李一

摘要：新時代我國新發(fā)展的歷史方位以及已經轉化了的社會主要矛盾，是分析我國行政區(qū)劃優(yōu)化調整以及整個城鄉(xiāng)發(fā)展的背景條件。本文在討論和闡明行政區(qū)劃問題之“發(fā)展本質”的基礎上，著眼于行政區(qū)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展之間的關聯互動，梳理出“發(fā)展邏輯”和“行政邏輯”這兩種相互關聯又各有側重的運行邏輯，歸納出“延后確認、實至名歸型”、“事中確認、名實聯動型”和“先行確認、以名引實型”行政區(qū)劃調整優(yōu)化的三種理論解釋模型。在實踐層面，針對未來一個時期我國縣區(qū)層面基層行政區(qū)劃調整優(yōu)化工作，提出了三個方面的總體性原則。

關鍵詞：行政區(qū)劃;城鄉(xiāng)發(fā)展;新時代;新發(fā)展

中圖分類號：F127文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2019）03-0086-007

黨的十九大報告明確指出，“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位”;“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。①這些重大政治論斷明確提醒并要求我們，對于我國城鄉(xiāng)發(fā)展乃至整個經濟社會發(fā)展進程中的各類發(fā)展議題，都必須將其置放在新時代新發(fā)展所處新的歷史方位，以及我國社會主要矛盾已經轉化的社會條件下，加以分析和探討。這有助于我們廓清問題的本質所在，有助于我們正確把握實際工作的努力方向。研究新時代新發(fā)展背景下我國行政區(qū)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展之間的關聯互動問題，同樣如此。

一、行政區(qū)劃問題的“發(fā)展本質”

在實際的相關工作領域和具體工作實踐中，“區(qū)劃”、“行政區(qū)劃”、“區(qū)劃工作”、“區(qū)劃問題”等概念，盡管經常被人們提及和使用，可謂已經約定俗成，但嚴格說來，我們在基本認知層面則還是要明確，“行政區(qū)域劃分”這樣的表述，才是嚴謹規(guī)范的指稱。在學術話語中，“行政區(qū)域劃分”，也常常被簡稱為“行政區(qū)劃”。而在實踐層面，尤其是在相關實際工作領域當中，“行政區(qū)域劃分”往往又被稱作“行政區(qū)劃工作”或“區(qū)劃工作”。在其中，“區(qū)劃調整優(yōu)化”，是最為主要的一項工作內容，即各地都會根據經濟社會發(fā)展的客觀需要和未來預期，通過法定的流程和程序，對既有的行政區(qū)域劃分格局框架，進行必要的政區(qū)邊界調整和資源整合重組。從靜態(tài)和結果的角度來看，“行政區(qū)域劃分”指的是已經形成的行政區(qū)域布局結構;在動態(tài)和過程的角度來看，“行政區(qū)域劃分”意味著通過“行政區(qū)劃工作”或“區(qū)劃工作”的開展，來達成“區(qū)劃調整優(yōu)化”的目的。就其基本內涵而言，有論者提出，行政區(qū)劃指的是“國家權力的空間或者地域的分割和配置”，其包括“地域范圍、等級層次及行政中心的劃分等”林耿、柯亞文：《廣東省行政區(qū)劃調整對城鎮(zhèn)化的影響》，《地理與地理信息科學》，2008年第4期。;也有論者提出，行政區(qū)劃的意涵是“國家在法律的基礎上，綜合考慮地理、社會、歷史、文化等因素，以實施行政管理為目標，劃分國土空間的行政管理區(qū)域”，通過行政區(qū)劃，政府可以調整城市的空間范圍、改變城市的空間結構以及形成新的治理體系孟延春、谷浩：《中國四大板塊區(qū)域城鎮(zhèn)化路徑分析：以縣（市）行政區(qū)劃調整為例》，《城市發(fā)展研究》，2017年第10期。;還有論者強調，在我國現行的體制框架下，行政區(qū)劃“不僅是政權建設和政府管理的重要手段，而且直接關系資源的整合和各種利益的權衡分配，對經濟社會發(fā)展的影響重大且深遠”趙聚軍：《行政區(qū)劃調整如何助推區(qū)域協同發(fā)展？——以京津冀地區(qū)為例》，《經濟社會體制比較》，2016年第2期。、“行政區(qū)劃調整作為一種行政主導的空間治理手段，對于優(yōu)化區(qū)域和城市空間結構、促進地方經濟社會發(fā)展起到了重要作用”張踐祚、李貴才、王超：《尺度重構視角下行政區(qū)劃演變的動力機制——以廣東省為例》，《人文地理》，2016年第2期。。

本文認為，在我國經濟社會發(fā)展的整體背景中，尤其是在推動和實現國家治理體系和治理能力現代化的實踐進程中來看，行政區(qū)劃問題，始終和城鄉(xiāng)發(fā)展密切關聯在一起。在工作實踐中要正確認識和妥當處理行政區(qū)域劃分問題，真正把這方面的工作做好，就必需把握住這一問題的“發(fā)展本質”。對此，習近平總書記曾非常深刻地指出，“行政區(qū)劃并不必然就是區(qū)域合作和協同發(fā)展的障礙和壁壘。行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區(qū)域協同發(fā)展的更大優(yōu)勢，用不好也可能成為掣肘?！绷暯剑骸对诒本┦锌疾旃ぷ鹘Y束時的講話》（2014年2月26日），載中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第249-250頁。

從不同的維度加以分析，可以發(fā)現，行政區(qū)劃問題的發(fā)展本質，顯現在其所具有的多方面屬性上，這主要包括法律依據上的規(guī)范屬性、發(fā)展促進中的動力屬性和運作實施時的關聯屬性三個方面。

其一，行政區(qū)劃在法律依據上的規(guī)范屬性。“行政區(qū)域劃分”有其特定的權威性和嚴肅性，它是一項受我國憲法這一國家根本大法約束、調控和保障的，事關區(qū)域乃至整體經濟社會發(fā)展的重大社會公共事務。2018年3月新修訂的《中華人民共和國憲法》，對我國的“行政區(qū)域劃分”作出了明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國憲法》第三十條，對“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分”作了如下明確規(guī)定：“全國分為省、自治區(qū)、直轄市”，“省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市”，“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”;同時，還明確規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市?！笨梢哉J為，溯其來源，“行政區(qū)劃”這一概念，即出自我國憲法所作的這些規(guī)定。與此相關，我國憲法在事關經濟社會發(fā)展的一些具體領域和具體事務方面，也給出過特定的權威闡釋。比如，其在第九十九條中規(guī)定，地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內，“依照法律規(guī)定的權限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業(yè)建設的計劃”。在第一百零七條中規(guī)定，“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內的經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員?！薄笆?、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分。”參見《中華人民共和國憲法》第九十九條、第一百零七條相關規(guī)定。http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/node_505.htm。

這其實非常明確地提醒了我們，無論是研究行政區(qū)劃的理論問題，還是在工作實踐中具體討論一個地方“區(qū)劃工作”和“區(qū)劃調整優(yōu)化”的實際問題時，都務必要把我國憲法和相關法律在這方面作出的具有權威性的相關規(guī)定，引為分析和探討問題的最高原則和最重要的依據。要充分認識到，行政區(qū)劃有其規(guī)范性、權威性和嚴肅性，相關工作的開展必需依法遵規(guī)行事，必須符合法定程序的規(guī)范要求。

其二，行政區(qū)劃在發(fā)展促進中的動力屬性。中外社會發(fā)展的經驗表明，在地方和區(qū)域經濟社會發(fā)展的整體視野中來看，行政區(qū)劃格局的調整優(yōu)化，是蘊含其中的一個至關重要的“動力要素”，它能夠在很多方面助推地方和區(qū)域經濟社會發(fā)展的進程。這就要求我們，要著力在理論層面，深入探求和梳理城鎮(zhèn)化、城市化及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與行政區(qū)劃調整變遷之間，究竟存在怎樣的內在關聯和發(fā)展規(guī)律性，進而在實踐探索和工作推進層面，將適時適度推進行政層級的配套改革和行政區(qū)劃的調整變動，作為有效促進區(qū)域發(fā)展和有效實施區(qū)域治理的基本動力因素加以考量，形成和建構起實現兩者良性互動和有效促進的發(fā)展運行邏輯和發(fā)展治理邏輯。

在基本認知層面，須將行政區(qū)劃調整優(yōu)化的問題，與更廣闊、更深遠的城鎮(zhèn)化、城市化以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實際進程聯系起來，將其與一個地方和區(qū)域經濟社會發(fā)展所面臨的更大的時代背景緊密銜接起來，有效實現行政區(qū)劃的調整優(yōu)化與一個地方和區(qū)域的城鎮(zhèn)化、城市化以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之間，以及與一個地方和區(qū)域整體經濟社會發(fā)展之間的有機關聯和互動共進。如果我們僅僅將話題討論的范圍框定在“行政區(qū)劃調整”層面，就“行政區(qū)劃”來討論“區(qū)劃調整”，那就無法從根本上探究出解決問題、破解矛盾的完整思路和有效措施，就會落入膚淺、表面和就事論事的窠臼。

在實踐探索層面，應因時而化、因地制宜地對既有的行政區(qū)劃格局，主動適時地作出必要的調整和優(yōu)化，以此來順應、推動甚至引領城鎮(zhèn)化、城市化以及城鄉(xiāng)經濟社會持續(xù)發(fā)展的時代進程。在工作推進中，要注意把握兩方面的基本要求：一方面，各級各層面整個行政區(qū)劃體系本身，具有其特定的歷史延續(xù)性，行政區(qū)劃的調整優(yōu)化必須充分尊重這樣的社會歷史傳承，要基本保持原有行政區(qū)劃格局的合理性框架;另一方面，在基本保持其相對穩(wěn)定的基礎上，還要緊貼各地各區(qū)域經濟社會發(fā)展快速推進的發(fā)展實際，及時回應其所提出的新的發(fā)展需要，將行政區(qū)劃調整優(yōu)化在助推一個地方和區(qū)域經濟社會發(fā)展中所蘊含的“杠桿作用”，真正有效地發(fā)揮出來，由此來順利推動和實現我國鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

其三，行政區(qū)劃在運作實施中的聯動屬性。在實施運作過程中，行政區(qū)劃問題的聯動屬性，主要顯現在其與特定層級的地方和區(qū)域范圍內經濟社會發(fā)展，尤其是與城鎮(zhèn)化、城市化以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之間，存在著緊密關聯和相互影響的關系，具有較為廣泛的“聯動效應”。因為經濟社會發(fā)展，是一個整體推進和系統(tǒng)演進的過程，這一過程本身包含著各種不同的發(fā)展要素，這些發(fā)展要素彼此相互關聯在一起，產生著復雜的交互影響。行政區(qū)域劃分以及行政區(qū)劃框架格局的優(yōu)化調整，作為其中一個重要的發(fā)展要素，也直接和間接地關聯著其它各類發(fā)展要素，其與城鎮(zhèn)化、城市化及城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的關聯互動關系，尤為直接和顯性。無論是在國家整體層面，還是在地方特定的區(qū)域范圍內，行政區(qū)劃的調整優(yōu)化，都密切關聯著經濟社會發(fā)展的進程，都能夠在其中發(fā)揮先行引領和促進作用，或是相反，而起到某些制約和阻礙的作用。

行政區(qū)劃的調整優(yōu)化，涉及地方行政改革、政府管理創(chuàng)新與管理服務的優(yōu)化提升，涉及政府與市場在一個地方整個區(qū)域經濟社會發(fā)展進程中的功能定位和邊界劃分，涉及特定行政區(qū)劃范圍內不同層級的政府機構之間，以及政府機構和那些設立于開發(fā)區(qū)、產業(yè)園區(qū)、貿易園區(qū)等的“管理委員會”之間，諸多層面管理服務的權限界定和事項明確的問題。因此，從推動和實現國家治理體系和治理能力現代化的維度來看，行政區(qū)劃之調整優(yōu)化，顯然要歸屬于國家治理體系和治理能力現代化的范疇，是其中的一項重要內容。適時有效、因地制宜地推動行政區(qū)劃的調整優(yōu)化，也便成為有效達成國家治理體系和治理能力現代化目標的一大現實途徑。這一目標的達成，最終能夠進一步把其所激發(fā)和集聚起來的發(fā)展動能，更好地融匯和釋放在經濟社會發(fā)展的不同領域和不同層面。推動國家治理體系和治理能力現代化，是我國經濟社會發(fā)展的客觀要求。國家治理體系和治理能力的現代化本身，可以為我國經濟社會各領域的發(fā)展，建構穩(wěn)定的運行機制，提供可靠的制度保障。

黨的十九大明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略，對我國鄉(xiāng)村地區(qū)的未來發(fā)展作出了整體安排和戰(zhàn)略部署，提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現代化”、“堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現代化”以及“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口市民化”等一系列明確要求。黨的十九大還從“堅持和完善中國特色社會主義制度”的高度，再次強調要“不斷推進國家治理體系和治理能力現代化”。十九大報告中特別指出，要“堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性。” 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。這些重要闡述和戰(zhàn)略部署，為我們研究分析和謀劃設計行政區(qū)劃工作，以此來引領和助推城鄉(xiāng)發(fā)展，提供了重要遵循和行動指向。這些重要闡述帶給我們的深刻啟示在于，討論我國當下的行政區(qū)域劃分問題，必須把握其核心要義，那就是，要在保持既有行政區(qū)劃整體框架相對穩(wěn)定的前提下，緊密結合我國城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐進程，有效回應現實及未來發(fā)展的需要，以行政區(qū)域劃分格局的調整的優(yōu)化，引領并且服務于我國城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的進程。

二、基于行政區(qū)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展關聯互動的區(qū)劃調整理論模型

就我國一些地方和區(qū)域經濟社會發(fā)展現實進程中行政區(qū)域劃分的工作實踐而言，行政區(qū)劃工作尤其行政區(qū)劃調整優(yōu)化的策動，實際上存在著“發(fā)展的邏輯”和“行政的邏輯”這兩種驅動力量并行運轉的“雙重邏輯驅動現象”。

這里所謂“發(fā)展的邏輯”，指的是隨著我國整體以及各個地方區(qū)域經濟社會發(fā)展的不斷推進，現實的經濟社會發(fā)展進程，必然會在整合更大區(qū)域范圍內的各類發(fā)展資源要素，建構協同聯動發(fā)展的制度框架和體制機制，以及讓經濟社會發(fā)展的成果更大限度地惠及各類社會群體等主要領域和不同層面，提出一系列新的制度設計和政策供給方面的訴求。這種源自于客觀發(fā)展進程的發(fā)展訴求，會傳導至對行政區(qū)劃施以必要的調整優(yōu)化層面，即“發(fā)展的邏輯”的先行運轉，會策動“行政的邏輯”的跟進和運轉。

這里，與“發(fā)展的邏輯”相對應的所謂“行政的邏輯”，并非是指一般意義上那種行政系統(tǒng)和公共服務機構內部，在其管理運作當中顯現出來的規(guī)律性和客觀要求，而是特指承擔公共管理與服務職能的各級各類職能部門和行政機構，在置身于日新月異的城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展進程之中的前提條件下，務必要將行政創(chuàng)新、政策供給和制度保障等“公共服務”這一行政的本質特征，充分彰顯出來，將“服務于發(fā)展”作為最重要的“行動邏輯”，將謀劃、推動和實現經濟社會發(fā)展的目標任務，放在其履行公共服務職能的首要位置，貫穿在其履職盡責的具體工作之中，力爭以良好的制度設計、政策供給和公共服務，回應和滿足經濟社會發(fā)展各層面各領域所提出的發(fā)展要求和目標訴求。就此而言，“行政的邏輯”本質上也就體現為一種服務于發(fā)展大局的“服務邏輯”。

基于上述理論推演，從切實推動一個地方和區(qū)域的整體發(fā)展進程而言，不難發(fā)現，這里的“發(fā)展邏輯”在位階上，顯然要高于“行政邏輯”，后者必須緊緊圍繞前者的現實需要而展開，并適時有效地服務于前者。“發(fā)展邏輯”和“行政邏輯”運行所構成的這種“雙重邏輯驅動現象”，體現在正確認識和處理城鎮(zhèn)化、城市化與城鄉(xiāng)發(fā)展和行政區(qū)劃調整優(yōu)化之間關系的問題上，就要求人們，要充分尊重城鎮(zhèn)化、城市化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的運行規(guī)律，充分尊重城鎮(zhèn)和城市的建設發(fā)展規(guī)律等經濟社會發(fā)展的一系列內在規(guī)律，密切關注整體及區(qū)域城鎮(zhèn)化、城市化與城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的實際進程，密切關注這一發(fā)展進程在行政區(qū)劃調整優(yōu)化方面，究竟提出了怎樣的現實訴求，在此基礎上，再對這些現實訴求進行理性評估和科學論證，而后作出及時有效的制度設計、政策供給和服務提供等方面的回應。正如2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議所強調的那樣，推進城鎮(zhèn)化，“必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程?！蓖七M城鎮(zhèn)化，還要注意處理好市場與政府的關系，既要堅持使市場在資源配置中“起決定性作用”，又可以更好地發(fā)揮政府在“創(chuàng)造制度環(huán)境”、“編制發(fā)展規(guī)劃”、“建設基礎設施”、“提供公共服務”、“加強社會治理”等方面的職能?！读暯皆谥醒氤擎?zhèn)化工作會議上發(fā)表重要講話》，http：//www.xinhuanet.com/photo/2013-12/14/c_125859827.htm。這樣的戰(zhàn)略部署，對做好行政區(qū)劃工作而言，同樣具有非常重要的指導意義。比如，考慮到我國各地城鎮(zhèn)化、城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展的現實情況及所存在的地區(qū)性和區(qū)域性差別，我們對于“縣改市”或“撤縣（市）設區(qū)”的標準和尺度的把握，就要因地制宜、因時制宜，那種“統(tǒng)一標準”、“一刀切”的政策規(guī)定，就未必合適。

在具體實施運作的實踐層面，我們沿循城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展和行政區(qū)域劃分這兩者之間關聯互動的分析視角，嘗試著將經驗探索和學理闡釋結合起來，大致可以概括出行政區(qū)劃調整優(yōu)化的三種不同的理論解釋模型。與其相對應，在實踐層面，則可以顯現出三種有關行政區(qū)劃調整優(yōu)化的工作方法和推動思路。

一是“延后確認、實至名歸型”。這是一種先有城鎮(zhèn)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及地方和區(qū)域經濟社會發(fā)展之“實”，在其已經發(fā)展到較高的程度以后，才啟動并完成相應的行政區(qū)劃調整優(yōu)化的工作，使行政區(qū)域劃分之“名”，最終能與先行發(fā)展之“實”協調吻合起來。這種行政區(qū)劃調整優(yōu)化工作啟動實施相對滯后的情況之所以出現，有的是跟特定地方和區(qū)域經濟社會發(fā)展速度過快有關，有的是跟行政區(qū)劃領域本身在頂層設計層面的制度約束和體制惰性有關，還有的則是跟一些地方和區(qū)域謀劃與推動發(fā)展的決策者本身缺乏求實創(chuàng)新精神和戰(zhàn)略謀劃能力，對行政區(qū)劃調整優(yōu)化所蘊含的強大的發(fā)展動能的重要性認識不足有關。

二是“事中確認、名實聯動型”。這是一種部分地具有了城鎮(zhèn)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及地方和區(qū)域經濟社會發(fā)展之“實”，在其已經獲得了一定程度的發(fā)展以后，及早研判并主動順應發(fā)展趨勢，及時啟動行政區(qū)劃調整優(yōu)化的相應工作，有效地將行政區(qū)域劃分之“名”，與地方和區(qū)域發(fā)展之“實”對接起來，使之得以融合貫通、相互促進。可以說，這是一種較為理想、也往往能夠取得較好發(fā)展成效的行政區(qū)劃調整優(yōu)化的工作類型。能夠做到這一點，離不開一些必要的支撐要素和保障條件。其中，地方乃至高層的決策者們能夠清醒而充分地把握行政區(qū)劃調整優(yōu)化可以極大地促進經濟社會發(fā)展的重要性，能夠將行政區(qū)劃工作時刻放在謀劃地方和區(qū)域經濟社會發(fā)展的整體視野當中，能夠密切關注和有效回應現實發(fā)展對于資源要素整合和行政區(qū)劃調整優(yōu)化提出的發(fā)展訴求，以及能夠準確地預見和把握未來發(fā)展趨勢，在既有行政區(qū)劃的框架體制下加以創(chuàng)新和突破，則是至關重要的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、撤村建居、鎮(zhèn)改為街道及村改為社區(qū)、撤縣設市、撤縣（市）改區(qū)等等，都可歸為此列。

三是“先行確認、以名引實型”。這是一種典型的以行政區(qū)劃的先行調整優(yōu)化來引領和推動地方與區(qū)域經濟社會發(fā)展的發(fā)展實踐類型。即人們可以根據一個特定地方和區(qū)域范圍內城鎮(zhèn)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及整體經濟社會發(fā)展的遠景規(guī)劃和目標定位，針對那些尚未開發(fā)的可謂是“一張白紙”的地理區(qū)域空間，做出科學而完整的行政區(qū)劃方案，在此基礎上，配合以其它發(fā)展規(guī)劃方案的實施，持續(xù)性地付諸推動發(fā)展的努力，在先有其“名”的條件下，一步步地把布局規(guī)劃的發(fā)展愿景，變?yōu)楝F實發(fā)展之“實”。這種先具之以名，再進一步賦其以實的經驗做法，在快速推進城鎮(zhèn)化、城市化及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之轉型發(fā)展的社會條件下，可以非常有效地帶動和促進一個地方和區(qū)域的整體發(fā)展進程。我國改革開放四十年來，國家和地方所設立的經濟技術開發(fā)區(qū)、特色產業(yè)園區(qū)、貿易園區(qū)、大型廠區(qū)、高教園區(qū)等，都屬于這種“以名引實”類型的發(fā)展模式。盡管其具有較為明顯的“特例”、“飛地”等發(fā)展特征，但其所蘊含的制度創(chuàng)新、發(fā)展引領和功能輻射意義，卻是有目共睹的。在這種意義上講，以往深圳經濟特區(qū)等的發(fā)展模式，浦東新區(qū)的發(fā)展模式，以及當下雄安新區(qū)的發(fā)展模式等，都可以為“以名引實型”的城市與城鎮(zhèn)發(fā)展實踐，提供有益的示范和借鑒。

當然，需要明確說明的是，盡管本文所梳理的上述三種理論模型，都可以在我國行政區(qū)域規(guī)劃和城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐歷程找到實際例證，但必須承認，有的實踐例證較為完整和典型，而有的實踐例證則可能僅僅在某些層面，顯現出了某一種理論模型所揭示的形態(tài)特征。這種理論模型闡釋的意義，也許就在于它能夠為這一實踐領域的工作推展，提供某種理性導引。

三、新發(fā)展背景下調整優(yōu)化我國行政區(qū)劃的實踐原則

黨的十八大以來，我國的社會發(fā)展進程逐步邁入新時代新發(fā)展的時代坐標之中。黨的十九大明確提出了建設社會主義現代化強國的宏偉目標，同時對我國的整體發(fā)展作出了階段性的戰(zhàn)略部署。在新發(fā)展的背景條件下，要有效推進我國城鄉(xiāng)發(fā)展的進程，解決其發(fā)展“不平衡”、“不充分”的問題，就需要立足于行政區(qū)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展之間的關聯互動，正確把握行政區(qū)劃調整優(yōu)化的實踐原則，做好這方面的各項工作，以此助推并服務于鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)發(fā)展。

行政區(qū)劃調整優(yōu)化是城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展進程中，發(fā)展資源要素統(tǒng)籌重組和集約利用的必然要求，是政府推進治理能力和治理體系現代化的一種手段。正確認知行政區(qū)域劃分和行政區(qū)劃調整優(yōu)化的發(fā)展本質，正確把握行政區(qū)域劃分和行政區(qū)劃調整優(yōu)化，同城鎮(zhèn)化、城市化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及地方和區(qū)域經濟社會發(fā)展的關聯互動，有助于人們在實踐層面匡正行政區(qū)劃調整優(yōu)化工作的目標定位和行動取向。做好新時代新發(fā)展背景下的行政區(qū)劃調整優(yōu)化工作，需要著重把握以下三個方面的總體性原則：

其一，把握回應基層發(fā)展訴求與尊重整體規(guī)劃布局的有機結合。行政區(qū)劃調整優(yōu)化的實質，就在于敏銳而及時地回應區(qū)域范圍內經濟社會發(fā)展在行政區(qū)劃方面所提出的現實需要和發(fā)展訴求，就在于能夠更好地借助行政區(qū)劃的調整優(yōu)化，來精準而有效地服務于區(qū)域范圍內的經濟社會發(fā)展，以此來引領這一發(fā)展進程。這就提醒并且要求各級各層面事關區(qū)域經濟社會發(fā)展的“謀劃者”和“決策者”，要正確認識和處理“改革突破”與“穩(wěn)定守成”的內在關系。改革創(chuàng)新，遵循的是特定的發(fā)展探索邏輯，其要實現對既有的一些體制框架和制度設計的某些突破，而穩(wěn)定守成與常態(tài)發(fā)展，遵循的則是一般的行政運行邏輯。是否需要以及在多大程度上要對既有的體制框架和制度設計加以改革創(chuàng)新，判定的根本依據和實踐標準，要在城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的實際進程中去探尋。

作為各級各層面發(fā)展的“決策者”和“引領者”，其要清醒地把握住，所有那些要改要突破的地方，往往就是那些制約和阻礙城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的體制性的、制度性的壁壘所在，而對于那些在發(fā)展實踐中已經被證明是切合發(fā)展實際的那些發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和城鄉(xiāng)布局安排等，則需要嚴格秉持“穩(wěn)定守成”的發(fā)展思路，堅持“一任接著一任干”、“一張藍圖繪到底”。即是說，回應基層發(fā)展訴求，絕非意味著隨時隨地要變更行政區(qū)劃的框架格局，而是要在充分尊重原有的那些科學合理的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和城鄉(xiāng)布局安排的前提下，立足于現實及未來發(fā)展的內在訴求，嚴謹審慎、因地因時制宜地對行政區(qū)劃框架格局的某些部分，做出必要的調整優(yōu)化，使其更好地順應、引領和服務于地方和區(qū)域的整體發(fā)展。

其二，把握行政區(qū)劃調整優(yōu)化與城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展“脈動”的有機結合。行政區(qū)劃調整優(yōu)化，是順應和引領城鎮(zhèn)化、城市化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及地方和區(qū)域經濟社會發(fā)展要求，而在制度配套供給和公共服務提供領域做出的發(fā)展戰(zhàn)略設計和發(fā)展策略選擇，體現了經濟社會發(fā)展到一定階段之時發(fā)展實踐所內蘊的某種必然性，也是對城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律和人民群眾的發(fā)展愿望和民生訴求的充分尊重。特定地方和區(qū)域行政區(qū)劃的調整優(yōu)化，無論是對內還是對外，都具有結構優(yōu)化的整體發(fā)展效果。其在更大的區(qū)域范圍內，則還可以發(fā)揮一定的輻射帶動作用。行政區(qū)劃調整優(yōu)化的核心問題，就在于要在更加高位的層級上，更為綜合性地統(tǒng)籌布局更大區(qū)域范圍內的資源要素整合事宜，新行確立區(qū)域發(fā)展的目標定位，為產業(yè)集聚、基礎設施建設等，創(chuàng)造更加便利的條件。

行政區(qū)劃調整優(yōu)化，作為地方和區(qū)域發(fā)展過程中的重大決策部署，必定應當充分考慮并全面剖析一系列發(fā)展要素和發(fā)展條件，諸如地域環(huán)境、區(qū)位交通、資源條件、空間布局、產業(yè)基礎、歷史傳承以及群眾意愿等，對其進行整體性的利弊得失的權衡評估，據此形成新的行政區(qū)域框架布局，使得城市城區(qū)規(guī)模同人口、產業(yè)、資源環(huán)境等發(fā)展要素的承載能力相匹配、相適應，使得整個發(fā)展資源要素的整合層級和資源配置效率得以提升，城鄉(xiāng)發(fā)展的內生動力得以激發(fā)出來，從而更加有力地促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和區(qū)域經濟社會的健康協調發(fā)展。

其三，把握助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展與推動城鄉(xiāng)互促共進的有機結合。在當下及未來相當長的一個時間段之內，討論我國行政區(qū)劃的發(fā)展議題，都離不開城鎮(zhèn)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，以及整個地方和區(qū)域的經濟社會發(fā)展這一轉型發(fā)展的背景條件。城鎮(zhèn)化與城市化的發(fā)展，自然會促使大量的農村人口轉移到城鎮(zhèn)和城市，去非農產業(yè)的不同領域謀求就業(yè)和發(fā)展的機會，這就會促使城鎮(zhèn)和城市人口不斷增長，以及城鎮(zhèn)和城市規(guī)模不斷擴大。在這種現實發(fā)展背景下，城鎮(zhèn)尤其城市的建設用地會日益緊張，公共資源也面臨匱乏的壓力，這時候，城鎮(zhèn)和城市的管理者，就可以憑借行政區(qū)劃調整優(yōu)化的制度創(chuàng)新途徑，增加土地資源和發(fā)展所需的地域空間，化解這類發(fā)展制約因素帶來的困擾。

必須強調的是，縣區(qū)層面一些地方和區(qū)域行政區(qū)劃的調整優(yōu)化，一定要服從和服務于整體發(fā)展需要，要將推動鄉(xiāng)村地區(qū)的振興發(fā)展，與實現城鄉(xiāng)發(fā)展的互促共進，緊密貫通并有機結合起來。推動鄉(xiāng)村振興，務必要在城鎮(zhèn)化和城市化的大背景下，要在城鄉(xiāng)良性互動的大前提下，加以實施運作，絕對不能就鄉(xiāng)村來談鄉(xiāng)村。謀劃行政區(qū)劃的調整優(yōu)化事宜，同樣要高度關注城鄉(xiāng)之間互促共進的內在關聯，要高度關注如何將城市與城鎮(zhèn)發(fā)展對鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展、對鄉(xiāng)村振興所可能產生的輻射、帶動與引領作用，充分發(fā)揮出來。違背或偏離了推動城鄉(xiāng)良性互動和健康發(fā)展這樣的初衷，行政區(qū)劃領域的相關工作，也就失去了其本所具有的價值和意義。

（責任編輯：徐東濤）