張永明

摘要：今日環(huán)境保護(hù)意識抬頭，立法每賦予環(huán)境保護(hù)的主管機(jī)關(guān)各種職權(quán)，以及建立避免機(jī)關(guān)失靈的制度，均希冀藉由各方力量的努力，強(qiáng)化環(huán)境污染的防治能量，以確保人類賴以生存的環(huán)境能永續(xù)存在。臺灣地區(qū)除在環(huán)境開發(fā)階段引進(jìn)公民參與機(jī)制外，如廢棄物清理法等環(huán)境保護(hù)法律亦增加規(guī)定，賦予受害人民與公益團(tuán)體一定權(quán)利，去迫使主管機(jī)關(guān)采取行政處罰與行政執(zhí)行手段，以達(dá)成清除已出現(xiàn)污染與重建環(huán)境的目的。當(dāng)主管機(jī)關(guān)消極不行使職權(quán)時，受害人民與公益團(tuán)體得經(jīng)督促程序后，向行政法院起訴請求判命被告主管機(jī)關(guān)，應(yīng)積極采取一定的作為。如此之立法開啟司法機(jī)關(guān)對于環(huán)境主管機(jī)關(guān)，就污染個案防治之裁量權(quán)行使，進(jìn)行另一種形式的事后審查，有限縮行政機(jī)關(guān)消極不行使裁量權(quán)空間的效果，但有益環(huán)境保護(hù)目的之實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：公益訴訟;廢棄物清理;行為責(zé)任人;狀態(tài)責(zé)任人;行政裁量權(quán)司法審查

中圖分類號：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1007-9092（2019）03-0122-005

一、環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的職權(quán)

（一）環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)防治污染職權(quán)的賦予及監(jiān)督

環(huán)境污染的防治以阻絕污染源頭最為重要，但人類的文明發(fā)展無不建立在運(yùn)用環(huán)境資源的基礎(chǔ)上，為追求經(jīng)濟(jì)大幅成長與持續(xù)發(fā)展，確實(shí)難以期待放棄消耗環(huán)境資源即可垂手獲得的經(jīng)濟(jì)成果，因此在無法完全禁絕可能對環(huán)境造成污染的一切行為下，僅能盡最大可能，將污染程度控制在環(huán)境能承受的范圍內(nèi)，待環(huán)境發(fā)揮自我修護(hù)能力，以確保人類宜居環(huán)境的永續(xù)存在。因此，在工商百業(yè)發(fā)達(dá)的國家，環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)最重要任務(wù)，除盡力掌握可能造成環(huán)境危害的各種信息，運(yùn)用風(fēng)險預(yù)防與風(fēng)險管理理念，預(yù)先做好可能的防范措施外，對于已出現(xiàn)的超標(biāo)污染要動用公權(quán)力，采取亡羊補(bǔ)牢的強(qiáng)制性措施，除已成形的污染物外，藉由適當(dāng)?shù)耐饬κ侄?，輔助受污染環(huán)境自我修復(fù)。

以廢棄物造成環(huán)境污染處理為例，避免廢棄物污染環(huán)境的最根本方法，當(dāng)然是從源頭避免或減少廢棄物的產(chǎn)生。但就今日工商業(yè)社會絕大多數(shù)人，無不以買賣物品的消費(fèi)方式滿足基本生活的需求而言，因當(dāng)今的商品均有或多或少以促進(jìn)消費(fèi)為目的的包裝，光是減少這些包裝所造成的廢棄物，就有可能造成人民對商品消費(fèi)的減少，而影響整體經(jīng)濟(jì)的成長，更遑論是減少消費(fèi)物品本身，因此，諸如此類的事先預(yù)防措施均無法單獨(dú)獲致預(yù)期的成效，而必須對于已出現(xiàn)的廢棄物采取事后清理的方法。

今日強(qiáng)調(diào)人權(quán)保障，人民的營業(yè)自由亦包含在其中，清理廢棄物具有促進(jìn)公共利益的正當(dāng)性，但主管機(jī)關(guān)仍需依法行政始符合法治國家的要求。因此，關(guān)于廢棄物的清理，首先必須訂定專法，課予人民減少廢棄物與清除廢棄物的積極義務(wù)，同時賦予環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)各項職權(quán)，除對于違反規(guī)定者，得裁處罰款與課予清除的作為義務(wù)外，當(dāng)行為人拒不履行義務(wù)，不依規(guī)定清除、處理廢棄物時，主管機(jī)關(guān)亦得對相關(guān)人采取各種促使其清除處理廢棄物的方法。為達(dá)有效清除、處理廢棄物，改善環(huán)境衛(wèi)生，維護(hù)國民健康等目的，立法上可賦予主管機(jī)關(guān)比其他領(lǐng)域更大的執(zhí)法裁量權(quán)，使其得視具體個案情形決定如何達(dá)成目的之方法。

由于無論是對違法個案的裁罰，或者在出現(xiàn)環(huán)境污染之后，采取各種行政措施，均對于相對人或利害關(guān)系人的權(quán)利，以及公共利益產(chǎn)生重大的影響。基于權(quán)利救濟(jì)與公益維護(hù)理由，為避免主管機(jī)關(guān)執(zhí)法失靈或過當(dāng)，由司法機(jī)關(guān)對主管機(jī)關(guān)裁量權(quán)的行使進(jìn)行必要性與合法性的事后審查，以促使主管機(jī)關(guān)更加善盡保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，亦是實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡與提升行政效能的重要方法。

（二）臺灣地區(qū)廢棄物清理法關(guān)于污染防治義務(wù)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)限規(guī)定

臺灣地區(qū)于1974年制定廢棄物清理法（以下稱廢棄物清理法），以達(dá)有效清除、處理廢棄物，改善環(huán)境衛(wèi)生，維護(hù)國民健康的目的。該法第71條賦予主管機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)對于法律規(guī)定的執(zhí)行對象，進(jìn)行污染防治義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行時，享有比行政執(zhí)行法的原則規(guī)定更寬廣的權(quán)限，基于廢棄物清理法就強(qiáng)制執(zhí)行職權(quán)的行使，居于特別法的地位，而得優(yōu)先于行政執(zhí)行法適用。顯然地，立法者欲藉特別的規(guī)定，除凸顯廢棄物清理義務(wù)有被落實(shí)執(zhí)行的必要性與迫切性外，亦形塑環(huán)境法關(guān)于行政執(zhí)行的特色。依據(jù)廢棄物清理法此條的規(guī)定，廢棄物清理的主管機(jī)關(guān)或執(zhí)行機(jī)關(guān)有下列執(zhí)行裁量權(quán)：

1.選擇廢棄物清理應(yīng)負(fù)責(zé)任的人。第一，以行為責(zé)任人為執(zhí)行對象。廢棄物清理法第71條第1項首先規(guī)定：“不依規(guī)定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機(jī)關(guān)或執(zhí)行機(jī)關(guān)得命事業(yè)、受托清除處理廢棄物者、中介非法清除處理廢棄物者，限期清除處理。”

本規(guī)定系以造成污染的事業(yè)或與其處于同為行為人地位的受托者或中介，就其所產(chǎn)生的廢棄物，為行為義務(wù)的被執(zhí)行對象。由于廢棄物清理法第28條明定事業(yè)廢棄物，除再利用外，由事業(yè)自行或委托清除、處理，已明揭制造廢棄物者的責(zé)任，因此，當(dāng)義務(wù)人違反規(guī)定，逾期不清除或處理時，成為被強(qiáng)制執(zhí)行清除、處理的作為義務(wù)，乃理所當(dāng)然，如此規(guī)定與臺灣地區(qū)行政執(zhí)行法第27條行為義務(wù)之被執(zhí)行對象并無差異臺灣地區(qū)行政執(zhí)行法第27條規(guī)定：“依法令或本于法令之行政處分，負(fù)有行為或不行為義務(wù)，經(jīng)于處分書或另以書面限定相當(dāng)期間履行，逾期仍不履行者，由執(zhí)行機(jī)關(guān)依間接強(qiáng)制或直接強(qiáng)制方法執(zhí)行之?！睙o論是被命限期履行之對象，或者間接強(qiáng)制方法產(chǎn)生代履行費(fèi)用或怠金之公法上金錢給付義務(wù)人，以及直接強(qiáng)制方法施行目標(biāo)之所有人，均是行為義務(wù)人，即本處所稱之行為責(zé)任人。。

第二，以狀態(tài)責(zé)任人為執(zhí)行對象。該條第1項進(jìn)一步規(guī)定：“直轄市、縣（市）主管機(jī)關(guān)或執(zhí)行機(jī)關(guān)得命容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置于其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理?！?/p>

此規(guī)定授權(quán)主管機(jī)關(guān)或執(zhí)行機(jī)關(guān)得在造成污染的行為人之外，課予自己所有或管領(lǐng)的土地，當(dāng)有可歸責(zé)于己的事由出現(xiàn)，而被非法棄置廢棄物者，于污染行為人不履行清除義務(wù)時，亦得成為被強(qiáng)制執(zhí)行的對象。土地所有人等因所有土地遭非法棄置廢棄物，而負(fù)有清除處理的義務(wù)，即與因自己的行為產(chǎn)生廢棄物而負(fù)有清除處理責(zé)任的情形有異廢棄物清理法第11條第1項第1款規(guī)定：“土地或建筑物與公共衛(wèi)生有關(guān)之一般廢棄物，由所有人、管理人或使用人清除。”此規(guī)定應(yīng)系指非位于指定清除地區(qū)內(nèi)，且由土地或建筑物所有人等制造之一般廢棄物，若在指定清除地區(qū)內(nèi)之廢棄物，系由執(zhí)行機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)清除，以維護(hù)公共衛(wèi)生。。

第三，課狀態(tài)責(zé)任人清理廢棄物的疑慮。由于狀態(tài)責(zé)任人并未以自己的積極行為獨(dú)力或參與制造廢棄物，卻被納為清理責(zé)任人，因此，主管機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)何時，以及在什么情況下得選擇其為清理責(zé)任人，而其負(fù)擔(dān)的清理責(zé)任有無界限，凡此均有待厘清。

按行為責(zé)任人與狀態(tài)責(zé)任人的概念，系源自德國警察法的規(guī)定。早在1931年制定的德國普魯士警察行政法（Preuisches Polizeiverwaltungsgesetz vom 01. 06. 1931），即規(guī)定警察責(zé)任人的概念（Die polizeipflichtigen Personen）：對于個人行為違反警察法的規(guī)定，或其物之狀態(tài)違反警察法者，警察機(jī)關(guān)應(yīng)對之采取相關(guān)措施普魯士警察法第18條（§18 preuPolG）規(guī)定：“因個人之行為或物之狀態(tài)違反警察法之規(guī)定時，警察機(jī)關(guān)必須對該應(yīng)負(fù)責(zé)任人采取相關(guān)措施。”。德意志聯(lián)邦共和國成立后，各邦警察法亦延續(xù)此種概念：警察為維持公共安全或秩序，除得對實(shí)施干擾行為者（Verhaltenstrer）行使警察職權(quán)外巴登符騰堡邦警察法第6條（§6 I Polizeigesetz Baden-Württemberg）規(guī)定：“個人之行為對公共安全或秩序造成威脅或干擾時，警察得對之采取相關(guān)措施?！?，亦得對于自己所有或管領(lǐng)之物之狀態(tài)產(chǎn)生干擾者（Zustandstrer）為之巴登符騰堡邦警察法第7條（§7 Polizeigesetz Baden-Württemberg）規(guī)定：“所有人或?qū)ξ镉袑?shí)際權(quán)力之人，當(dāng)其物之狀態(tài)威脅或干擾公共安全或秩序時，警察得對之采取相關(guān)措施?！?。

由于公共安全與秩序的維護(hù)，通常具有急迫性與必要性，因此，警察對人民行使職權(quán)的態(tài)樣，無論是命令（Verbot）、禁令（Gebot）或者要求忍受（Unterlassen），在符合比例原則以及對特別犧牲者予以補(bǔ)償下，任何人均有配合的義務(wù)。但這種行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任的概念是否適用于其他行政法領(lǐng)域，尤其是行政運(yùn)行時間，課予行為人以外的人特定的作為義務(wù)，應(yīng)有正當(dāng)性的理由為依據(jù)。

一般而言，財產(chǎn)權(quán)負(fù)有社會義務(wù)之理論（Sozialpflichtigkeit des Eigentums）德國基本法第14條第2項（Art. 14 II GG）明定財產(chǎn)權(quán)負(fù)有義務(wù)，其使用同時必須有益于公共利益。，要求所有權(quán)人行使權(quán)利必須不損及公共利益，可以作為課予所有權(quán)人額外負(fù)擔(dān)的理由，但在實(shí)行資本主義保障私有財產(chǎn)權(quán)的社會，所有權(quán)人的社會義務(wù)亦不能不受限制，以免造成私有財產(chǎn)制度不復(fù)存在。廢棄物清理法基于“改善環(huán)境衛(wèi)生，維護(hù)國民健康”立法目的之實(shí)現(xiàn)，引進(jìn)所有權(quán)人狀態(tài)責(zé)任的概念，規(guī)定所有權(quán)人及與其處于相當(dāng)法律地位的人，當(dāng)其有“容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置于其土地”的情事發(fā)生，而行為人不依規(guī)定清除該廢棄物時，土地上有廢棄物之人，即應(yīng)與行為人負(fù)擔(dān)同樣被強(qiáng)制執(zhí)行之義務(wù)類似之立法例為德國聯(lián)邦土地保護(hù)法（保護(hù)土地免受有害之變更以及清除陳年污染法，Gesetz zum Schutz vor schdlichen Bodenvernderungen und zur Sanierung von Altlasten， BundesBodenschutzgesetz - BBodSchG）第4條第3項，規(guī)定在肇因人之外，亦課土地所有權(quán)人以及對土地有事實(shí)管領(lǐng)能力人負(fù)清除義務(wù)。。

狀態(tài)責(zé)任人因污染出現(xiàn)在其所有之物上，而與行為責(zé)任人因其污染行為而被究責(zé)有所不同，因此當(dāng)行為責(zé)任人負(fù)擔(dān)完全責(zé)任時，狀態(tài)責(zé)任人所負(fù)之責(zé)任應(yīng)該以其物之價值為限，否則將形成過苛之現(xiàn)象由于德國立法對于所有權(quán)人之狀態(tài)責(zé)任沒有進(jìn)一步條件之限制，因此德國聯(lián)邦憲法法院裁判（BVerfGE 102， 1）認(rèn)為應(yīng)設(shè)界限標(biāo)準(zhǔn)。洪家殷：《行政罰法之狀態(tài)責(zé)任及一行為不二罰原則─臺北高等行政法院九六年訴字第一二八八號判決簡評》，《臺灣本土法學(xué)雜志》，2008年第104期，第328-332頁;陳正根：《環(huán)保秩序法上責(zé)任人之基礎(chǔ)與責(zé)任界限》，《中正大學(xué)法學(xué)集刊》，2008年第25期，第64頁。。因此，狀態(tài)責(zé)任人應(yīng)負(fù)之責(zé)任應(yīng)有限制，德國曾有立法草案規(guī)定以物之交易價值為負(fù)責(zé)任之范圍，但最終仍未能通過立法，改以賦予被課責(zé)之責(zé)任人得向其他責(zé)任人請求補(bǔ)償（Ausgleichsanspruch）之方式，避免個案過苛之情形德國聯(lián)邦眾議院印刷品BT-Drucksache 13/9637， P. 5.。

就廢棄物清理法的規(guī)定而言，鑒于廢棄物造成的污染每每具有擴(kuò)散性，而私有土地在法律保護(hù)下，得提升所有人私有的利益，但不得侵害其他私人利益與公共權(quán)益。因此，課予其不得容許或因重大過失致遭棄置廢棄物于其所有或管領(lǐng)的土地上，違反時，若棄置的行為人不為清除或處理，其亦得成為被主管機(jī)關(guān)行政執(zhí)行的對象。如此規(guī)定，基本上仍系以被執(zhí)行對象先有違反義務(wù)的行為為前提，非單純以其所有或管領(lǐng)的土地存有廢棄物之狀態(tài)為要件，故嚴(yán)格而言，仍非以狀態(tài)責(zé)任人為被執(zhí)行對象相較于德國之立法，臺灣地區(qū)之土壤及地下水污染整治法第53條規(guī)定，相關(guān)之整治義務(wù)，“于本法施行前已發(fā)生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責(zé)任人、控制公司或持股超過半數(shù)以上之股東，適用之?！币嗖⑽床蔂顟B(tài)責(zé)任人之概念，司法院釋字第714號解釋林錫堯大法官協(xié)同意見書。，但因系以其違反不作為義務(wù)為前提，為避免責(zé)任人的范圍過廣，故需立法明定，而將容許或因重大過失遭非法棄置，與自己棄置等同評價，且在對污染行為人執(zhí)行無效果時，課予清除處理之義務(wù)，對于在法律完整保護(hù)下得無礙行使物之權(quán)能之所有人等而言，應(yīng)非不可期待臺灣地區(qū)最高行政法院105年度判字第371號判決。。

2.多元可供選擇的執(zhí)行手段。第一，得收取直接強(qiáng)制執(zhí)行費(fèi)用。依據(jù)行政執(zhí)行法第29條間接強(qiáng)制之代履行規(guī)定，系由執(zhí)行機(jī)關(guān)先向義務(wù)人收取代履行費(fèi)用，且由第三人代替義務(wù)人履行其本身怠惰不為之行為義務(wù)。倘若執(zhí)行機(jī)關(guān)選擇直接強(qiáng)制時，除須符合后補(bǔ)性原則，經(jīng)間接強(qiáng)制不能達(dá)成執(zhí)行目的，或情況急迫，有及時執(zhí)行之必要外，因行政執(zhí)行法未明文規(guī)定，亦不得收取執(zhí)行相關(guān)之費(fèi)用。相較之下，依據(jù)本法第71條第1項之規(guī)定，經(jīng)命義務(wù)人限期清除處理廢棄物，“屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機(jī)關(guān)或執(zhí)行機(jī)關(guān)得代為清除、處理，并向其求償清理、改善及衍生之必要費(fèi)用。屆期未清償者，移送強(qiáng)制執(zhí)行;直轄市、縣（市）主管機(jī)關(guān)或執(zhí)行機(jī)關(guān)得免提供擔(dān)保向行政法院聲請假扣押、假處分?！?/p>

廢棄物清理法第71條第1項之規(guī)定，解決依據(jù)行政執(zhí)行法規(guī)定采取直接強(qiáng)制措施時，無法向義務(wù)人收取費(fèi)用，形成義務(wù)人雖無法律原因卻得免除履行法定義務(wù)，并導(dǎo)致主管機(jī)關(guān)或執(zhí)行機(jī)關(guān)在有及時清除或處理廢棄物之必要時，卻遲疑不決之情形。廢棄物清理法關(guān)于執(zhí)行之規(guī)定，為行政執(zhí)行法之特別法，因此主管機(jī)關(guān)在個案中適用廢棄物清理法第71條規(guī)定處理時，即不得再依行政執(zhí)行法第29條之方式為之臺灣地區(qū)最高行政法院104年度判字第539號判決。。

第二，得采實(shí)時強(qiáng)制的方法。該條第2項規(guī)定：“直轄市、縣（市）主管機(jī)關(guān)或執(zhí)行機(jī)關(guān)依前項規(guī)定代為清除、處理廢棄物時，得不經(jīng)土地所有人、管理人或使用人同意，強(qiáng)制進(jìn)入公私場所進(jìn)行有關(guān)采樣、檢測、清除或處理等相關(guān)措施?！卑催M(jìn)入住宅、建筑物或其他處所，涉及憲法第10條保障之人民居住自由，行政執(zhí)行法明訂為實(shí)時強(qiáng)制的方法，必須在具備實(shí)時強(qiáng)制的要件，以及救護(hù)人民的生命、身體、財產(chǎn)有必要時，始得為之。廢棄物清理法授權(quán)主管機(jī)關(guān)或執(zhí)行機(jī)關(guān)得強(qiáng)制進(jìn)入公私場所的規(guī)定，包括但不以建筑物為限，有利采樣、檢測、清除或處理廢棄物等相關(guān)措施的進(jìn)行，在符合最小限度的要求下，亦得以保護(hù)環(huán)境為其正當(dāng)化的理由。

第三，融合直接強(qiáng)制與間接強(qiáng)制手段。此外，該條第3項規(guī)定：“第一項必要費(fèi)用之求償權(quán)，優(yōu)于一切債權(quán)及抵押權(quán)?！钡?項規(guī)定：“直轄市、縣（市）主管機(jī)關(guān)或執(zhí)行機(jī)關(guān)代為清除、處理第一項廢棄物時，得委托適當(dāng)公民營廢棄物清除處理機(jī)構(gòu)清除、處理之?！贝艘?guī)定讓執(zhí)行機(jī)關(guān)自己執(zhí)行的直接強(qiáng)制，得采用間接強(qiáng)制的模式，且不像代履行費(fèi)用系事先收取，而在強(qiáng)制措施進(jìn)行后始向義務(wù)人求償必要費(fèi)用，為避免事后求償困難，特別立法明定必要費(fèi)用的請求有優(yōu)先權(quán)，以及免提供擔(dān)保即可聲請第1項規(guī)定的保全措施，有利主管機(jī)關(guān)或執(zhí)行機(jī)關(guān)靈活選擇適當(dāng)?shù)姆椒ǎ赃_(dá)成有效清除或處理廢棄物的目的。

二、 司法對于環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)執(zhí)行措施裁量權(quán)的特別審查法制

環(huán)保機(jī)關(guān)為典型的行政機(jī)關(guān)，于執(zhí)行廢棄物清除、處理的職權(quán)時，依據(jù)行政法的一般原理，本即享有個案處置的裁量權(quán)，如上所述臺灣地區(qū)的廢棄物清理法又賦予其更寬廣的裁量權(quán)限，惟為避免主管機(jī)關(guān)怠于行使法定的裁量權(quán)，該法亦特別規(guī)定督促的法制，而產(chǎn)生限制主管機(jī)關(guān)裁量權(quán)行使的效果。

（一）司法對于行政裁量的一般審查

臺灣地區(qū)行政程序法（以下稱行政程序法）第10條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)，不得逾越法定之裁量范圍，并應(yīng)符合法規(guī)授權(quán)之目的?！睋?jù)此，行政機(jī)關(guān)在具體個案中，合乎法規(guī)授權(quán)的目的，在法定授權(quán)范圍內(nèi)所為的裁量決定，為行政權(quán)的裁量權(quán)行使，享有司法審查亦應(yīng)予以尊重的自由空間，故行政法院依據(jù)臺灣地區(qū)行政訴訟法（以下稱行政訴訟法）第201條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)依裁量權(quán)所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權(quán)限或濫用權(quán)力者為限，得予撤銷?！币嗉粗挥性诔霈F(xiàn)個案的裁量逾越法定的授權(quán)范圍，或者不符法規(guī)授權(quán)目的的裁量權(quán)濫用等嚴(yán)重的裁量瑕疵，行政法院始得撤銷行政機(jī)關(guān)已作成的裁量處分。

至于學(xué)理上所稱的裁量怠惰瑕疵，乃行政機(jī)關(guān)怠于行使裁量權(quán)，基于法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)時，寓有命主管機(jī)關(guān)積極行使裁量權(quán)，以作成符合個案正義決定之意涵，因此裁量怠惰亦屬于應(yīng)受司法審查之裁量瑕疵蕭文生：《行政法——基礎(chǔ)理論與實(shí)務(wù)》，五南出版社2017年版，第88頁。。由于行政機(jī)關(guān)怠于行使裁量權(quán)基本上以兩種型態(tài)呈現(xiàn)，即根本未裁量未作成處分，以及未裁量但有作成處分。當(dāng)已作成行政處分，卻未在“得”與“應(yīng)”之間進(jìn)行裁量權(quán)時，行政法院得以該處分不合乎法規(guī)授權(quán)之目的為由，予以撤銷。但若行政機(jī)關(guān)未行使裁量權(quán)亦未作成行政處分時，行政法院即無得撤銷之目標(biāo)，而只能命行政機(jī)關(guān)于限期內(nèi)積極作成經(jīng)裁量之處分。

依據(jù)行政訴訟法第5條課予義務(wù)訴訟之規(guī)定，人民因行政機(jī)關(guān)對其依法申請之案件，于法令所定期間內(nèi)應(yīng)作為而不作為，認(rèn)為其權(quán)利或法律上利益受損害者，經(jīng)依訴愿程序后，得向行政法院提起請求應(yīng)為行政處分或應(yīng)為特定內(nèi)容之行政處分之訴訟。當(dāng)行政法院審理后認(rèn)為，人民提起的告訴有理由時，倘案件涉及行政機(jī)關(guān)之行政裁量權(quán)，則依據(jù)行政訴訟法第200條第1項第4款之規(guī)定臺灣地區(qū)行政訴訟法第200條規(guī)定：“行政法院對于人民依第五條規(guī)定請求應(yīng)為行政處分或應(yīng)為特定內(nèi)容之行政處分之訴訟，應(yīng)為下列方式之裁判：一、原告之訴不合法者，應(yīng)以裁定駁回之。二、原告之訴無理由者，應(yīng)以判決駁回之。三、原告之訴有理由，且案件事證明確者，應(yīng)判命行政機(jī)關(guān)作成原告所申請內(nèi)容之行政處分。四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機(jī)關(guān)之行政裁量決定者，應(yīng)判命行政機(jī)關(guān)遵照其判決之法律見解對于原告作成決定。”，應(yīng)判命行政機(jī)關(guān)遵照其判決之法律見解對于原告作成決定。此時判決之法律見解即影響行政機(jī)關(guān)未來遵守法院裁判作成行政處分之內(nèi)容，但通常在尊重行政機(jī)關(guān)享有行政裁量權(quán)下，行政法院之判決僅督促行政機(jī)關(guān)應(yīng)為裁量后作成行政處分，至于行政機(jī)關(guān)在個案中如何裁量，行政法院不予置喙，僅作裁量是否瑕疵，以及是否出現(xiàn)裁量限縮至零，而應(yīng)作成唯一符合個案情節(jié)處分之低密度審查吳庚、張文郁：《行政爭訟法論》，自版，2016年版，第316頁。。換言之，對于未依法作成裁量處分之場合，行政法院基于權(quán)力分立原則并不自為裁判。

（二）廢棄物清理法公益訴訟規(guī)定形成的特別司法審查

臺灣地區(qū)的廢棄物清理法于1999年修法時，增訂第34條一項，2001年修法時，移至成為現(xiàn)行的第72條，該條第1項針對主管機(jī)關(guān)疏于執(zhí)行廢棄物清除的措施時，得藉由受害人民或公益團(tuán)體的起訴，使行政法院得予以審查并迫使主管機(jī)關(guān)采取特定之執(zhí)行方法，該條項規(guī)定：“公私場所違反本法或依本法授權(quán)訂定之相關(guān)命令，而主管機(jī)關(guān)疏于執(zhí)行時，受害人民或公益團(tuán)體得敘明疏于執(zhí)行之具體內(nèi)容，以書面告知主管機(jī)關(guān)。主管機(jī)關(guān)于書面告知送達(dá)之日起六十日內(nèi)仍未依法執(zhí)行者，受害人民得以該主管機(jī)關(guān)為被告，對其怠于執(zhí)行職務(wù)之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執(zhí)行。”

依據(jù)此項規(guī)定，行政法院之裁判將產(chǎn)生限縮主管機(jī)關(guān)裁量權(quán)行使之作用，即不得不采取特定之執(zhí)行措施，而無不作為之裁量空間，與一般行政裁量之司法審查顯然有別臺灣地區(qū)最高行政法院2017年11月第1次庭長法官聯(lián)席會議決議，受害人民或公益團(tuán)體符合廢棄物清理法第71條第1項規(guī)定之程序時，得請求行政法院判命主管機(jī)關(guān)作成具體內(nèi)容之裁量處分。。臺灣地區(qū)最高行政法院庭長法官聯(lián)席會議的決議認(rèn)為，廢棄物清理法該條的規(guī)定，為行政訴訟法第9條所稱法律特別規(guī)定的公益訴訟。當(dāng)人民或公益團(tuán)體依該規(guī)定提起公益訴訟時，其訴訟類型的選擇，應(yīng)與受害人民或公益團(tuán)體所申請主管機(jī)關(guān)疏于執(zhí)行的具體內(nèi)容相互對應(yīng)：如申請命限期清除處理，則應(yīng)提起課予作成行政處分之訴訟;若申請主管機(jī)關(guān)進(jìn)入公私場所采樣，則應(yīng)提起一般給付訴訟，訴請命為事實(shí)行為，始符合廢棄物清理法規(guī)定要求受害人民或公益團(tuán)體須先以書面告知主管機(jī)關(guān)疏于執(zhí)行法令“具體內(nèi)容”的立法本意。雖然主管機(jī)關(guān)執(zhí)行廢棄物清理法第71條第1項所規(guī)定的各項職務(wù)行為享有裁量權(quán)，但該法既規(guī)定受害人民或公益團(tuán)體得直接訴請行政法院判命主管機(jī)關(guān)執(zhí)行某具體的職務(wù)行為，則原告之訴之所以有理由，乃行政法院認(rèn)為，被告的主管機(jī)關(guān)對于原告已依廢棄物清理法規(guī)定的程序，以書面告知主管機(jī)關(guān)應(yīng)執(zhí)行特定職務(wù)的行為，不得拒絕。

臺灣地區(qū)的環(huán)境保護(hù)公益訴訟，乃由被害人民及公益團(tuán)體作為原告，環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)為被告，訴訟的內(nèi)容為主管機(jī)關(guān)應(yīng)向造成或容許環(huán)境危害的行為責(zé)任人或狀態(tài)責(zé)任人采取特定的執(zhí)行手段。如此一來，廢棄物清理主管機(jī)關(guān)執(zhí)行裁量權(quán)的行使，將因此受到限制，但其乃肇因于主管機(jī)關(guān)曾疏于執(zhí)行，且有受害人民或公益團(tuán)體依據(jù)法定程序先為督促未果，再提起公益訴訟為要件，乃立法者就環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)牍嬖V訟之結(jié)果廢棄物清理法增訂公益訴訟規(guī)定的立法理由為：“二、公民訴訟之建置，系賦予受害民眾或環(huán)保團(tuán)體向行政法院提起訴訟，其目的在于藉由民眾及法院介入，以督促主管機(jī)關(guān)積極執(zhí)行;此外，亦提供民眾一個體制內(nèi)的參與管道。三、公民訴訟以滿足公益為目的，但若過于寬松，可能影響主管機(jī)關(guān)執(zhí)法之資源調(diào)配，因此在法條中明定限制條件，如提起告訴者，應(yīng)有相當(dāng)程度的利益關(guān)聯(lián)，以及六十日前事先告知……等。”參見臺灣地區(qū)立法院法律系統(tǒng)https：//lis.ly.gov.tw/lglawc/lglawkm.。臺灣地區(qū)的環(huán)境保護(hù)法律，除廢棄物清理法第72條外，諸如空氣污染防制法第81條、海洋污染防治法第59條、水污染防治法第72條，以及土壤及地下水污染整治法第54條等，均有人民或公益團(tuán)體得以主管機(jī)關(guān)為被告，向行政法院提起訴訟的規(guī)定。

（三）高雄旗山轉(zhuǎn)爐石公益訴訟案

1.臺灣地區(qū)高雄高等行政法院104年度訴字第175號判決事實(shí)概要。臺灣地區(qū)高雄高等行政法院2017年5月31日作成一則有關(guān)廢棄物清理的公益訴訟裁判本案因臺灣地區(qū)最高行政法院2017年12月7日作成的106年度判字第672號判決駁回雙方之上訴而確定。，行政法院判命高雄市政府應(yīng)依公民的請求，執(zhí)行命清除廢棄物的職權(quán)。本案例事實(shí)略為：高雄市旗山區(qū)某處農(nóng)田因被盜采砂石形成巨大坑洞，后來以爐碴及不明廢棄物回填，高雄市旗山尊懷活水人文協(xié)會與違法棄置爐碴場址附近居民7人，以累積總數(shù)約100萬公噸之爐碴，嚴(yán)重污染棄置場址土地及周遭土地的土壤及地下水，嚴(yán)重危及當(dāng)?shù)鼐用竦挠盟踩c農(nóng)業(yè)活動為由，向高雄市政府提出公民告知書，請市政府命行為人限期移除棄置于系爭土地之爐碴，以及如當(dāng)事人拒不執(zhí)行，市政府應(yīng)依行政執(zhí)行法第27條、第29條規(guī)定代為履行。高雄市政府以103年11月17日高市府環(huán)廢管字第10343127700號函復(fù)前揭協(xié)會與居民，告知系爭土地堆置轉(zhuǎn)爐石級配料尚無廢棄物清理法之適用及查無污染環(huán)境情事，已另依區(qū)域計劃法辦理等語。高雄市旗山尊懷活水人文協(xié)會與居民7人，乃依廢棄物清理法第72條第1項規(guī)定，以高雄市政府為被告，徑向高雄高等行政法院提起行政訴訟，請求判決撤銷原處分（被告103年函）、命被告應(yīng)依廢棄物清理法第71條第1項的規(guī)定，作成命棄置行為人限期移除其違法回填于系爭土地之轉(zhuǎn)爐石級配料，并諭知如其拒不履行上開義務(wù)，將依行政執(zhí)行法第27條及第29條等規(guī)定代為履行行政處分，以及命被告應(yīng)給付原告10萬元的律師費(fèi)用等。

2.判決主要內(nèi)容。高雄高等行政法院的判決主文為：原處分撤銷;被告應(yīng)依廢棄物清理法第71條第1項之規(guī)定，作成命行為人將其回填在系爭土地之轉(zhuǎn)爐石級配料限期清除的行政處分;被告應(yīng)給付原告新臺幣壹拾萬元;原告其余之訴駁回;訴訟費(fèi)用由原告負(fù)擔(dān)十分之一，余由被告負(fù)擔(dān)。

本判決主要理由有如下幾點(diǎn)：一是廢棄物清理法特別規(guī)定排除訴愿前置的強(qiáng)制規(guī)定。二是受害人民包括有受害之虞者。三是產(chǎn)品亦可能成為廢棄物。四是一般事業(yè)廢棄物的認(rèn)定不以對環(huán)境已造成不良影響為要件。五是區(qū)域計劃法與廢棄物清理法的管制目的不同。六是公益訴訟的請求范圍以法律明定為限。

3.評析。由本案例可知臺灣地區(qū)廢棄物清理公益訴訟的實(shí)際運(yùn)作：

第一，特別規(guī)定優(yōu)先適用且以特別規(guī)定者為限。臺灣地區(qū)的公益訴訟規(guī)定在行政訴訟法第9條：“人民為維護(hù)公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項，對于行政機(jī)關(guān)之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規(guī)定者為限?！睆U棄物清理法即為此處所稱的特別規(guī)定，因此原告不受訴請撤銷行政處分時，應(yīng)先經(jīng)訴愿程序的一般性規(guī)定，以及公益訴訟所得聲明之事項，以本案而言，僅得是廢棄物清理法有特別規(guī)定者，而不得請求判決命采取行政執(zhí)行法所規(guī)定的措施。

再者，廢棄物清理法賦予原告得請求之內(nèi)容，系基于廢棄物清理法的立法目的而來，因此同樣是主管機(jī)關(guān)限期命移除的事項，原告不因主管機(jī)關(guān)已依區(qū)域計劃法的規(guī)定，作成命移除的處分，即被限制，而得再依廢棄物清理法公益訴訟的規(guī)定，提出命移除的請求。

第二，公益訴訟之原告資格放寬認(rèn)定。臺灣地區(qū)公益訴訟的被告為依據(jù)個別法律規(guī)定，被賦予主管特定事務(wù)領(lǐng)域與執(zhí)行法定公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，其于個案享有法律所賦予的裁量權(quán)限，原來只有裁量權(quán)行使的相對人或利害關(guān)系人，得以自身權(quán)利或受法律保護(hù)之利益受裁量處分侵害為由，提起行政訴訟。公益訴訟之規(guī)定則基于特定領(lǐng)域重大公共利益維護(hù)的考慮，由受害人民與公益團(tuán)體擔(dān)任原告，以達(dá)人民參與維護(hù)公益之目的，因此，受害人民之資格除須限于純粹受害者，不得同時有對環(huán)境之受害可歸責(zé)事由外臺灣地區(qū)最高行政法院107年度判字第430號判決：“受害人民限于不負(fù)有清除處理或維護(hù)合法使用狀態(tài)責(zé)任之純粹受害人民?！?，并不以實(shí)際受害者為限，亦包括有受損害之虞之人民在內(nèi)，如此解釋有助于公益訴訟目的之實(shí)現(xiàn)，至于公益團(tuán)體則依人民團(tuán)體等相關(guān)法律規(guī)定設(shè)立，不以營利為目的者為限。

第三，行政法院之審查密度。本案高雄高等行政法院對于廢棄物的認(rèn)定，不采主管機(jī)關(guān)因轉(zhuǎn)爐石為市場交易上的產(chǎn)品，而排除廢棄物清理法適用之見解，而以廢棄物清理法增訂廢棄物定義所采之見解，“經(jīng)過適當(dāng)手段，廢棄物可變成資源，但若錯置、錯用，資源也應(yīng)視為廢棄物”，故產(chǎn)品若錯置、錯用亦可能成為廢棄物，據(jù)此判斷個案中的轉(zhuǎn)爐石對于產(chǎn)源的中聯(lián)公司而言，為其生產(chǎn)過程中產(chǎn)生不再需要、且有必要清除以免占用廠房空間的廢棄物，故當(dāng)行為人以低價將之購買，回填至農(nóng)地坑洞，而尚能從產(chǎn)源公司獲得比產(chǎn)品價值高的運(yùn)輸費(fèi)時，實(shí)為產(chǎn)源公司廢棄物的清理者，故有廢棄物清理法的適用。轉(zhuǎn)爐石的用途僅使用于工程填地材料、道路級配、填海造陸材料及水泥制造原料，但性質(zhì)既非土壤，亦非現(xiàn)行法令容許的回填物，縱屬產(chǎn)品亦不得將之利用回填于土地。事業(yè)廢棄物依其是否具有毒性、危害性，其濃度或數(shù)量足以影響人體健康或污染環(huán)境者為有毒事業(yè)廢棄物，其余為一般事業(yè)廢棄物，縱使無法證明轉(zhuǎn)爐石對環(huán)境已造成不良影響，仍無礙其屬一般事業(yè)廢棄物的認(rèn)定。

本案高等行政法院對于廢棄物的認(rèn)定，符合廢棄物清理法所采風(fēng)險預(yù)防的理念，訴訟時對于執(zhí)行廢棄物清理措施的選擇，僅審查主管機(jī)關(guān)不依公民請求時裁量之合法性，而未自為裁判，命應(yīng)采取何種執(zhí)行措施，雖然在公民的請求有理由時，形成公民的主張取代主管機(jī)關(guān)的裁量，但因主管機(jī)關(guān)在公民提出請求時，即可充分行使裁量的職權(quán)，行政法院依法律規(guī)定，判令依原告的聲明為執(zhí)行措施，基本上僅是落實(shí)公益訴訟法制的特別規(guī)定。

三、 結(jié)論

環(huán)境保護(hù)目的之實(shí)現(xiàn)，通常必須視影響環(huán)境的因素特性，由主管機(jī)關(guān)選擇合適的方法，并藉由強(qiáng)制執(zhí)行的手段，促使各項防治措施被具體落實(shí)實(shí)行，始能有成效?；旧希瑹o論是事前預(yù)防危害發(fā)生的方法，或者事后排除危害的執(zhí)行方法選擇，立法者均賦予主管機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)，惟行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)行使，除不可違背立法本意外，亦不可消極不行使。

廢棄物清理法對于主管機(jī)關(guān)如何強(qiáng)制執(zhí)行義務(wù)人的清除處理義務(wù)，擴(kuò)大執(zhí)行義務(wù)人的范圍，且賦予主管機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)多項執(zhí)行方法供裁量實(shí)行，惟當(dāng)其怠于執(zhí)行防治措施時，亦增訂公益訴訟制度之適用規(guī)定。希冀藉由民眾與法院督促主管機(jī)關(guān)積極執(zhí)行，以促環(huán)境保護(hù)目的之實(shí)現(xiàn)，為避免主管機(jī)關(guān)一再怠于執(zhí)行，行政法院公益訴訟之裁判得限縮主管機(jī)關(guān)的裁量權(quán)。因此，司法對于環(huán)境保護(hù)事件之審查密度，已因法律的特別規(guī)定而有提升，避免在司法消極主義下，行政法院不就個案自為裁判，僅判命主管機(jī)關(guān)另為適法處分，以致主管機(jī)關(guān)一再怠于行使執(zhí)行的裁量權(quán)，而有礙環(huán)境保護(hù)目的之實(shí)現(xiàn)。

（責(zé)任編輯：胡曉慧）