■ 張星星蔡 青/何軍軍

（1.貴州省國(guó)土資源勘測(cè)規(guī)劃研究院，貴陽(yáng) 550000；2.貴州省自然資源廳，貴陽(yáng) 550000；3.貴州省水利科學(xué)研究院，貴陽(yáng) 550000）

0 引言

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度[1]。2015年，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是2020年構(gòu)建生態(tài)文明制度體系的八項(xiàng)制度之一，產(chǎn)權(quán)清晰則是產(chǎn)權(quán)制度的核心要義。另外，習(xí)近平總書記指出，“我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問(wèn)題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)”。開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，全面落實(shí)自然資源的權(quán)利主體、保護(hù)責(zé)任，并通過(guò)登記的法律手段予以公示，將從根本上解決自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊等問(wèn)題，有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。2016年12月，國(guó)土資源部聯(lián)合中央編辦、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局“關(guān)于印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》的通知”（國(guó)土資發(fā)〔2016〕192號(hào)）明確，貴州省作為生態(tài)文明先行示范區(qū)，開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)工作，與福建、江西一同開展全要素登記，旨在探索國(guó)家所有權(quán)和代表行使國(guó)家所有權(quán)登記的途徑和方式。目前，關(guān)于自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的系統(tǒng)性研究成果較少，多停留于宏觀層面的政策解讀，本文著重介紹貴州省試點(diǎn)的成熟做法，同時(shí)以赤水市、綏陽(yáng)縣、鐘山區(qū)、普定縣、思南縣5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)為例，分析自然資源調(diào)查的成果，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行討論，旨在為全國(guó)開展此項(xiàng)工作提供參考。本文只研究水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂6類自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記，不包括探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源。

1 研究區(qū)概況

貴州省地處云貴高原，在長(zhǎng)江和珠江兩大水系上游交錯(cuò)地帶，生態(tài)地位重要，是國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，總面積176099km2，占全國(guó)土地總面積的1.83%。貴州省的主要河流有烏江、赤水河等，流域面積115747km2，多年平均水資源總儲(chǔ)量為1035億m3，居全國(guó)第9位。全省2015 年末森林面積達(dá)880萬(wàn)hm2，森林覆蓋率 50%。另外，貴州素有“公園省”之稱，全省有國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)18個(gè)，省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)53個(gè)，自然遺產(chǎn)地8個(gè)（其中世界級(jí)自然遺產(chǎn)地3個(gè)，國(guó)家級(jí)自然遺產(chǎn)地4個(gè)，國(guó)家自然與文化雙遺產(chǎn)地1個(gè)），國(guó)家濕地公園37個(gè)，國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)12個(gè)，省級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)2個(gè)。貴州省有豐富的自然資源，資源稟賦好，開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)工作極具代表性。本文選取自然資源部、貴州省人民政府批準(zhǔn)的赤水市、綏陽(yáng)縣、鐘山區(qū)、普定縣、思南縣等5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)作為研究對(duì)象。

2 工作步驟

貴州省試點(diǎn)地區(qū)自然資源確權(quán)登記工作主要包括準(zhǔn)備工作、通告、調(diào)查、審核、公告、登薄等環(huán)節(jié)，具體流程參見圖1。

2.1 數(shù)據(jù)的收集與處理

數(shù)據(jù)來(lái)源主要包括由試點(diǎn)地區(qū)自然資源部門提供的2016年度土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、第二次全國(guó)土地調(diào)查、地理國(guó)情普查、地質(zhì)公園、集體土地所有權(quán)確權(quán)登記、國(guó)有建設(shè)用地確權(quán)登記等資料與數(shù)據(jù)；林業(yè)部門提供的林業(yè)普查、林業(yè)資源調(diào)查數(shù)據(jù)及后備資源數(shù)據(jù)庫(kù)、林權(quán)登記、森林公園等資料與數(shù)據(jù)；水力資源主管部門提供的省河湖及水利工程劃界確權(quán)調(diào)查、全省水資源普查等資料與數(shù)據(jù)；農(nóng)業(yè)資源主管部門提供的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證、全省草原資源調(diào)查確權(quán)等資料與數(shù)據(jù)；省環(huán)保主管部門提供的全省自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線保護(hù)紅線、濕地環(huán)境保護(hù)區(qū)、飲用水水源地保護(hù)區(qū)等資料與數(shù)據(jù)；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門提供的全省風(fēng)景名勝區(qū)、城市公園、濕地公園、山體公園等資料與數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)處理主要包括：梳理數(shù)據(jù)；分析數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性、權(quán)威性、準(zhǔn)確性等；將紙質(zhì)資料矢量化；將不同來(lái)源的數(shù)據(jù)統(tǒng)一到同一空間坐標(biāo)系下，進(jìn)行空間疊加、扣除等分析。

2.2 發(fā)布通告

2.2.1 制作工作底圖

結(jié)合最新的優(yōu)于0.2分辨率的航攝影像，在2016年土地利用現(xiàn)狀圖上扣除耕地、園地、建設(shè)用地（國(guó)有、集體）、設(shè)施農(nóng)用地、集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍，疊加集體、國(guó)有的林場(chǎng)和農(nóng)場(chǎng)等界線，完成自然資源統(tǒng)一調(diào)查確權(quán)的工作底圖，得出自然資源空間分布情況和已確權(quán)登記的范圍。

圖1 技術(shù)路線圖

2.2.2 預(yù)劃登記單元并發(fā)布首次登記通告

國(guó)家明確要求縣級(jí)以上人民政府按照不同自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防等方面的重要程度以及相對(duì)完整的生態(tài)功能、集中連片等原則，組織相關(guān)資源管理部門劃分自然資源登記單元。登記單元分為其他（全要素）登記單元和獨(dú)立登記單元，國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、水流等屬于獨(dú)立登記單元。試點(diǎn)首次明確了登記單元的劃分標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先預(yù)劃省級(jí)以上水流、世界自然遺產(chǎn)地、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)（不含已登記的設(shè)施）、森林公園、城市公園、濕地等獨(dú)立登記單元，再預(yù)劃水流、森林、草原、荒地、灘涂等自然資源作為其他登記單元。其中，獨(dú)立登記單元范圍線為行政機(jī)關(guān)審批的保護(hù)或管理范圍界線（無(wú)論是國(guó)有還是集體），若風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園等多個(gè)審批范圍界線交叉重疊，為涵蓋所有的保護(hù)要求，合并界線作為預(yù)劃單元線?？勺鳛楠?dú)立登記單元的省級(jí)以上水流與保護(hù)區(qū)交叉重疊時(shí)，優(yōu)先保留省級(jí)以上水流的范圍線。其他登記單元范圍線為權(quán)屬界線封閉且具有生態(tài)功能、使用價(jià)值的自然資源空間，試點(diǎn)重點(diǎn)調(diào)查國(guó)有的其他登記單元，即全民所有的6類自然資源。

2.3 開展調(diào)查

在制作工作底圖和預(yù)劃登記單元的基礎(chǔ)上，開展自然資源基本信息調(diào)查，包括各類自然資源類型、邊界、面積、數(shù)量和質(zhì)量等現(xiàn)狀，以及登記單元的權(quán)屬和公共管制情況。其中，現(xiàn)狀調(diào)查以實(shí)地勘測(cè)為準(zhǔn)。權(quán)屬調(diào)查著重劃清全民所有和集體所有、不同集體所有者之間、不同類型自然資源的三個(gè)邊界，國(guó)有自然資源邊界以國(guó)有土地（林地）等登記成果或建設(shè)用地批準(zhǔn)、劃撥、征撥文件為確定依據(jù)，若國(guó)有、集體權(quán)屬界線有爭(zhēng)議且暫不能調(diào)處的，劃出爭(zhēng)議區(qū)范圍，并進(jìn)行實(shí)測(cè)埋樁，避免國(guó)有自然資源被進(jìn)一步侵蝕。公共管制情況調(diào)查以收集的各資源管理部門在用途管制、生態(tài)保護(hù)紅線、公共管制及特殊保護(hù)規(guī)定等的管理內(nèi)容為基礎(chǔ)，進(jìn)行復(fù)核調(diào)查。調(diào)查期間，由政府組織，自然資源部門牽頭，相關(guān)資源部門配合，研究解決調(diào)查中遇到的難題，不斷調(diào)整預(yù)劃單元，完善調(diào)查內(nèi)容。另外，試點(diǎn)采取第三方質(zhì)檢的方式，通過(guò)內(nèi)、外業(yè)檢查，著重檢查是否劃清權(quán)屬邊界，權(quán)屬調(diào)查資料來(lái)源是否真實(shí)可靠，圖、表、簿、冊(cè)是否一致，數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)是否符合標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，質(zhì)檢通過(guò)表示調(diào)查完成。

為保證調(diào)查工作的順利開展，針對(duì)以往自然資源類別認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)口徑不一致的問(wèn)題，貴州省通過(guò)查閱憲法及相關(guān)法律、辭海、現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典和水利、林業(yè)、草原等部門規(guī)范，首次明確了自然資源是天然存在（不包括人類加工制造的原材料）并有利用價(jià)值的自然物，包括陸地、海洋、生物等。因土地的面積有限性、位置固定性等自然特征，所有自然資源都是以土地為載體[2]，因此試點(diǎn)采用定性和定量結(jié)合的方法，明確了以土地為載體的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等6類自然資源的內(nèi)涵和外延，為調(diào)查工作統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)，并具有可操作性。例如：水流是指陸地表面承載流動(dòng)水且水體長(zhǎng)度超過(guò)10公里的土地或陸地表面常年蓄水、水面面積超過(guò)50公頃的洼池土地和其承載水體的總和，分為江河、湖泊（江河上的水庫(kù)納入江河，其他水庫(kù)歸為湖泊）；森林是指地面主要生長(zhǎng)樹木和其他木本植物、面積超過(guò)30公頃（450畝）的土地和其承載植物的總和；山嶺是指面積超過(guò)333.33公頃、地表起伏相對(duì)高差500米以上的地貌，但因?yàn)樯綆X在空間上會(huì)和水流、森林、草原、荒地和灘涂重疊，只將山嶺作為屬性要素進(jìn)行調(diào)查，不單獨(dú)統(tǒng)計(jì)面積。

2.4 審核與公告

登記機(jī)構(gòu)依據(jù)自然資源調(diào)查成果和相關(guān)審批文件，結(jié)合相關(guān)資源管理部門的用途管制、生態(tài)保護(hù)紅線、特殊保護(hù)規(guī)定等公共管制要求或政策性文件，以及不動(dòng)產(chǎn)登記結(jié)果資料等進(jìn)行審核。審核通過(guò)后，在自然資源所在地縣級(jí)人民政府門戶網(wǎng)站及指定場(chǎng)所進(jìn)行公告，公告期不少于15日。

2.5 登簿

公告期滿無(wú)異議或異議不成立，登記機(jī)構(gòu)依法將登記事項(xiàng)記載于自然資源登記簿，并與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利（集體土地所有權(quán)、國(guó)有土地上的用益物權(quán)）關(guān)聯(lián)。為避免與不動(dòng)產(chǎn)登記重疊，試點(diǎn)明確獨(dú)立登記單元范圍線是特定生態(tài)空間的保護(hù)界線，獨(dú)立登記單元是對(duì)特定生態(tài)空間確權(quán)，登記國(guó)家所有權(quán)或集體所有權(quán)；其他登記單元范圍線是國(guó)有自然資源的權(quán)屬界線，其他登記單元是對(duì)國(guó)有自然資源確權(quán)，登記國(guó)家所有權(quán)，不登記資源稟賦好、集中連片的集體其他登記單元。

3 結(jié)果與分析

3.1 自然資源現(xiàn)狀分析

表1為5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)自然資源情況統(tǒng)計(jì)。從表1來(lái)看，5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)自然資源總面積為4559.42km2，占行政區(qū)劃面積的55.68%。按集中連片、生態(tài)功能完整等原則，5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)預(yù)劃了267個(gè)自然資源登記單元，經(jīng)調(diào)查，剔除了權(quán)屬邊界封閉但面積過(guò)小的單元，最終確定了167個(gè)自然資源登記單元，其中有26個(gè)登記單元分布在山嶺上，登記單元內(nèi)自然資源面積為1472.50km2，占登記單元的78%，其余部分為扣除的耕地、園地、建設(shè)用地等。最終，登記了104個(gè)獨(dú)立自然資源登記單元和國(guó)有其他自然資源登記單元。

表1 5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)自然資源情況統(tǒng)計(jì)表

5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的自然資源以森林為主，為4134.18km2，占縣域內(nèi)自然資源面積的90.67%，其余依次為草地、水流、荒地、灘涂，面積分別為271.14km2、111.65km2、39.11km2、3.34km2，占縣域內(nèi)自然資源面積的5.95%、2.45%、0.86%、0.07%。登記單元內(nèi)各類自然資源的情況與縣域內(nèi)各類自然資源的情況基本一致，其中，因省級(jí)以上河流面積較大，作為獨(dú)立登記單元單獨(dú)劃定，水流所占比例增加了4.28%。森林分布相對(duì)集中，所占比例有所增加。草地、荒地、灘涂分布較分散，與集中連片的劃定原則相反，所占比例有所下降。（參見圖2）

3.2 自然資源權(quán)屬分析

5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)共設(shè)定了7641個(gè)界址點(diǎn)，劃出994個(gè)權(quán)屬單位的邊界（國(guó)有185個(gè)，集體 809個(gè)），劃清了權(quán)屬邊界。從表2來(lái)看，167個(gè)自然資源登記單元關(guān)聯(lián)了685個(gè)集體土地所有權(quán)，以及56個(gè)國(guó)有土地上的用益物權(quán)，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)邊界的無(wú)縫銜接。其中，因?yàn)踅瓩M穿整個(gè)思南縣域，思南縣登記單元與集體土地所有權(quán)的關(guān)聯(lián)個(gè)數(shù)高達(dá)312個(gè)；而鐘山區(qū)因縣域面積小，且位于六盤水市的中心城區(qū)，自然資源少，關(guān)聯(lián)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利相應(yīng)較少。除赤水市外，登記單元內(nèi)集體自然資源面積占70%以上。普定縣、思南縣、鐘山區(qū)國(guó)有自然資源面積占25%左右，綏陽(yáng)縣國(guó)有自然資源僅有7.56%，出現(xiàn)這種局面主要是由于集體土地所有權(quán)是按行政區(qū)劃進(jìn)行確權(quán)的，并且國(guó)有土地所有權(quán)未登記、權(quán)利主體缺失，導(dǎo)致國(guó)有自然資源少，不斷被集體侵蝕。赤水市爭(zhēng)議區(qū)有679.33km2，占登記單元的89.34%，這是因?yàn)橹皣?guó)有與集體、集體與集體間的權(quán)屬界線沒(méi)有劃清，且自然資源多數(shù)以竹林為主（竹子為短期經(jīng)濟(jì)作物），矛盾突出、調(diào)處困難。

圖2 5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)各類自然資源的面積和比例

3.3 自然資源公共管制要求

5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的登記單元?jiǎng)澏松鷳B(tài)紅線、特殊保護(hù)要求、用途管制要求范圍，查清了單元內(nèi)的規(guī)劃布局、保護(hù)范圍、功能分區(qū)、管控要求等（詳見表3）。其中，生態(tài)紅線范圍為2163.56km2（包含禁止開發(fā)區(qū)、公益林地、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)、其它具有重要生態(tài)保護(hù)價(jià)值的區(qū)域），特殊保護(hù)要求范圍為613.92km2（包含自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)、一級(jí)水源保護(hù)區(qū)、二級(jí)水源保護(hù)區(qū)、河流保護(hù)界線），用途管制要求范圍為1894.19km2。赤水市的禁止建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)占到登記單元的97.79%，且生態(tài)紅線要求范圍大于劃定的單元面積，這是因?yàn)槌嗨凶匀毁Y源豐富，森林覆蓋率達(dá)74.2%，并有“千瀑之市”“丹霞之冠”“竹子之鄉(xiāng)”“桫欏王國(guó)”的美譽(yù)，生態(tài)保護(hù)要求高，各種公共管制范圍存在交叉與重疊。這說(shuō)明，資源稟賦越好，生態(tài)保護(hù)要求越高，劃定的公共管制要求范圍越多。

4 討論

第一，試點(diǎn)工作是圍繞水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂6類自然資源開展的，6類自然資源面積只占5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的55.68%，并沒(méi)有涵蓋所有自然資源類型，也沒(méi)有涵蓋全部國(guó)土區(qū)域。筆者認(rèn)為，耕地、園地、建設(shè)用地雖然已被人們加以利用，但本質(zhì)上還是自然資源，也應(yīng)該納入調(diào)查，自然資源調(diào)查應(yīng)該是覆蓋陸地、海洋所有國(guó)土空間的調(diào)查。另外，試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)各行業(yè)主管部門原有的資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)不一致，原有的調(diào)查成果相互間也沒(méi)有銜接，存在面積不一致和相互重疊的問(wèn)題。根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，水利部的水資源調(diào)查，原農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查，原國(guó)家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查管理職責(zé)統(tǒng)一整合到自然資源部，進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記。筆者認(rèn)為，統(tǒng)一調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)務(wù)之急，在原土地、水資源、森林、草原等調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快制定涵蓋所有類型的、新的自然資源調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)，確保調(diào)查不漏不重，為統(tǒng)一國(guó)土空間規(guī)劃、自然資源用途管制等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

表2 5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)自然資源的權(quán)屬情況

表3 5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)自然資源登記單元內(nèi)公共管制要求面積統(tǒng)計(jì)表（單位：km2）

第二，試點(diǎn)工作通過(guò)開展自然資源統(tǒng)一權(quán)屬調(diào)查，采取現(xiàn)場(chǎng)指界確認(rèn)、權(quán)屬糾紛調(diào)處、劃定爭(zhēng)議區(qū)等手段，基本解決了自然資源所有權(quán)邊界模糊、自然資源國(guó)家所有權(quán)不斷被蠶食等問(wèn)題。但試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)因資源管理部門不同，存在“一地多證”問(wèn)題，如普定電站移民安置征地范圍內(nèi)，有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)。明確的產(chǎn)權(quán)是“保證每一經(jīng)濟(jì)主體追求自利最大化并為此強(qiáng)化自身管理、提高生產(chǎn)技術(shù)、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)”，是自然資源發(fā)揮其最佳效用的關(guān)鍵，是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)[3]。筆者認(rèn)為，權(quán)屬爭(zhēng)議的解決應(yīng)以合同、批文為權(quán)屬來(lái)源依據(jù)，從尊重現(xiàn)狀、尊重歷史、尊重群眾意愿出發(fā)，劃清權(quán)屬邊界。普定縣以征地范圍線為權(quán)屬界線，修正了其他權(quán)利范圍。

第三，試點(diǎn)工作集成了用途管制、生態(tài)紅線、特殊保護(hù)要求等公共管制范圍線，明晰了自然資源保護(hù)和監(jiān)管的重點(diǎn)區(qū)域、開發(fā)強(qiáng)度、保護(hù)效果、權(quán)利職責(zé)等情況。分析可得，對(duì)于自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等重要生態(tài)保護(hù)區(qū)，雖然相關(guān)主管部門劃定了管理范圍，提出了保護(hù)要求，但是多頭管理、國(guó)有與集體混有、保護(hù)區(qū)核心區(qū)范圍過(guò)小，不利于維持自然生態(tài)的整體性和系統(tǒng)性。如綏陽(yáng)縣寬闊水國(guó)家自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)9269hm2，緩沖區(qū)6550hm2，其中集體自然資源13153hm2，占核心區(qū)緩沖區(qū)的83%，農(nóng)戶在保護(hù)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)生活，已經(jīng)多年監(jiān)測(cè)不到食物鏈頂端的云豹活動(dòng)痕跡了。筆者認(rèn)為，對(duì)于自然保護(hù)區(qū)（核心區(qū)、緩沖區(qū)）、一級(jí)水源保護(hù)區(qū)等重要的保護(hù)區(qū)域，可以將集體自然資源通過(guò)征收、贖買、劃轉(zhuǎn)為國(guó)有，統(tǒng)一保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源的權(quán)屬管理，統(tǒng)一明晰國(guó)有所有權(quán)人以及所有權(quán)代表行使主體和內(nèi)容，認(rèn)真執(zhí)行各項(xiàng)公共管制要求和生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策，建立自然資源資產(chǎn)有償使用和收益分配制度，有利于自然資源的整體保護(hù)、綜合治理和產(chǎn)權(quán)管理[4-5]。

第四，根據(jù)自然資源部（原國(guó)土資源部）的要求，試點(diǎn)只探索了如何開展自然資源的調(diào)查、確權(quán)，登記為全民所有或集體所有，未探索所有權(quán)行使主體、所有權(quán)代表行使主體、行使方式和代表行使的權(quán)利內(nèi)容等權(quán)屬內(nèi)容。而權(quán)屬狀況是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的核心，是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)。一方面，“綠水青山就是金山銀山”，自然資源是重要的資源性資產(chǎn)。根據(jù)《憲法》第九條規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有”；《物權(quán)法》第四十五條規(guī)定，“國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)”。筆者認(rèn)為，在保護(hù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)重點(diǎn)考慮如何合理利用，因地制宜促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，給當(dāng)?shù)乩习傩諑?lái)實(shí)惠，可以由中央政府直接行使國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地、大江大河、濕地等自然資源所有權(quán)，由中央委托地方政府代為行使省級(jí)及省級(jí)以下的自然保護(hù)地、河流等自然資源所有權(quán)。另外，登記機(jī)構(gòu)可以向所有權(quán)代表行使主體或委托代表行使主體發(fā)放證書。另一方面，2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革組建了自然資源主管部門，其職責(zé)之一就是統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)?？紤]到自然資源的管理主體為自然資源主管部門，要有效行使保護(hù)、監(jiān)管職責(zé)，可以由自然資源主管部門作為所有權(quán)代表行使主體，行使的內(nèi)容應(yīng)包含所有權(quán)的占有、使用、收益和處分四項(xiàng)基本權(quán)能。但需要指出的是，由于我國(guó)實(shí)行土地社會(huì)主義公有制，其所有者權(quán)利主體只能是國(guó)家或農(nóng)民集體，所有權(quán)的買賣、贈(zèng)與等交易行為在法律上是不被允許的。