唐 瑭

(上海海事大學(xué)法學(xué)院，上海 201306)

環(huán)境公益訴訟作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要司法救濟(jì)制度近年來備受環(huán)境法學(xué)界和司法實務(wù)部門的高度關(guān)注。自2014年新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度以及《民事訴訟法》《行政訴訟法》相繼修改以來，近五年間，環(huán)境公益訴訟在我國司法實踐中得到了顯著發(fā)展。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)被提到了前所未有的高度。習(xí)近平同志在十九大報告中指出，“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”。2018年《憲法》修正案將生態(tài)文明建設(shè)的職責(zé)賦予國務(wù)院。國務(wù)院根據(jù)《憲法》的規(guī)定，對生態(tài)文明建設(shè)體制改革出臺了一系列的措施，這是從執(zhí)法的層面使生態(tài)文明建設(shè)落地。而環(huán)境公益訴訟則是生態(tài)文明建設(shè)在司法層面的重要保障，也是最為重要的司法救濟(jì)手段。學(xué)術(shù)界對環(huán)境公益訴訟的關(guān)注度持續(xù)未減，特別是環(huán)境民事公益訴訟方面，環(huán)境公益訴訟的起訴資格、責(zé)任承擔(dān)、檢察院提起環(huán)境公益訴訟等相關(guān)問題，一直是學(xué)界關(guān)注的熱點。然而，理論界和實務(wù)界始終忽視環(huán)境公益訴訟司法救濟(jì)的預(yù)防性功能。就目前我國環(huán)境公益訴訟的司法實踐及學(xué)界研究來看，我國的環(huán)境公益訴訟制度主要圍繞有環(huán)境污染損害結(jié)果的損害賠償請求展開，以《侵權(quán)責(zé)任法》為法律適用基礎(chǔ)。但是，這種以損害結(jié)果為重心的模式，難以發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性司法救濟(jì)功能。環(huán)境公益訴訟重要價值與功能是風(fēng)險預(yù)防，而非損害填補。目前大多研究者的關(guān)注重點也在于環(huán)境公共利益受到損害后的補償性司法救濟(jì)問題，而忽略通過制度設(shè)計阻止正在發(fā)生或可能發(fā)生的損害環(huán)境公共利益行為的司法救濟(jì)。事實上，環(huán)境公益訴訟的核心價值應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在其預(yù)防性司法救濟(jì)功能的發(fā)揮，而不在于其對損害結(jié)果的填補。因此，環(huán)境公益訴訟制度除了發(fā)揮對環(huán)境損害結(jié)果的補償性功能之外，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其預(yù)防性功能。為此，本文將從預(yù)防性司法救濟(jì)視角，闡釋環(huán)境公益訴訟價值，并對域外相關(guān)司法經(jīng)驗進(jìn)行考察分析，檢討我國相關(guān)制度的缺失，提出構(gòu)建我國相關(guān)制度的實現(xiàn)路徑。

一、 風(fēng)險社會下環(huán)境公益訴訟預(yù)防性司法救濟(jì)的價值闡釋

(一) 風(fēng)險社會下環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性司法救濟(jì)的緣起

從環(huán)境公益訴訟價值功能來看，一般認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟包括預(yù)防性司法救濟(jì)與補償性司法救濟(jì)。所謂環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性司法救濟(jì)，是指為了預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生，對環(huán)境損害行為或存在環(huán)境損害之虞的行為進(jìn)行阻卻，依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律，由國家司法機(jī)關(guān)所提供的司法救濟(jì)。環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性司法救濟(jì)是相對于補償性司法救濟(jì)制度而言的。補償性司法救濟(jì)是通過對已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行司法救濟(jì)；而預(yù)防性司法救濟(jì)是針對預(yù)防尚未發(fā)生或即將發(fā)生的生態(tài)損害進(jìn)行的司法救濟(jì)。如何理解預(yù)防？關(guān)于“預(yù)防”的司法權(quán)威解釋如下：“預(yù)防原則是指對開發(fā)和利用環(huán)境行為所產(chǎn)生的環(huán)境質(zhì)量下降或者環(huán)境破壞等應(yīng)當(dāng)事前采取預(yù)測、分析和防范措施?！盵注]最高人民法院環(huán)境資源審判庭.最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用[M].北京： 人民法院出版社，2015： 2.其中，最主要的應(yīng)當(dāng)是針對環(huán)境損害行為進(jìn)行預(yù)測和防范。美國薩克斯教授認(rèn)為預(yù)防性措施是環(huán)境訴訟的目標(biāo)。[注][美] 薩克斯.保衛(wèi)環(huán)境——公民訴訟戰(zhàn)略[M].王小鋼譯.北京： 中國政法大學(xué)出版社，2011： 100-102.目前，由于我國對于環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性司法救濟(jì)關(guān)注不多，所以學(xué)界尚未對此達(dá)成共識。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性司法救濟(jì)模式主要包括救濟(jì)對象、救濟(jì)手段以及救濟(jì)依據(jù)。首先，從預(yù)防性司法救濟(jì)對象來看，預(yù)防性司法救濟(jì)的對象應(yīng)為導(dǎo)致或可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生的行為；其次，從預(yù)防性司法救濟(jì)手段來看，主要是指預(yù)防性的責(zé)任承擔(dān)方式，例如排除妨害、消除危險、停止侵害、禁止令等責(zé)任形式；最后，從預(yù)防性司法救濟(jì)法律依據(jù)來看，預(yù)防性司法救濟(jì)手段所適用的法律應(yīng)當(dāng)是以《環(huán)境保護(hù)法》為核心的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律，而非《侵權(quán)責(zé)任法》。

(二) 風(fēng)險社會下環(huán)境公益訴訟預(yù)防性司法救濟(jì)的價值闡釋

環(huán)境公益訴訟預(yù)防性司法救濟(jì)能夠體現(xiàn)風(fēng)險預(yù)防原則、訴訟順位以及其內(nèi)在的道德性。

首先，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)預(yù)防環(huán)境風(fēng)險。當(dāng)今社會是一個風(fēng)險社會。德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克在《風(fēng)險社會》中曾指出，“風(fēng)險社會制度是一種新秩序功能。風(fēng)險社會的特征之一是科學(xué)的不確定性”。[注]彭峰.環(huán)境法中“風(fēng)險預(yù)防”原則之再探討[J].北京理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2012(2)： 126-130.環(huán)境問題的不確定性在環(huán)境法規(guī)范中表現(xiàn)為因果關(guān)系的不確定性、發(fā)展過程的不確定性、危害結(jié)果的不確定性。為了解決這些生態(tài)環(huán)境問題的不確定性問題，20世紀(jì)80年代國際社會便提出了風(fēng)險預(yù)防原則。1987年《北海宣言》指出：“投放海洋的危險物質(zhì)與海洋污染之間是否存在因果關(guān)系是不確定性的，但是為了防止污染損害發(fā)生，應(yīng)當(dāng)采取必要的預(yù)防方法?！盵注]陳維春.國際法上的風(fēng)險預(yù)防原則[J].現(xiàn)代法學(xué)，2007(5)： 114.環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性司法救濟(jì)模式針對可能的污染損害行為的禁止令制度所體現(xiàn)的內(nèi)在機(jī)理亦是如此。

其次，符合司法救濟(jì)的邏輯順位。一般來說，生態(tài)環(huán)境的損害發(fā)生往往是損害行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。也就是說，如果沒有損害行為，就不會發(fā)生損害結(jié)果。因此，預(yù)防損害行為的發(fā)生尤為重要。對于已經(jīng)出現(xiàn)致害結(jié)果的情形，環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)救濟(jì)。然而，由于生態(tài)環(huán)境損害具有不可逆性，以風(fēng)險預(yù)防為目標(biāo)，在明確的因果關(guān)系和損害結(jié)果出現(xiàn)之前，針對可能具有環(huán)境影響的損害行為而采取的環(huán)境司法救濟(jì)更加能夠體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的本源價值。因此，環(huán)境公益訴訟的預(yù)防救濟(jì)性可見一斑，環(huán)境公益訴訟的司法救濟(jì)邏輯順位應(yīng)當(dāng)是首先對損害行為進(jìn)行預(yù)防性的司法救濟(jì)，其次對損害結(jié)果進(jìn)行補償性的司法救濟(jì)。

再次，環(huán)境公益訴訟預(yù)防性司法救濟(jì)能夠體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的內(nèi)在道德性，即保護(hù)環(huán)境公共利益的目的。環(huán)境公益訴訟是以保護(hù)環(huán)境公共利益為目的而展開的訴訟。這里所講的“訴訟的目的或功能”是與國家文化或者法律文化相關(guān)聯(lián)的。[注]在Public Interest Litigation as a Catalyst for Sustainable Development in Nigeria一文中，阿金里梅德(Akinrinmade)教授引用了拉吉夫·達(dá)萬博士(Rajeev Dhavan)對環(huán)境公益訴訟定義的觀點。他寫道：“Dr. Rajeev Dhavan at a conference in Britain in 1984 described public interest litigation as a culture-specific phenomenon which was developed in America and confidently exported to the rest of the world?！边@一定義中指出，環(huán)境公益訴訟是一種“文化特殊現(xiàn)象”。此外，他還引用了薩拉特(Sarat)教授和沙恩格爾德(Scheingold)教授的觀點，“Professors Sarat and Scheingold in their work observed that providing a single cross-culturally valid definition of the concept is impossible.”指出，給環(huán)境公益訴訟下一個統(tǒng)一的跨文化的有效定義是不可能的。再次證明，環(huán)境公益訴訟所包含的文化基因，這種文化基因決定了環(huán)境公益訴訟在不同國家所實現(xiàn)的目的與功能是不同的。這種國家文化或者法律文化的基因決定了環(huán)境公益訴訟在不同國家所實現(xiàn)的目的與功能有所不同。環(huán)境公益訴訟所實現(xiàn)的目的與功能可以歸結(jié)為其根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)所包含的權(quán)利與利益是不同。在一個國家內(nèi)，環(huán)境公益訴訟包含哪些權(quán)利和利益，又是與其法律和文化所認(rèn)可的道德性密不可分的。因此，環(huán)境公益訴訟的價值內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括其所適用法律法規(guī)的道德性。這便是環(huán)境公益訴訟的道德性。從顯性的表現(xiàn)來講，便是通過環(huán)境公益訴訟究竟保護(hù)哪些權(quán)利和利益，以及保護(hù)形式來體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟所隱含的道德性。

任何時期開展的司法救濟(jì)都是能夠體現(xiàn)當(dāng)時的道德性。環(huán)境公益訴訟所體現(xiàn)的道德性在于對其所包含權(quán)利與利益的選擇。習(xí)近平總書記在十九大報告中指出： 人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。這成為環(huán)境法“利益保護(hù)”道德性證成的核心理論。這與我國自古以來的環(huán)境道德觀也是一致的。我國文化思想和法律思想中存在著“天人合一”的世界觀。[注]葛兆光.中國思想史[M].上海： 復(fù)旦大學(xué)出版社，1998： 26.錢穆.中國思想史[M].北京： 九州出版社，2015： 5.“天人合一”的環(huán)境法表達(dá)即為環(huán)境公共利益的保護(hù)。我國環(huán)境公益訴訟的“利益保護(hù)”具體應(yīng)當(dāng)包括： 對公共利益的保護(hù)，對公民享受環(huán)境質(zhì)量的保障以及對因環(huán)境污染可能引起的致害結(jié)果的阻卻。對這種權(quán)利和利益的保護(hù)，環(huán)境公益訴訟是通過事前預(yù)防性救濟(jì)來實現(xiàn)。因此，環(huán)境公益訴訟的終極目標(biāo)是公民及其環(huán)境公共權(quán)利信托人(政府)享受環(huán)境質(zhì)量，而非獲得因環(huán)境損害產(chǎn)生的補償性救濟(jì)，更不是貨幣性的補償性救濟(jì)。

一般來說，生態(tài)環(huán)境的損害發(fā)生往往是損害行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。也就是說，如果沒有損害行為，就不會發(fā)生損害結(jié)果。因此，預(yù)防損害行為的發(fā)生尤為重要。對于已經(jīng)出現(xiàn)致害結(jié)果的情形，環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)救濟(jì)。然而，由于生態(tài)環(huán)境損害具有不可逆性，針對可能具有環(huán)境影響的損害行為而采取的環(huán)境司法救濟(jì)更加能夠體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的本源價值。因此，環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性救濟(jì)制度的內(nèi)在價值可見一斑。

二、 風(fēng)險社會下我國環(huán)境公益訴訟預(yù)防性司法救濟(jì)面臨的困境

我國環(huán)境公益訴訟制度的重心在環(huán)境民事公益訴訟上，其法規(guī)范構(gòu)成主要包括實體法上的《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定以及程序法上的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定。在司法解釋方面，最高人民法院出臺了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》。我國環(huán)境行政公益訴訟在近兩年也有所發(fā)展，特別是《行政訴訟法》修改后，賦予人民檢察院提起行政公益訴訟的職責(zé)，但不是環(huán)境公益訴訟的重心。我國環(huán)境公益訴訟仍具有補償性司法救濟(jì)模式的特點，這種模式無法滿足生態(tài)環(huán)境損害的事前預(yù)防要求，將面臨諸多困境。主要表現(xiàn)如下：

(一) 補償性司法救濟(jì)對象的困境： 以侵權(quán)損害結(jié)果為救濟(jì)對象

環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)對象即對何種情形可以進(jìn)行救濟(jì)，其本質(zhì)上涉及起訴標(biāo)準(zhǔn)的問題。從法律規(guī)范上來看，我國環(huán)境公益訴訟的起訴標(biāo)準(zhǔn)為損害行為。我國《民事訴訟法》第55條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的起訴條件，“對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為”可以提起公益訴訟；最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條“對已經(jīng)損害社會公共利益，或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”這一規(guī)定突破了“無損害即無救濟(jì)”訴訟救濟(jì)理念。但是，司法實踐中仍然主要是針對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、造成實際損害的行為提起環(huán)境民事公益訴訟案件。[注]根據(jù)我國主要的全國性環(huán)境保護(hù)組織自然之友在其博客上發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015—2016年，全國法院共受理社會組織和試點地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟一審案件189件(其中由社會組織提起的112件)、審結(jié)73件，受理二審案件11件、全部審結(jié)。其中，環(huán)境民事公益訴訟一審案件137件，環(huán)境行政公益訴訟一審案件51件，行政附帶民事公益訴訟一審案件1件。2017年最高人民法院發(fā)布了十起環(huán)境公益訴訟典型案例，其中便有八起環(huán)境民事公益訴訟[注]這八起案件包括江蘇省泰州市環(huán)保聯(lián)合會訴泰興錦匯化工有限公司等水污染民事公益訴訟案，中華環(huán)保聯(lián)合會訴山東德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染民事公益訴訟案、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會訴湖北恩施州建始磺廠坪礦業(yè)有限責(zé)任公司水庫污染民事公益訴訟案。。例如，北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心與謝知錦等環(huán)境污染糾紛案，被告謝知錦、倪明香、鄭時姜非法采礦造成林地原有植被嚴(yán)重毀壞。原告委托北京中林資產(chǎn)評估有限公司做出的評估報告作為本案主要證據(jù)之一。[注]該評估報告指出，生態(tài)修復(fù)項目的總費用在評估基準(zhǔn)日的價值為110.19萬元；價值損害即生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失為134萬元，其中損毀林木價值5萬元，推遲林木正常成熟的損失價值2萬元，植被破壞導(dǎo)致碳釋放的生態(tài)損失價值、森林植被破壞期生態(tài)服務(wù)價值、森林恢復(fù)期生態(tài)服務(wù)價值127萬元。最終法院認(rèn)定了被破壞導(dǎo)致碳釋放的生態(tài)損失價值、森林植被破壞期生態(tài)服務(wù)價值、森林恢復(fù)期生態(tài)服務(wù)價值合計127萬元屬于生態(tài)公共服務(wù)功能的損失價值。究其原因主要是由于我國環(huán)境公益訴訟注重對環(huán)境公共利益的損害填補，以環(huán)境公共利益求償?shù)姆绞奖Ｗo(hù)環(huán)境公共利益。這就使得我國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展走向民法化，[注]環(huán)境公益訴訟“民法化”并不利于從根本上解決環(huán)境利益的實質(zhì)保護(hù)，利益損害填補也并不能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境法的真正價值。也有學(xué)者與筆者反向理解，認(rèn)為環(huán)境民事公益訴訟近幾年呈“私法公法化”的趨勢。而筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟的整體價值決定了，環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟的類型化方法需要改進(jìn)，環(huán)境公益訴訟從其價值實現(xiàn)而言，就是實現(xiàn)環(huán)境利益預(yù)防性保護(hù)的價值，而非損害填補。即以《侵權(quán)責(zé)任法》所規(guī)定的侵權(quán)法律關(guān)系的構(gòu)成要件為基礎(chǔ)，以損害行為與損害結(jié)果及其因果關(guān)系作為環(huán)境公益訴訟的起訴標(biāo)準(zhǔn)。在侵權(quán)法律關(guān)系構(gòu)成要件的主導(dǎo)下，損害結(jié)果也必然成為環(huán)境公益訴訟的關(guān)鍵要素。

2017年我國《行政訴訟法》作出重大修改，第25條規(guī)定了檢察院提起公益訴訟的制度。該制度分為兩個部分，一是訴前檢察建議程序，二是針對行政機(jī)關(guān)不依法履職的訴訟程序。[注]2017年《行政訴訟法》第25條規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！痹?018年最高人民檢察院發(fā)布檢察院提起公益訴訟的典型案例中，通過訴前檢察建議程序使得行政機(jī)關(guān)履職的案件較多。這些檢察院提起的環(huán)境行政公益訴訟案件集中表現(xiàn)為兩點： 一是行政機(jī)關(guān)覆蓋面不廣泛，主要針對環(huán)境保護(hù)部門的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)；二是重?fù)p害結(jié)果，以出現(xiàn)環(huán)境污染的損害結(jié)果作為環(huán)境公益訴訟的起訴標(biāo)準(zhǔn)。

(二) 補償性司法救濟(jì)手段的困境： 以侵害責(zé)任承擔(dān)方式為救濟(jì)手段

環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)手段涉及污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任的問題。從立法與司法解釋來看，污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的責(zé)任承擔(dān)方式與《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定是基本一致的?！肚謾?quán)責(zé)任法》第15條規(guī)定了8種侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)方式。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第18條規(guī)定了6種環(huán)境損害的責(zé)任承擔(dān)方式。從上述規(guī)定可以看出，停止侵權(quán)、排除妨礙、消除危險為預(yù)防性的責(zé)任承擔(dān)方式，恢復(fù)原狀為恢復(fù)性的責(zé)任承擔(dān)方式，賠償損失為補償性的責(zé)任承擔(dān)方式。在司法實踐中，法院關(guān)于環(huán)境公益訴訟的判決大都選擇賠償損失，這里的賠償損失包括環(huán)境修復(fù)費用、環(huán)境修復(fù)之前生態(tài)功能損失等責(zé)任承擔(dān)方式。例如，2017年最高人民法院發(fā)布的環(huán)境公益訴訟典型案件中，江蘇省泰州市環(huán)保聯(lián)合會訴泰興錦匯化工有限公司等水污染民事公益訴訟案，原告請求法院判令被告企業(yè)賠償環(huán)境修復(fù)費1.6億元。初審法院支持了原告的訴訟請求。二審法院江蘇省高級人民法院維持原判，在此案的再審中，最高人民法院裁定駁回原告訴訟請求。又如，江蘇省徐州市人民檢察院訴徐州市鴻順造紙有限公司水污染民事公益訴訟案。初審法院判決鴻順公司賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用及服務(wù)功能損失共計105.82萬元。二審法院維持原判。再如，北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心與謝知錦等環(huán)境污染糾紛案，被告謝知錦等非法采礦造成林地原有植被嚴(yán)重毀壞。最終法院認(rèn)定被告賠償127萬元。[注]法院對此筆賠償費用認(rèn)定為生態(tài)公共服務(wù)功能的損失價值，包括被破壞導(dǎo)致碳釋放的生態(tài)損失價值、森林植被破壞期生態(tài)服務(wù)價值以及森林恢復(fù)期生態(tài)服務(wù)價值。有學(xué)者認(rèn)為，我國環(huán)境民事公益訴訟案件的基本樣態(tài)之一為“訴訟請求日漸多元，賠償損失是最主要的訴訟請求”。[注]呂忠梅，焦艷鵬.中國環(huán)境司法的基本形態(tài)、當(dāng)前樣態(tài)與未來發(fā)展——對《中國環(huán)境司法發(fā)展報告》的解讀[J].環(huán)境保護(hù)，2017(18)： 7-12.這些案件普遍運用侵權(quán)法理論進(jìn)行法律推理和法律論證，主要體現(xiàn)在以下兩點： (1) 對被告的環(huán)境損害行為與環(huán)境損失進(jìn)行論證；(2) 以貨幣化賠償?shù)牧炕椒▽Νh(huán)境損失進(jìn)行評估，以此作為被告承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的主要方式。因此，法院裁判選擇的責(zé)任承擔(dān)方式主要是賠償損失。賠償損失事實上是一種事后救濟(jì)手段，難以起到預(yù)防環(huán)境損害、生態(tài)破壞行為的作用。

(三) 補償性司法救濟(jì)依據(jù)的困境： 以適用《侵權(quán)責(zé)任法》為主的問題

環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)依據(jù)即為環(huán)境公益訴訟案件所適用的法律。從目前我國的立法來看，法院審理環(huán)境公益訴訟案件適用法律的特點有： 一是在程序法上主要適用我國《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律。其中，《民事訴訟法》第55條系關(guān)于起訴條件的規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定了起訴的主體資格；二是在實體法上主要適用《侵權(quán)責(zé)任法》。[注]我國《侵權(quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定了環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的基本規(guī)則?！董h(huán)境保護(hù)法》第64條規(guī)定了環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)依照《侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定。有學(xué)者指出，“目前環(huán)境侵權(quán)案件無嚴(yán)格分類，其主要實體法依據(jù)為《侵權(quán)責(zé)任法》”。[注]呂忠梅，焦艷鵬.中國環(huán)境司法的基本形態(tài)、當(dāng)前樣態(tài)與未來發(fā)展——對《中國環(huán)境司法發(fā)展報告》的解讀[J].環(huán)境保護(hù)，2017(18)： 7-12.當(dāng)前我國環(huán)境公益訴訟的請求權(quán)實質(zhì)上是損害賠償請求權(quán)，其真正的請求權(quán)基礎(chǔ)是《侵權(quán)責(zé)任法》。因此，當(dāng)前我國環(huán)境公益訴訟案件的法律適用主要聚焦于通過《侵權(quán)責(zé)任法》尋求環(huán)境損害的事后救濟(jì)。

三、 域外環(huán)境公益訴訟預(yù)防性司法救濟(jì)立法例之考察

世界各國基于各自法律體系建立了有自身特色的環(huán)境公益訴訟。準(zhǔn)確地講，域外的環(huán)境訴訟中并沒有準(zhǔn)確地對應(yīng)翻譯為“環(huán)境公益訴訟”的制度。環(huán)境公益訴訟是我國對涉及公共利益的環(huán)境訴訟的概括化定義。從各國類比于我國“環(huán)境公益訴訟”制度的相應(yīng)規(guī)范來看，各國關(guān)于環(huán)境公益訴訟的法律文本的規(guī)定各有千秋，但通過司法訴訟來解決環(huán)境公益問題的目的是一致的，特別是從其功能上而言都具備預(yù)防性司法救濟(jì)的功能。筆者將考察德國環(huán)境團(tuán)體訴訟制度、美國公民訴訟制度和日本的公害訴訟制度中預(yù)防性司法救濟(jì)的相關(guān)制度，以資借鑒。

(一) 德國的環(huán)境團(tuán)體公益訴訟之預(yù)防性司法救濟(jì)的立法考察

與我國“環(huán)境公益訴訟”性質(zhì)類似的德國環(huán)境訴訟是德國環(huán)境團(tuán)體公益訴訟。20世紀(jì)60年代德國開始提出環(huán)境團(tuán)體公益訴訟。2002年德國修改《聯(lián)邦自然保護(hù)法》，該法第63條賦予環(huán)境團(tuán)體以訴權(quán)。在德國，環(huán)境公益訴訟屬于行政訴訟，具有公法性質(zhì)。[注]陶建國.德國環(huán)境行政公益訴訟制度及其對我國的啟示[J].德國研究，2013(2)： 68-79.德國涉及環(huán)境公益訴訟規(guī)定的法律法規(guī)主要包括《聯(lián)邦自然保護(hù)法》《環(huán)境損害法》《聯(lián)邦法律救濟(jì)法》。在上述幾部主要的法律規(guī)定下，德國環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性司法救濟(jì)有如下特點： 第一，預(yù)防性的司法救濟(jì)對象針對行政機(jī)關(guān)的任何違反《自然保護(hù)法》行為，包括行政許可或行政決定。例如，政府違法設(shè)立自然保護(hù)區(qū)?！董h(huán)境損害法》其救濟(jì)對象主要針對政府對經(jīng)營者違法的不作為。《環(huán)境法律救濟(jì)法》則擴(kuò)大了救濟(jì)對象范圍，不再限于違反《自然保護(hù)法》和《環(huán)境損害法》。例如，違反水法的行政許可。第二，申請訴前行為保全和發(fā)布臨時禁令是預(yù)防性司法救濟(jì)的主要承擔(dān)方式。德國《行政法院法》規(guī)定了訴前行為保全，針對的行為是起訴前不采取措施將難以實現(xiàn)環(huán)境團(tuán)體的權(quán)利?！董h(huán)境法律救濟(jì)法》規(guī)定臨時禁令，只針對具有重大違法可能的行為。第三，預(yù)防性救濟(jì)適用法律系環(huán)境法律。例如，德國“里奈恩火力發(fā)電站許可計劃”案。該案的請求權(quán)基礎(chǔ)便是《環(huán)境污染防止法》《水管理法》和《自然保護(hù)法》，程序法救濟(jì)依據(jù)是《環(huán)境法律救濟(jì)法》。從該案可以看出，該案適用都是環(huán)境法律。因此，綜上所述，德國的環(huán)境公益訴訟具有預(yù)防性救濟(jì)制度的特點。

(二) 美國環(huán)境公民訴訟之預(yù)防性司法救濟(jì)的立法考察

學(xué)界在研究我國環(huán)境公益訴訟的時候通常會類比美國公民訴訟。公民訴訟在性質(zhì)上屬于環(huán)境訴訟中的公益訴訟制度，但是與環(huán)境公益訴訟并不完全相同。環(huán)境公民訴訟源于公民訴訟條款。最早規(guī)定公民訴訟條款的是1970年《清潔空氣法》。環(huán)境公民訴訟包括兩個程序，一是訴前通知程序，二是訴訟程序。[注]公民訴訟的基本規(guī)則如下：“公民訴訟的原告在提起環(huán)境公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)先履行起訴前通知的前置程序，即在起訴前將被控違法行為以及自己起訴至意圖向特定對象(聯(lián)邦環(huán)保局、違法行為所在的州和違法者本人)發(fā)出通知，在通知發(fā)出后一定期限內(nèi)(一般為60日)，不得提起環(huán)境公民訴訟”。郝海清.環(huán)境公益訴訟中的前置程序研究[J]，中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2010(2)： 86.美國環(huán)境公民訴訟具有預(yù)防性功能，其預(yù)防性司法救濟(jì)的特點如下： 第一，公民訴訟預(yù)防性司法救濟(jì)對象是針對聯(lián)邦政府行政機(jī)構(gòu)的不作為的非行政裁量行為。例如，1990年《清潔空氣法》規(guī)定，美國聯(lián)邦環(huán)保局監(jiān)督污染者三年內(nèi)空氣達(dá)標(biāo)。但是，環(huán)保局未制定發(fā)電廠的排污標(biāo)準(zhǔn)。1992年，其被美國自然資源保護(hù)基金會，其他環(huán)保組織和部分州起訴，認(rèn)為其怠于履行制定發(fā)電廠的排污標(biāo)準(zhǔn)義務(wù)。第二，公民訴訟預(yù)防性司法救濟(jì)的責(zé)任承擔(dān)主要方式系禁止令(injunction)。公民訴訟以禁止令作為主要的救濟(jì)手段和責(zé)任承擔(dān)方式。一般來說，美國環(huán)境法的公民訴訟條款都會授權(quán)法院發(fā)布禁止令，要求停止污染行為，或者要求主管機(jī)關(guān)采取具體行動，以遵守法律規(guī)定的要求。例如，在田納西流域管理局訴希爾(TVA v. Hill)一案中，為保護(hù)一種瀕臨滅絕的魚，法院認(rèn)為，其違反《瀕危物種法》，發(fā)布了一個禁止修建一個耗資數(shù)百萬美元的大壩的禁止令。第三，公民訴訟預(yù)防性司法救濟(jì)依據(jù)系環(huán)境法律，訴前通知程序起到了預(yù)防作用。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，有22部主要的聯(lián)邦環(huán)境法律規(guī)定了公民訴訟條款。[注]王曦,張巖.論美國環(huán)境公民訴訟制度[J].交大法學(xué)，2015(4)： 27-38.法官在審理環(huán)境公民訴訟案件時，往往適用環(huán)境法律，從前述的田納西流域管理局訴希爾案即可看到《瀕危物種法》得到適用。第四，美國環(huán)境公民訴訟中訴前通知程序制度起到很好的預(yù)防作用。據(jù)統(tǒng)計，1995年到2003年，根據(jù)《清潔水法》和《清潔空氣法》的規(guī)定，“受環(huán)境影響的公民向州和地方政府發(fā)送了729份訴前通知，最后，起訴到法院的有336件”。[注]王曦,張巖.論美國環(huán)境公民訴訟制度[J].交大法學(xué)，2015(4)： 27-38.在大多數(shù)案例中，州和地方政府都在訴前通知期內(nèi)糾正了自己的違法行為。[注]王曦,張巖.論美國環(huán)境公民訴訟制度[J].交大法學(xué)，2015(4)： 27-38.綜上所述，作為美國環(huán)境公益訴訟的環(huán)境公民訴訟具有預(yù)防性司法救濟(jì)的特點。

表1 美國聯(lián)邦環(huán)境法律對公民訴訟制度的規(guī)定條款

(三) 日本的環(huán)境訴訟之預(yù)防性司法救濟(jì)的立法考察

日本環(huán)境法上也沒有環(huán)境公益訴訟這一概念。在日本，“以防止公害于未然，保全環(huán)境、保護(hù)自然為第一目的環(huán)境保護(hù)訴訟，在具體內(nèi)容和在訴訟形式上都是多樣化的”。[注]梅泠,付黎旭.日本環(huán)境法的新發(fā)展——《環(huán)境法的新展開》譯評[J].環(huán)境資源法論叢，2002： 246.與環(huán)境公益訴訟類似的訴訟是住民訴訟、附加義務(wù)訴訟和公害的事前中止訴訟。日本環(huán)境保護(hù)訴訟之預(yù)防性司法救濟(jì)特點如下： 第一，環(huán)境保護(hù)訴訟預(yù)防性司法救濟(jì)的對象為行政機(jī)關(guān)的違法行為和行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)方面的不作為。例如，住民訴訟主要針對對象為地方公共團(tuán)體違法的環(huán)境保護(hù)公共行政措施，而且是與財產(chǎn)有關(guān)的行為。田子浦的泥狀沉積物公害事件是較為著名的住民訴訟案例。法院最后判決，要求4家公司向縣政府支付1000萬日元的賠償。[注]梅泠,付黎旭.日本環(huán)境法的新發(fā)展——《環(huán)境法的新展開》譯評[J].環(huán)境資源法論叢，2002： 245.又如，附加義務(wù)訴訟針對的救濟(jì)對象是行政機(jī)關(guān)對企業(yè)的事業(yè)活動的監(jiān)督指導(dǎo)的不作為。如果行政機(jī)關(guān)對事業(yè)者危害環(huán)境的行為放任，將會給環(huán)境造成難以彌補的危害結(jié)果。第二，環(huán)境保護(hù)訴訟的預(yù)防性司法救濟(jì)責(zé)任承擔(dān)方式為中止請求，表現(xiàn)為“公害的事前中止訴訟”。其主要涉及垃圾焚燒場、填海造地處理場、火力發(fā)電廠和高速公路等“嫌忌設(shè)施”，因為這些設(shè)施通常容易發(fā)生大氣污染、產(chǎn)生噪聲等環(huán)境污染之虞，所以需要防患于未然。在1964年“東京都垃圾焚場”案件中，最高法院認(rèn)為，“如果能更好地以行政機(jī)關(guān)為被告，取得‘行政中止’，制止填海造地行為，對環(huán)境保護(hù)更為有益”。[注]梅泠,付黎旭.日本環(huán)境法的新發(fā)展——《環(huán)境法的新展開》譯評[J].環(huán)境資源法論叢，2002： 247.所以，中止請求是一種較為有效的預(yù)防將來受害的預(yù)防性救濟(jì)制度。

綜上所述，通過對德國、美國、日本的立法來看，預(yù)防性司法救濟(jì)具有如下特點： 第一，環(huán)境公益訴訟預(yù)防性司法救濟(jì)對象，應(yīng)當(dāng)針對政府行政機(jī)關(guān)的行為或不作為提起訴訟；第二，環(huán)境公益訴訟預(yù)防性司法救濟(jì)的責(zé)任承擔(dān)方式為禁止令或中止請求；第三，環(huán)境公益訴訟預(yù)防性司法救濟(jì)的基礎(chǔ)主要是環(huán)境保護(hù)法律而非民事侵權(quán)法。因此，從各國與我國環(huán)境公益訴訟相類比的環(huán)境訴訟經(jīng)驗來看，環(huán)境公益訴訟都應(yīng)當(dāng)突出其預(yù)防性救濟(jì)制度的事前救濟(jì)，而不是強調(diào)對環(huán)境損害和生態(tài)損害的填補性的事后救濟(jì)。

四、 風(fēng)險社會下我國環(huán)境公益訴訟預(yù)防性司法救濟(jì)的實現(xiàn)路徑

環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)風(fēng)險預(yù)防的價值目標(biāo)，我國的環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)具有預(yù)防性功能，因此，環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)建立預(yù)防性司法救濟(jì)。通過對國內(nèi)環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度現(xiàn)狀分析以及對域外相關(guān)制度的考察，筆者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以行政機(jī)關(guān)行為為救濟(jì)對象，以禁止令為責(zé)任承擔(dān)方式，以環(huán)境法律為司法救濟(jì)依據(jù)的環(huán)境公益訴訟預(yù)防性救濟(jì)制度。其實現(xiàn)路徑具體如下：

(一) 預(yù)防性司法救濟(jì)對象的突破： 針對行政機(jī)關(guān)的行為或不作為

我國環(huán)境公益訴訟預(yù)防性救濟(jì)對象應(yīng)當(dāng)作出突破，包括行政裁量行為、非行政裁量行為以及不作為行為。第一，行政裁量行為。行政裁量行為也就是我國行政法上的具體行政行為。此類行為應(yīng)當(dāng)包括取消行政機(jī)關(guān)的行政決定、行政處罰或行政許可行為，其目的是對可能造成環(huán)境污染，或生態(tài)破壞的環(huán)境開發(fā)或利用的行為人，預(yù)防其不合法地產(chǎn)生污染環(huán)境或破壞生態(tài)的后果。例如，因飛機(jī)噪聲取消機(jī)場的航空運輸執(zhí)照。第二，非行政裁量的行政行為。非行政裁量行為主要是指抽象行政行為。此類行為指土地利用規(guī)劃、區(qū)域開發(fā)規(guī)劃、環(huán)保機(jī)關(guān)制定排放標(biāo)準(zhǔn)等行為。第三，行政機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)上的行政不作為。此類行為主要是指行政不作為，即行政機(jī)關(guān)怠于履行法定環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。當(dāng)然，對于行政不作為的行為監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)設(shè)置訴前通知程序，一是給行政機(jī)關(guān)履行法定環(huán)保職責(zé)的機(jī)會；二是防止公民的訴訟權(quán)利的濫用。

(二) 預(yù)防性司法救濟(jì)手段的突破： 建立禁止令或中止請求制度

我國環(huán)境公益訴訟預(yù)防性救濟(jì)手段應(yīng)當(dāng)作出突破，應(yīng)以法院發(fā)布禁止令或支持中止請求作為主要的救濟(jì)方法。禁止令或者支持中止請求，可以請求法院對企業(yè)發(fā)出，也可以對行政機(jī)關(guān)發(fā)出。針對企業(yè)發(fā)出的禁止令或支持中止請求，可以直接針對違反《環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定的環(huán)境保護(hù)行為、措施以及正在進(jìn)行的環(huán)境污染行為作出。針對行政機(jī)關(guān)發(fā)出的禁止令或中止請求，則可以依據(jù)《行政訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)，針對怠于履職行為或履職不到位的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)或可能影響環(huán)境的其他行政機(jī)關(guān)作出。對于違反《環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的信息公開制度、環(huán)境影響評價制度以及公眾參與制度的行為，法院可以通過發(fā)布禁止令或支持中止請求的方式，強制要求企業(yè)或者行政機(jī)關(guān)予以實施。

(三) 預(yù)防性司法救濟(jì)依據(jù)的突破： 建立適用環(huán)境法律的制度

我國環(huán)境公益訴訟預(yù)防性司法救濟(jì)的法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)作出突破，包括環(huán)境法律、行政訴訟法。具體選擇路徑如下： 第一，以環(huán)境行政公益訴訟為基礎(chǔ)，在《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定適用環(huán)境法律，而不是援引其他實體法。我國現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》目前采取的是援引其他法律的方式，處理污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的行為。[注]《環(huán)境保護(hù)法》第64條規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”《環(huán)境保護(hù)法》第64條明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟中環(huán)境損害侵權(quán)責(zé)任和損害補償應(yīng)適用《侵權(quán)責(zé)任法》。參照此條款規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》可以增加一條規(guī)定，“對可能造成污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為或負(fù)責(zé)的行政機(jī)關(guān)怠于履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，符合起訴資格的環(huán)保組織或人民檢察院有權(quán)申請法院發(fā)布禁止令”。第二，采用法律解釋方法適用環(huán)境法律和《行政訴訟法》。這里涉及的主要法條是我國《環(huán)境保護(hù)法》第5條和第58條的規(guī)定、《行政訴訟法》第12條規(guī)定。《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！鄙鲜鲆?guī)定體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主原則，因此，該條同樣適用于對環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為。第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟?！鄙鲜鲆?guī)定并未明確必須具有損害結(jié)果，因此應(yīng)作為環(huán)境公益訴訟預(yù)防性救濟(jì)啟動的法律依據(jù)?！缎姓V訟法》第12條“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟”規(guī)定主要可以解釋一些行政怠于履行法定環(huán)保法定職責(zé)的具體行政行為、抽象行政行為等。上述條款均應(yīng)當(dāng)通過法院的具體適用，使環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性救濟(jì)制度真正得以構(gòu)建。筆者認(rèn)為，司法機(jī)構(gòu)對《環(huán)境保護(hù)法》《行政訴訟法》的直接解釋和適用更為重要，而不僅僅依賴于《侵權(quán)責(zé)任法》《民事訴訟法》，只有如此才能夠使環(huán)境公益訴訟不再拘泥于對已有環(huán)境損失結(jié)果的訴訟上，而是能夠發(fā)揮“阻止或者停止將要進(jìn)行、正在進(jìn)行或者已經(jīng)進(jìn)行的環(huán)境損害行為”的預(yù)防性救濟(jì)的功能。