在社區(qū)治理中發(fā)揮了積極作用的社會組織是杭州C社區(qū)的花友會，這個由社區(qū)退休老人自發(fā)組成的以種花養(yǎng)花為活動內(nèi)容的自組織與基層組織互動良好，并積極參與到社區(qū)環(huán)境美化等工作中，花友會的骨干成員（基本上都是黨員）同時也是社區(qū)積極分子，承擔(dān)了樓組長、退管組（退休人員管理）組長、護(hù)河員等諸多社會角色。不過仔細(xì)辨析就會發(fā)現(xiàn)，表面上是花友會的這個社會組織，實(shí)質(zhì)上是這些骨干力量在發(fā)揮作用，其作用機(jī)制實(shí)際上與花友會組織關(guān)系不大，而是后文將要詳述的一種本土的社區(qū)治理機(jī)制。

目前，社會組織在社區(qū)治理中參與形式主要有三種：一是提供專業(yè)化服務(wù)，主要是針對老年人、兒童、殘疾人等特殊人群的特殊服務(wù)，這是目前各地重點(diǎn)支持對象。服務(wù)類社會組織是直接對接目標(biāo)人群，與社區(qū)最大多數(shù)普通居民和社區(qū)常規(guī)治理關(guān)系不大，其存在的主要問題是專業(yè)化服務(wù)無法對接普通居民的普通需求，使得購買此類服務(wù)的公共財政使用存在公平性質(zhì)疑。二是承辦社區(qū)活動，包括開展環(huán)保宣傳、承辦社區(qū)節(jié)日慶祝活動（如舉辦晚會、給老年人慶祝生日、端午節(jié)包粽子等）?，F(xiàn)在有些地方確實(shí)出現(xiàn)了這種類似“職業(yè)活動承包商”的所謂社會組織，它們只是因活動而進(jìn)入社區(qū)，自然與居民和社區(qū)關(guān)聯(lián)度極弱，不可能深度介入社區(qū)治理。值得深思的是，它們某種意義上是在擠壓和排斥基層組織的活動空間，因?yàn)檫@些活動原本可由居委會或居民自組織來開展，通過政府購買服務(wù)的方式實(shí)施，實(shí)際上剝奪了基層組織的機(jī)會，而這本應(yīng)是密切基層組織與居民關(guān)系的重要渠道。三是組織居民興趣活動。這類主要是社區(qū)內(nèi)生性的居民自組織，比如廣場舞隊、合唱隊、圍棋小組等，實(shí)際上其組織化程度很低，人員流動性比較高，以組織形式參與到社區(qū)治理中的比較少，基本上還是骨干成員以個人身份參與為主。所以，總體來看社會組織在社區(qū)治理中發(fā)揮的實(shí)際效果是比較有限的，至少并不像外界想象和其宣傳的那樣理想。用杭州H社區(qū)書記的話表述就是“有了社會組織，我社區(qū)還是這么忙”。

實(shí)踐中，一些社會組織本質(zhì)上更是一個經(jīng)營社會事務(wù)或社會服務(wù)的市場組織，市場性遠(yuǎn)大于其社會性。社會組織更像懸浮在社區(qū)的一層油，游離在社區(qū)治理實(shí)踐之外，無論是促進(jìn)社區(qū)整合、推動社區(qū)建設(shè)，還是解決社區(qū)治理的實(shí)際問題，作用都微乎其微。不從本質(zhì)上改變這一點(diǎn)，社會組織很難作為一支積極力量為社區(qū)治理發(fā)揮作用。

（二）業(yè)主自治的困境

業(yè)委會是另外一個新興的治理主體。隨著住房市場化，越來越多市民擁有了具有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的房子，住進(jìn)了商品房小區(qū)，成立業(yè)主委員會，引入物業(yè)管理公司，實(shí)施小區(qū)業(yè)主自治。然而，調(diào)研時接觸到有關(guān)業(yè)委會的信息多是“負(fù)面”的。主要有以下幾種情況：一是業(yè)主難以有效監(jiān)督業(yè)委會，業(yè)委會陷入利益紛爭。南京C社區(qū)某高檔商品房小區(qū)（當(dāng)?shù)胤績r最早突破4萬/平方米的小區(qū)）連續(xù)幾屆業(yè)委會陷入派系斗爭，往往是前任業(yè)委會被指集體腐敗，不僅貪污小區(qū)公共收益，而且與物業(yè)公司存在利益輸送，所有業(yè)委會成員都被免收物業(yè)費(fèi)和停車費(fèi)。近年來新交付的住宅小區(qū)大多擁有數(shù)千萬甚至上億元的專項(xiàng)維修資金，每年公共部位經(jīng)營收益動輒數(shù)百萬上千萬，利益巨大，分散的業(yè)主如何有效監(jiān)督業(yè)委會已成為極為迫切的治理難題。二是業(yè)委會與社區(qū)基層組織不能形成良性的協(xié)同治理關(guān)系。南京H社區(qū)業(yè)委會極其強(qiáng)勢，不配合居委會工作，以小區(qū)屬業(yè)主所有為由，對居委會在小區(qū)內(nèi)的各種活動處處設(shè)卡（比如不允許居委會掛宣傳橫幅，舉辦活動需要找業(yè)委會申請場地等），用社區(qū)書記的話說“業(yè)委會凌駕于居委會之上，不接受居委會指導(dǎo)”，這位書記甚至反復(fù)強(qiáng)調(diào)業(yè)委會不能跟居委會并列，二者不是平等的關(guān)系。不過總體看來，還是居委會主導(dǎo)作用明顯，業(yè)主也好，業(yè)委會也好，還是認(rèn)為應(yīng)該在居委會領(lǐng)導(dǎo)支持下開展工作，南京H社區(qū)的情況相對較少。從實(shí)際來看，居委會在協(xié)調(diào)業(yè)委會與物業(yè)的關(guān)系，以及當(dāng)業(yè)主自治陷入困境后出來善后，支撐困局，都發(fā)揮著關(guān)鍵作用。三是業(yè)委會與物業(yè)公司普遍存在對立情況。從調(diào)研情況來看，業(yè)委會與物業(yè)的具體互動關(guān)系各地有較大差異，但大多數(shù)小區(qū)業(yè)委會與物業(yè)關(guān)系比較對立，不少業(yè)委會認(rèn)為他們天然是監(jiān)督物業(yè)的。雖然從法律關(guān)系上看二者是平等的合約主體，實(shí)際上要么物業(yè)因業(yè)委會組織性不強(qiáng)而強(qiáng)勢，要么業(yè)委會組織性太強(qiáng)而影響物業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，其后果都是影響小區(qū)物業(yè)管理質(zhì)量，以致近年來各地物業(yè)糾紛頻發(fā)并出現(xiàn)剛性化趨勢。今年在佛山和杭州連續(xù)遇到兩位新上任的業(yè)委會主任，在經(jīng)過多年亂局之后，兩位主任都認(rèn)為業(yè)委會與物業(yè)的關(guān)系是合作與監(jiān)督的關(guān)系，既要監(jiān)督更要合作，堅決不能變成對立關(guān)系。

至于其他有可能成為多元力量的，各地政府也在積極倡導(dǎo)和推動的，主要是轄區(qū)單位了，尤其是機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國有性質(zhì)的企業(yè)。實(shí)踐中常見的提法叫做“社區(qū)共建”，尤以黨建推動為多，比如佛山的“1+N+X”的“區(qū)域化黨建”模式。轄區(qū)單位參與社區(qū)共建，主要還是希望激活他們擁有的優(yōu)勢資源，為社區(qū)提供必要的支持。所以，單位對共建的實(shí)質(zhì)性參與其實(shí)并不多，以開放活動場地、支持活動經(jīng)費(fèi)、派人參與社區(qū)活動（比如醫(yī)院的義診）等為主，也就是物質(zhì)支持和聯(lián)合辦活動為主。這在一定程度上有助于增加社區(qū)的治理資源，但指望通過共建，讓單位實(shí)質(zhì)性地解決社區(qū)治理中的基本問題，不太現(xiàn)實(shí)。

三、主輔結(jié)構(gòu)及其形成

（一）主輔結(jié)構(gòu)

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，至少在當(dāng)下的社區(qū)治理中，社會組織和業(yè)主自治組織等多元主體發(fā)揮的作用還比較有限，他們的作用與社區(qū)黨組織和居委會完全不能等量齊觀?；鶎咏M織在社區(qū)治理中的主體地位和主導(dǎo)作用依然不可動搖。這些多元力量充其量可以在社區(qū)治理中發(fā)揮補(bǔ)充作用，顯然夠不上與基層組織并駕齊驅(qū)的地位。在這個意義上，所謂的多元共治就仍然主要是一種規(guī)范性、應(yīng)然性的理論期待，遠(yuǎn)未變成一種現(xiàn)實(shí)。多元共治在社區(qū)治理實(shí)踐中呈現(xiàn)的依然是，基層組織為主、其他社會力量發(fā)揮程度不等的輔助作用的主輔結(jié)合的基本格局。

在眾多輔助性力量中，與基層組織互動最密切、參與社區(qū)治理最積極有效的，其實(shí)是另外一股尚未組織化的社會力量，這就是社區(qū)干部最常提到的“居民骨干”“積極分子”。如果將社區(qū)比作國家延伸到社會中的特殊的手或腿，那么這些積極分子便是社區(qū)基層組織彌散在居民中間的特殊的手或腿（眼睛或耳朵）。社區(qū)治理最活躍最有行動能力的是基層組織與積極分子組成的這樣一個“主輔結(jié)構(gòu)”。由積極分子構(gòu)成的社區(qū)輔助力量，實(shí)際上也是業(yè)委會和社區(qū)內(nèi)生型社會組織的主要組成力量。透過外在的組織形式而更多關(guān)注行動主體，便可以更準(zhǔn)確地把握這些社會力量本身的作用機(jī)制，而不糾結(jié)于業(yè)委會、樓組長等外在符號。在這個意義上，筆者以為，我國社區(qū)治理獨(dú)特的治理結(jié)構(gòu)是主輔結(jié)構(gòu)。主輔結(jié)構(gòu)的概括不諱言各治理主體在治理實(shí)踐中的地位與作用是非均質(zhì)、不平衡的，籠統(tǒng)地用價值色彩明顯的“平等”并不能揭示這一點(diǎn)，這正是“多元共治”理論應(yīng)用到中國實(shí)踐的內(nèi)在困境。在既有的研究中，作為社區(qū)治理主要輔助力量的積極分子，一直處于“關(guān)注有余，解釋不足”的狀況。受理論范式的局限，研究者大多將這些人視為居民參與中的特殊情況，有的還會將其視為居民參與不足的表現(xiàn)，畢竟這個群體年齡偏大數(shù)量有限。相比之下，研究者的學(xué)術(shù)興趣和關(guān)注重點(diǎn)，都放在了社會組織、維權(quán)精英等“新興”力量上去了，以至于后者任何一點(diǎn)行為都會被進(jìn)行不適當(dāng)?shù)倪^度解讀。

主導(dǎo)性的社區(qū)基層組織+輔助性的社會力量這樣一個基本結(jié)構(gòu)由來已久。單位制時代，居委會實(shí)際上就是靠兼職的居委會干部與社區(qū)積極分子支撐起來的。上世紀(jì)八九十年代，這種狀況并沒有發(fā)生根本改變，雖然居委會的專職化程度在提高，有的城市出現(xiàn)了專職居干，但數(shù)量很少，許多工作依然需要積極分子們的參與。佛山調(diào)研時，一位剛退休的居委會主任回憶說，那時候居委會就她一個主任是專職的，工作離不開積極分子們的幫助，計劃生育、收取衛(wèi)生費(fèi)、糾紛調(diào)解等等，積極分子們幾乎介入到居委會的全部工作當(dāng)中①。如今，社區(qū)制日益成熟，居委會已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)專職化，社工人數(shù)也空前增加。盡管如此，社區(qū)工作還是離不開積極分子們的參與。當(dāng)然，如今的參與程度與以往相比已經(jīng)不能同日而語，一方面社區(qū)工作中的專業(yè)化技術(shù)化程度提高，需要專職社工來做，另一方面積極分子群體本身的角色意識也發(fā)生了變化，他們更多的愿意參與那些社會性的事務(wù)，而遠(yuǎn)離行政色彩明顯的事務(wù)。積極分子的“積極”程度要比以前弱了很多。

（二）主輔結(jié)構(gòu)的形成

積極分子之所以能夠一直成為社區(qū)基層組織主要的輔助力量，是因?yàn)樯鐣冀K具有內(nèi)生出這個群體的機(jī)制。社區(qū)中總是有一些性格比較外向、為人比較熱情、愛操心愛管閑事的人，而且，這個群體集中在剛退休、子女尚未結(jié)婚或者婚后尚未生育或者第三代已經(jīng)長大的老人，也就是家庭負(fù)擔(dān)比較輕、時間充裕的人，其中一些人愿意通過參與公共事務(wù)打發(fā)時間。相應(yīng)的，其實(shí)大多數(shù)普通居民對公共事務(wù)不太關(guān)心，上班族早出晚歸，對社區(qū)依賴性很小，自不必說，即使大多數(shù)老人，也更愿意輕輕松松過自己的生活。實(shí)際上，正是在退休后，個人與社區(qū)的關(guān)聯(lián)度要比工作期間大幅增加，年紀(jì)大了，生活半徑也會縮小，對社區(qū)生活的依賴性也增加了，對社區(qū)宜居狀況也更加敏感更加在意，對社區(qū)管理的要求也提高了。正是在這個意義上，社區(qū)積極分子并不一定屬于社區(qū)精英。博克斯將公民分為“搭便車的人”“積極分子”和“看門人”三種，認(rèn)為社區(qū)中大部分居民屬于“看門人”或“搭便車的人”，真正需要發(fā)揮的是“積極分子”中的精英力量[11]。國內(nèi)有些研究也認(rèn)為社區(qū)自治應(yīng)發(fā)揮精英的主導(dǎo)作用[12]。這其實(shí)誤解了社區(qū)積極分子的真實(shí)構(gòu)成和作用機(jī)制。作為輔助性力量，積極分子主要是那些與社區(qū)利益關(guān)聯(lián)度高又具有一定個人稟賦的群體。相比之下，社區(qū)精英倒不一定真正愿意積極參與社區(qū)事務(wù)，因?yàn)榫⒃谏鐓^(qū)之外獲取利益和滿足需求的能力更高，他們“用腳投票”的能力也更高。換言之，社區(qū)精英更容易通過搬離治理差的社區(qū)而獲得更好的居住條件，這在客觀上表現(xiàn)為居住區(qū)的“過濾”現(xiàn)象?？偠灾?，與社區(qū)關(guān)聯(lián)度緊密是基礎(chǔ)和前提，個人秉性則決定了這個群體數(shù)量不會太多，但可以發(fā)掘、培育和壯大，可以再生產(chǎn)，也即可以始終維持一定的數(shù)量。于是，基層組織與積極分子一起，構(gòu)成了社區(qū)治理相對比較穩(wěn)定的主輔結(jié)構(gòu)。

主輔結(jié)構(gòu)的自我維持與再生產(chǎn)機(jī)制實(shí)際上比較簡單，主要依靠三種方式：一是基層社工尤其是社區(qū)干部與積極分子之間的情面關(guān)聯(lián)，包括經(jīng)常性的慰問關(guān)心，優(yōu)先回應(yīng)他們的訴求等。一般來說主要干部在社區(qū)工作時間越久，其與積極分子之間積累的情面關(guān)聯(lián)就越厚重，能夠動員的積極分子數(shù)量也就越多。需要指出的是，這其中并不存在庇護(hù)關(guān)系，因?yàn)榉e極分子的參與是可退出的。二是社區(qū)參與本身所提供的社會性報酬和自我實(shí)現(xiàn)體驗(yàn)。社會性報酬和自我實(shí)現(xiàn)體驗(yàn)是相輔相成的，很難完全區(qū)分開。對一些剛退休而突然閑下來的人來說，通過參與社區(qū)公共事務(wù)，既能充實(shí)閑暇時間，又可以在參與過程中獲得基層組織、普通居民的認(rèn)同、肯定。這是一種自我價值的社會性確認(rèn)，是非常重要的參與動力來源，這其中不排除存在部分志愿者精神的內(nèi)在激勵。三是一定數(shù)量的利益回饋。社區(qū)資源本就有限，能夠用來激勵積極分子的其實(shí)數(shù)量并不多，最常見的是重要節(jié)日的物質(zhì)慰問和少量補(bǔ)貼，此外也包括社區(qū)協(xié)調(diào)來的義診、保健講座、免費(fèi)電影、演出等機(jī)會，這些也可以優(yōu)先安排給積極分子。

四、主輔協(xié)作的運(yùn)作邏輯

社區(qū)是國家與社會交界的場域，越來越多的學(xué)者體認(rèn)到，社區(qū)治理中國家與社會并非二元對立的關(guān)系，而是呈現(xiàn)“粘連”等內(nèi)在關(guān)聯(lián)[13]。這種混合狀態(tài)正是社區(qū)治理的獨(dú)特性質(zhì)，其中所體現(xiàn)的正是主輔結(jié)構(gòu)協(xié)作治理的邏輯。盡管社區(qū)基層組織一直存在嚴(yán)重的行政化問題，但在具體的治理實(shí)踐中，尤其是需要與居民直接打交道的工作中，完全行政化的運(yùn)作是非常罕見且不經(jīng)濟(jì)的?；鶎咏M織會利用其在日常工作中積累的非正式資源達(dá)成治理目標(biāo)，同時，作為社會本身一部分的積極分子也會利用其獨(dú)特優(yōu)勢發(fā)揮輔助性作用。

首先是作為基層組織的信息媒介。社區(qū)作為國家延伸到社會中的神經(jīng)末梢，一方面要為國家治理需要提供某些方面的基礎(chǔ)信息。比如社區(qū)要承擔(dān)的人口普查、經(jīng)濟(jì)普查等周期性的戰(zhàn)略性數(shù)據(jù)采集，以及常規(guī)性的流動人口、計劃生育等信息采集，這類信息變動性強(qiáng)，社區(qū)更有能力及時獲取。還有一類就是特殊需要的信息采集，也要社區(qū)去做。比如杭州迎接G20峰會期間社區(qū)就做了很多特殊數(shù)據(jù)的采集工作，包括排查瓶裝煤氣、空置房等，這些數(shù)據(jù)可能在國家常規(guī)治理中必要性不高，但在特殊時期會有特殊需要。L社區(qū)書記說，社區(qū)在采集基礎(chǔ)信息方面的優(yōu)勢得天獨(dú)厚，以排查瓶裝煤氣為例，職能部門和燃?xì)夤径甲霾涣?，社區(qū)只用一周時間就完成了80%，而且準(zhǔn)確性極高。另一方面要及時將社情民意收集起來，或作為社區(qū)工作的參考，以回應(yīng)居民訴求，提高社會管理能力，或向上匯報，這是國家治理必不可少的基礎(chǔ)能力。在上述兩個方面，積極分子都發(fā)揮著不可或缺的作用。在社工職業(yè)化以后，社工幾乎都不是本社區(qū)居民，且行政任務(wù)繁重，也影響了他們?nèi)霊糇咴L的頻率，這時就更加需要積極分子能夠及時反映社區(qū)情況了。小區(qū)哪里堆了垃圾，樓棟里哪家又換了新租客，或者有什么搬進(jìn)搬出，居民對社區(qū)工作有什么議論、意見、要求等等，都可以由積極分子傳遞到社區(qū)。除了“上傳”，還要“下達(dá)”。上面和社區(qū)有什么工作部署，積極分子們可以幫忙發(fā)發(fā)通知，告知居民，并利用與居民聊天、跳舞等各種時機(jī)進(jìn)行宣傳。信息媒介也就是常說的“橋梁”作用。缺乏這個橋梁，社區(qū)對社情民意的靈敏度要大為弱化，而且也會因?yàn)槿鄙俜e極分子這種社會性力量的“潤物細(xì)無聲”一樣的“幫腔”，很多工作會更加被動。值得注意的是，在絕大多數(shù)居民社區(qū)參與意愿和行動比較低的情況下，積極分子其實(shí)發(fā)揮了重要的“替代性參與”功能，即他們代替居民傳遞訴求，某種意義上可視為一種間接參與或媒介式參與。正是這個媒介的存在，可以使基層組織面對一個普遍冷漠的居民群體能夠保持基本的信息靈敏度。這種媒介式參與與基層干部主動入戶走訪的“逆向政治參與”一起[14]，構(gòu)成了對居民直接參與不足的有效補(bǔ)充。

其次，積極分子要發(fā)揮應(yīng)付性作用。所謂應(yīng)付性作用，就是幫助基層組織完成上級要求的一些需要居民參與的活動。比如，哪里有個什么健康講座，或者什么宣講，每個社區(qū)都會被分配一定的參與任務(wù)，這時就要找?guī)讉€積極分子去湊人數(shù)。同樣，社區(qū)活動也是如此，一方面舉辦活動要靠積極分子，參與活動實(shí)際上也是靠他們。其實(shí)，有些活動本身也算一種福利，讓積極分子參加也是對他們的一種回報，比如義診、企業(yè)宣傳（會有禮品發(fā)放）等。許多活動沒有積極分子帶動，普通居民的參與效果會更差。畢竟，活動現(xiàn)場先由積極分子們把場面撐起來，其他居民受從眾心理影響，也會產(chǎn)生扎堆效應(yīng)。由于這方面的事情大多是為了應(yīng)付上級任務(wù)，或者為了對外展示，實(shí)質(zhì)意義不一定很大，所以可稱之為應(yīng)付性的。

再次，還有一類屬于特殊性作用。特別是在遇到政治任務(wù)時，包括重大活動和應(yīng)對重大公共事件（防非典、登革熱等公共衛(wèi)生事件）等，積極分子們會被動員起來，做志愿者，協(xié)助社區(qū)完成任務(wù)。這類事件往往時間比較集中，需要緊急動員，需要居民參與，而且參與越廣泛越好。實(shí)際上，普通居民的參與熱情并不一定因?yàn)檫@是政治任務(wù)就會特別提高，事不關(guān)己者還是多數(shù)。所以，積極分子就成為社區(qū)動員的主要力量。此時，一些平時不是太積極但是又比普通居民熱情稍高的準(zhǔn)積極分子們，就會在社區(qū)動員和其他積極分子帶動下，被激活。一來二去的，其中一些準(zhǔn)積極分子就變成了積極分子，補(bǔ)充進(jìn)社區(qū)的輔助性力量中來。

綜上所述，積極分子們體現(xiàn)著他們對社區(qū)的輔助性作用。作為主導(dǎo)力量的基層組織，一方面要完成行政服務(wù)和行政任務(wù)，另一方面要開展社區(qū)服務(wù)，進(jìn)行社會管理，當(dāng)他們可以使用的正式性的治理資源不足時，或者使用非正式手段更有效時，積極分子們就會被動員起來。二者相輔相成，相互協(xié)同，共同完成社區(qū)治理。

五、結(jié)語與討論

我國城市社區(qū)治理并未出現(xiàn)理想意義上的多元共治格局，無論是被寄予厚望的社會組織還是業(yè)主自治，目前力量都還比較弱，在社區(qū)治理中發(fā)揮的實(shí)質(zhì)效果有限。在多元力量不足的情況下，社區(qū)治理中一直存在一個相對穩(wěn)定的以基層組織與積極分子等社會性力量相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)，基層組織發(fā)揮主導(dǎo)性作用，積極分子等社會性力量發(fā)揮輔助性作用，主輔力量的協(xié)作治理成為社區(qū)治理的基本特點(diǎn)?！爸鬏o結(jié)構(gòu)”的概括比“多元共治”范式更能準(zhǔn)確揭示社區(qū)治理主體的實(shí)然關(guān)系?！岸嘣仓巍狈妒筋A(yù)設(shè)了多元主體的平等地位，具有明顯的規(guī)范性和應(yīng)然性色彩，而且容易造成對社區(qū)治理主體的模糊化認(rèn)識。正如有研究指出的那樣，這種源自西方社會的治理理論并不適用于解釋中國政治社會語境下的治理實(shí)踐，其中比較關(guān)鍵的就是正確認(rèn)識基層組織的地位與作用。必須承認(rèn)，包括黨組織在內(nèi)的基層組織在社區(qū)治理中發(fā)揮著“穩(wěn)定的社會和政治生活軸心”的作用[15]，這不僅是一種應(yīng)然要求，更是實(shí)然樣態(tài)。但是，基層組織的主導(dǎo)性并非孤立地發(fā)揮作用，而是輔之以輔助性力量，這在社區(qū)治理中就是以積極分子為代表的社會性力量。盡管已經(jīng)有研究注意到積極分子在社區(qū)治理中的作用[16]，但均沒有將其上升到一般層次，作為社區(qū)治理基本結(jié)構(gòu)的重要組成部分，并將其歸結(jié)和提煉為我國社區(qū)治理的基本經(jīng)驗(yàn)。本文提出“主輔結(jié)構(gòu)”概念并對其做了初步闡釋，試圖為恰切地認(rèn)識本土社區(qū)治理實(shí)踐提供一個視角。

主輔結(jié)構(gòu)的形成與中國共產(chǎn)黨的治理傳統(tǒng)是緊密相關(guān)的，從某種意義上說這是執(zhí)政黨群眾動員模式的產(chǎn)物。群眾動員是群眾路線的重要組成部分，無論是革命年代還是單位制時代，群眾動員都起到了很好的效果，盡管隨著政治社會條件的變遷，群眾動員的具體方式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但將群眾動員起來支持和參與黨和政府工作的傳統(tǒng)一直被堅持下來。其實(shí)與革命年代和單位制時代的政治運(yùn)動相比，基層群眾動員發(fā)生的更根本性變革不在于動員方式，而在于動員群體和目標(biāo)的變化。在常規(guī)治理工作中，群眾動員無需直接地、大范圍地動員全部居民參與，而是主要針對少數(shù)具備一定素質(zhì)與能力的群體，當(dāng)下的群眾動員更是受動員對象本身的參與意愿影響，被動員起來的積極分子們參與的工作也局限于信息傳遞和簡單的基礎(chǔ)性工作，他們的輔助性作用實(shí)際上是在不斷弱化的。更值得注意的一個現(xiàn)象，或者說主輔協(xié)作治理的困境是，隨著社會分化向深度推進(jìn)，社會異質(zhì)性增加，積極分子們與普通居民的關(guān)聯(lián)度是在降低的，他們對居民差異化訴求的敏感度也在相應(yīng)下降。這就意味著他們在基層組織和普通居民之間的媒介作用在減弱，這會加劇參與度低的普通居民與社區(qū)的疏離，也會降低基層組織對基層社會的信息收集能力。在這個意義上，近年來日益強(qiáng)化的網(wǎng)格化管理要求基層社工主動深入居民當(dāng)中就顯得更為必要了。

主輔協(xié)作的長效機(jī)制可能在于通過發(fā)展更多內(nèi)生型社會組織將分散的居民組織起來。異質(zhì)化的城市居民會更加傾向于通過趣緣群體結(jié)合起來，其差異化需求可能會表現(xiàn)得非常細(xì)致，比如一個社區(qū)內(nèi)可能出現(xiàn)多個廣場舞組織。這些群眾性組織既是滿足居民需求的重要方式，也是培養(yǎng)和發(fā)掘社區(qū)積極分子的重要平臺。其差異化的組織目標(biāo)和組織方式也能在一定程度上反應(yīng)社會本身的異質(zhì)性與豐富性，基層組織可以通過它們更好地掌握社區(qū)信息并發(fā)掘積極分子等輔助性力量。要更好地發(fā)揮居民自組織的作用，除了予以資源支持外，更重要的是保持其“從群眾中來到群眾中去”的靈活性和簡約性， 過度推動其進(jìn)行正規(guī)化建設(shè)甚至去登記注冊可能無助于保持其獨(dú)特優(yōu)勢。

社區(qū)治理需要主輔結(jié)構(gòu)有效發(fā)揮其協(xié)作作用，既要加強(qiáng)基層組織建設(shè)，也要構(gòu)建壯大輔助性力量的長效機(jī)制。認(rèn)識到這一點(diǎn)，將有助于我們探索出真正基于國情的社區(qū)治理模式。

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責(zé)任編輯：葉民英