郭保國

摘 要：近年來，各地政府通過PPP項目的廣泛推廣和實施，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到極大改善，綜合國力得到提升，民生工程得以實施，促進相關(guān)行業(yè)良性發(fā)展。但項目實施過程中，相關(guān)合同管理存在諸多法律問題，對合同風險管理和項目實施產(chǎn)生系列影響。本文以基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目相關(guān)合同法律問題展開分析，提出問題，并列出改善措施，為妥善解決PPP項目合同相關(guān)法律問題提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP項目;合同管理;法律問題;解決措施

一、引言

隨著社會發(fā)展，政府在市場經(jīng)濟中的職能逐步轉(zhuǎn)變，國家不斷加強地方政府債務(wù)管理，政府與社會資本合作成為必然，合作力度大幅提升。這種條件下，PPP項目運行模式受到各級政府高度重視，大量PPP項目得以實施。PPP項目的實施，往往會受到一系列外在因素干擾，應(yīng)通過系列法律措施來約束合作各方的管理行為，促使項目順利開展。

二、PPP項目概述

PPP項目是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險共擔和長期合作關(guān)系的一種項目建設(shè)模式。這種模式，有利于創(chuàng)新投融資機制，拓寬投融資渠道，增強經(jīng)濟內(nèi)生動力，對促進投資主體多元化，理順政府與市場的關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用有重要意義。

為保證PPP項目順利實施，合作各方對運行規(guī)則、流程、法律依據(jù)等內(nèi)容需全面掌握，確定科學的合同管理模式，為推進項目順利開展奠定基礎(chǔ)。根據(jù)我國現(xiàn)有政策，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式，應(yīng)根據(jù)系列標準化合同和法律法規(guī)、政策開展工程建設(shè)。政府機關(guān)與社會資本應(yīng)相互理解和信任，以項目建設(shè)為目標，妥善處理項目實施過程中出現(xiàn)的問題，對項目的合法合規(guī)性、可行性、效益性展開全面分析，按照分析結(jié)果和項目實質(zhì)內(nèi)涵做出管理策劃，優(yōu)化合同架構(gòu)和管理流程，細化合同內(nèi)容，為項目實施提供動力支持，實現(xiàn)項目建設(shè)目標。

PPP項目運作機制較為復(fù)雜，在開展項目建設(shè)時往往會受到一系列外在因素干擾。完整的PPP項目流程包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交五個環(huán)節(jié)?；A(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)會產(chǎn)生系列合同，如戰(zhàn)略合作合同、PPP項目建設(shè)合同、投融資合同、工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同和產(chǎn)品、服務(wù)購買合同等，項目工作人員應(yīng)對相關(guān)環(huán)節(jié)和合同架構(gòu)全面掌握，依法開展合同管理，構(gòu)建完整的合同管理流程，確保按照順序?qū)嵤?，降低成本，縮短建設(shè)周期，凸顯PPP項目合同管理價值。

三、PPP項目合同法律問題

（一）政府購買服務(wù)合同法律問題

對于經(jīng)營性項目，因具有收費基礎(chǔ)，收費能夠完全覆蓋投資成本，可由政府授予特許經(jīng)營權(quán)運作。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本，需要政府補貼部分資金或資源用于彌補投資回報的項目，一般通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼等模式推進。對于非經(jīng)營性項目，因缺乏使用者付費基礎(chǔ)，主要依靠政府付費回收投資成本，通常通過政府購買服務(wù)的模式進行建設(shè)運營。因政府購買服務(wù)合同與一般的民事合同存在一定差異，主要體現(xiàn)在政府作為民事主體簽訂經(jīng)濟合同，合同履行的目的在于保障公共設(shè)施的有序運行，以公共服務(wù)作為合同標的，但與社會資本方建立的是民事合同法律關(guān)系，相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)建立在滿足公共設(shè)施正常運行基礎(chǔ)上，保護社會資本方合法權(quán)利。從社會資本方角度看，政府購買服務(wù)合同至少存在項目合法合規(guī)性、政府購買能力的可保障性、政府信用可靠性、合同不能履行或不能完全履行時的爭議解決方式等法律問題，均加大了PPP項目運作中的投資風險，需要在項目研判過程中得到解決。

（二）招投標階段合同法律問題

PPP項目與傳統(tǒng)基建項目的模式發(fā)生了重大變化，最大的區(qū)別在于項目投資主體發(fā)生了轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)項目由建設(shè)單位負責融資、投資，PPP項目一般通過招標途徑引進社會資本方負責融資投資。PPP項目涉及合作相對方長達幾十年的權(quán)利義務(wù)安排，雙方關(guān)注的各類運營風險需合理統(tǒng)籌，科學分配。我國法律規(guī)定，符合條件的工程項目建設(shè)必須招標。但《招投標法》規(guī)定了傳統(tǒng)項目建設(shè)的招標要求，對投資、建設(shè)、運營、管理等能力要求，各個環(huán)節(jié)的眾多復(fù)雜程序不可能逐項規(guī)定，招投標活動可依據(jù)的法律規(guī)范十分有限，PPP項目招投標的法律規(guī)范多以政府規(guī)章形式存在?，F(xiàn)階段，各部委主要從自身管理角度制定規(guī)范性政策，難免各自為政，缺乏全局性和系統(tǒng)性。同時，項目是否能夠吸引有履約能力的意向承包商以合理的財務(wù)成本順利融資才是成功的關(guān)鍵。政府在考慮項目滿足社會公眾對服務(wù)標準的要求外，在架構(gòu)設(shè)計上要保障投資者獲得合理盈利，滿足資本市場的投資需求，保證PPP項目成功落地。所以，項目的合法合規(guī)性，是否具備融資條件，通過哪些途徑融資，招投標階段應(yīng)當考慮哪些合同內(nèi)容，哪些內(nèi)容必須在招投標文件中體現(xiàn)等問題，招投標階段需要關(guān)注。

（三）土地使用合同法律問題

合法取得土地使用權(quán)，是PPP項目建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了促進PPP項目的發(fā)展，財政部和發(fā)改委多次發(fā)文明確PPP項目可以配置土地、物業(yè)，但土地主管機關(guān)國土資源部尚沒有發(fā)布相關(guān)實施細則，PPP項目的開展存在困難。土地政策是國家根本國策，處理好PPP項目運行中的土地問題必將影響項目實施進程。按照PPP項目整體規(guī)模和項目建設(shè)需求確定土地使用范圍，并在合理時間內(nèi)取得土地使用手續(xù)，實現(xiàn)PPP項目順利開展。在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目建設(shè)中，如何控制土地使用規(guī)模，是否可以以PPP項目為單位打包或成片供應(yīng)土地，是否可以在合作合同中約定以未來的土地收益補償項目收入，是否可以未開發(fā)的土地進行市場融資等法律問題，需認真研究相關(guān)部委有關(guān)規(guī)定，加強土地資源管理。

（四）合同性質(zhì)法律問題

PPP合同是政府方與社會資本方為主體簽訂的合同，實踐中其性質(zhì)為民商事合同，還是行政合同，存在一定爭議。一種觀點認為，PPP項目合同是平等民事主體之間為了項目實施而協(xié)商一致簽訂的合同，當然受民事法律調(diào)整，發(fā)生爭議時應(yīng)通過仲裁或訴訟途徑解決;另一種觀點認為，PPP合同由政府方或其授權(quán)的機構(gòu)與社會資本方簽訂，項目的特許經(jīng)營權(quán)由政府授予，屬于行政合同，發(fā)生爭議時應(yīng)當通過行政復(fù)議或行政訴訟程序解決。這就要求從事PPP項目管理的人員需要掌握工作中各類合同的作用，對合同性質(zhì)進行有效分析，準確定性，分類管理，避免建設(shè)過程中出現(xiàn)適用法律錯誤、出現(xiàn)糾紛時無法通過適當?shù)姆绞浇鉀Q等問題。

四、解決措施

（一）政府購買合同法律問題的解決措施

在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目建設(shè)過程中，政府充當特殊角色。首先，政府在開展PPP項目論證立項階段，應(yīng)充分評估地方財政支付能力，解決政府付費項目的費用來源問題。這是根本性問題。政府必須考慮地方財政的發(fā)展預(yù)期、項目運行后的支付能力、出現(xiàn)不能按照約定支付費用時的可替代方案，最大限度維護政府信譽。政府信譽缺失，經(jīng)濟環(huán)境惡化，必將更大范圍的影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。社會資本在市場調(diào)查階段，應(yīng)充分評估項目所在地政府的償債能力問題。其次，要保證項目的合法合規(guī)性手續(xù)到位，項目合法實施。實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)項目立項、環(huán)評、可行性研究報告等手續(xù)未獲得批復(fù)情形下，項目已開工建設(shè)，因缺少合法合規(guī)手續(xù)，項目可能隨時停工，還會直接影響融資問題，銀行通常不會違規(guī)發(fā)放貸款，后果仍是項目停工。再次，政府購買服務(wù)合同在履行過程中，因政府的特殊地位，出現(xiàn)爭議時，不可能依靠訴訟、仲裁等法律途徑解決糾紛，必須建立完善的合同管理制度。通常通過設(shè)置完備的合同支付條款、設(shè)計可行的爭議解決機制、加強履約過程監(jiān)督，提高履約能力等途徑解決。但國內(nèi)沒有適用于一切項目的標準合同范本，各個項目需制定適合自身特點的合同文本。

（二）招投標合同法律問題的解決措施

基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目對社會資本履約能力、項目建設(shè)綜合效果等方面有較高要求。根據(jù)規(guī)定，項目采用PPP模式應(yīng)滿足以下條件：市場需求長期穩(wěn)定、投資具有一定規(guī)模、市場化程度處于較高水平、具有靈活的價格調(diào)整機制，主要表現(xiàn)為相關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域現(xiàn)金流穩(wěn)定、定價機制透明，如城市的水、暖、天然氣供給，安居工程、綜合管廊、養(yǎng)老與醫(yī)療服務(wù)設(shè)施等。為保證建設(shè)項目順利開展，在識別項目是否適合PPP模式的基礎(chǔ)上，應(yīng)把各項要求在招投標文件中充分表達出來。根據(jù)招投標相關(guān)法律規(guī)范，對招投標法不涉及的PPP項目融資、運營、移交等采購內(nèi)容，應(yīng)通過協(xié)議方式進行約定，把雙方溝通的成果以合同形式加以固定，作為維護雙方權(quán)益的憑證。首先，應(yīng)對招標項目是否“入庫”，是否通過“可評和環(huán)評”，是否立項，是否進入地方財政預(yù)算等進行審核。如果項目尚未入庫，立項手續(xù)不完善，未進入財政預(yù)算等，直接影響后期融資問題，應(yīng)加以避免。其次，應(yīng)加強對對招標文件的法律評審和風險評估，嚴格執(zhí)行國家對PPP項目招標、融資、費用補貼、移交等規(guī)定，沒有明確規(guī)定的事項，應(yīng)在合同中做出約定，避免出現(xiàn)該招標的項目不招標、招標方式不規(guī)范、重大風險把控不到位、合同條款明顯違反法律或政策規(guī)定、可約定的內(nèi)容沒有約定等情形，影響項目實施。

對社會資本方有能力自建的項目，可考慮“兩標并一標”，在招標文件中做出合理安排，充分發(fā)揮社會資本方在項目實施中的作用，不需通過再次招標引進施工方，降低合同管理法律風險。項目所需設(shè)備、原材料等貨物、相關(guān)服務(wù)等內(nèi)容，亦可在招標文件中安排，由社會資本方依法提供。

（三）土地使用合同法律問題的解決措施

我國推廣PPP模式建設(shè)項目以來，國家出臺大量政策性文件規(guī)范項目建設(shè)，對合理利用土地資源提出原則要求。財政部和發(fā)改委多次發(fā)文提出 PPP項目可以配置土地、物業(yè)，促進PPP項目發(fā)展，但土地主管機關(guān)國土資源部沒有出臺相關(guān)實施細則，各地開展PPP項目仍存在較多困難。處理好土地使用中的合同法律問題，降低土地合同法律風險，強化合同管理，對做好PPP模式基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目十分重要。政府應(yīng)結(jié)合土地資源現(xiàn)狀，制定合理的土地利用方案，保證土地供給，避免因土地資源不足影響項目建設(shè)。應(yīng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，項目用地應(yīng)當符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應(yīng)土地;應(yīng)當依據(jù)區(qū)域控制性規(guī)劃確定的各宗地范圍、用途，規(guī)劃建設(shè)條件，分別確定各宗地的供應(yīng)方式。不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場用地可以作價出資方式供應(yīng)外，其余土地均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng)，及時足額收取土地有償使用收入。政府不得為了開展PPP項目，違規(guī)操作，相關(guān)用地應(yīng)通過競爭方式確定項目投資主體和用地者。在項目實施中，要做到四個“不得”，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進行融資;PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。目前，我國的PPP項目多屬于非經(jīng)營或準經(jīng)營類項目，要準確、全面理解相關(guān)政策，依法依規(guī)實施項目用地，保證土地使用合法有序。

（四）合同性質(zhì)法律問題的解決措施

財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》第28條規(guī)定“在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構(gòu)、社會資本或項目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟”。國家發(fā)展和改革委員在《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》的使用說明中強調(diào)：“合同各方均是平等主體，以市場機制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)?！闭f明政府對作為PPP項目合同各方的地位定位為平等主體，產(chǎn)生糾紛時屬于民事糾紛，應(yīng)按照民事糾紛的解決程序處理。同時，財政部《PPP項目合同指南（試用）》指出，“政府作為公共事務(wù)的管理者，在履行PPP項目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時，與社會資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系?！薄禤PP操作指南》第30條規(guī)定，“社會資本或項目公司對政府職能部門的行政監(jiān)管處理決定不服的，可依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟”。說明政府實施行政管理職能時產(chǎn)生的糾紛是行政糾紛。目前，我國法律沒有明確相關(guān)PPP項目合同的法律性質(zhì)，對合同性質(zhì)問題的表述多見于現(xiàn)有政策文件中。特許經(jīng)營權(quán)授予等帶有行政管理色彩的合同屬于行政合同，規(guī)定合作雙方平等權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合同屬于民事合同，需區(qū)別對待。

五、結(jié)語

綜上，我國已建立了較為完善的PPP項目政策體系，實施PPP項目離不開全面把握PPP項目合同管理中的相關(guān)法律問題，依法合規(guī)推進PPP項目建設(shè)，對提高項目管理效率，有效推動項目實施發(fā)揮著重要作用。本文沒有詳盡所有合同法律問題，但希望結(jié)合所探討的幾個問題，對工作中遇到類似問題的人員有所幫助，全面防范項目運行中的合同法律風險。

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