沈雅娣

摘?要：2011年7月財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》后，各級(jí)政府和財(cái)政部門為加強(qiáng)預(yù)算績效管理采取了一系列措施，但當(dāng)前績效管理取得的成效與中共中央、國務(wù)院提出的“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”、“創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向”的要求還有較大差距。從當(dāng)前績效管理取得的“領(lǐng)導(dǎo)重視，機(jī)制健全”;“預(yù)算科學(xué)，績效優(yōu)化”;“目標(biāo)明確，責(zé)任清晰”三方面成效和面臨的“績效目標(biāo)設(shè)定的隨意性”;“績效管理中‘管與‘理的不平衡性”;“績效評(píng)價(jià)的非理性”;“評(píng)價(jià)結(jié)果利用的不充分性”四方面問題進(jìn)行剖析，并就基層預(yù)算單位如何實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“全面”、如何“創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向”提出推進(jìn)財(cái)政預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)中“目標(biāo)前移”、“措施精準(zhǔn)”、“管理有力”、“結(jié)果量化”的若干思考。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效管理;標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè);思考

中圖分類號(hào)：F23?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.17.046

1?引言

2018年9月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，明確要求“創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向”。面對(duì)預(yù)算績效管理的新要求，各級(jí)預(yù)算資金監(jiān)管者和使用者能否回應(yīng)中央關(guān)切，人民企盼，實(shí)現(xiàn)“花盡量少的錢，辦盡量多的事，提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)惠及更廣大的民眾”，這是擺在眼前的課題，作者作為一名最基層的財(cái)務(wù)工作者結(jié)合多年來預(yù)算績效工作實(shí)踐，從當(dāng)前績效管理取得的成效和面臨的問題兩個(gè)層面進(jìn)行剖析，提出推進(jìn)財(cái)政預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)的若干思考。

2?基層預(yù)算單位績效管理取得的成效

2.1?領(lǐng)導(dǎo)重視，機(jī)制健全

自黨的十六大三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”以來，各級(jí)地方政府積極響應(yīng)中央號(hào)召，制定推進(jìn)和加強(qiáng)預(yù)算績效管理的一系列制度，財(cái)政部門成立績效管理專職機(jī)構(gòu)，各級(jí)預(yù)算單位在財(cái)政部門的統(tǒng)一指導(dǎo)下全面開展預(yù)算績效管理和績效評(píng)價(jià)工作。當(dāng)前預(yù)算績效管理從中央到基層單位已實(shí)現(xiàn)制度層面的資金全覆蓋、流程全監(jiān)管、評(píng)價(jià)全過程，從管理層面已實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)全建立、職責(zé)全落實(shí)、考核全覆蓋。

2.2?預(yù)算科學(xué)，績效優(yōu)化

2011年7月財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》后，地方財(cái)政部門將績效管理作為預(yù)算管理的重點(diǎn)工作，并從預(yù)算編制源頭抓起，每一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目必須申報(bào)“財(cái)政支出績效申報(bào)表”。從財(cái)政部門設(shè)定的績效申報(bào)表填報(bào)內(nèi)容分析，財(cái)政支出績效申報(bào)表式內(nèi)容涵蓋預(yù)算資金需求“量”所包含的大量“質(zhì)”的要求，如資金支出政策依據(jù)、資金投向、資金產(chǎn)出預(yù)期目標(biāo)、保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的機(jī)制、資金量化標(biāo)準(zhǔn)等，這一舉措降低了預(yù)算單位預(yù)算項(xiàng)目確立和申報(bào)的隨意性，增強(qiáng)了預(yù)算支出的科學(xué)性，從資金源頭確立預(yù)算績效目標(biāo)和預(yù)期成效，促使預(yù)算管理單位在資金使用中更加規(guī)范高效。

2.3?目標(biāo)明確，責(zé)任清晰

目前單位在預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)時(shí)要明確項(xiàng)目具體目標(biāo)，包括長期目標(biāo)和年度目標(biāo)，并設(shè)立產(chǎn)出、效益、服務(wù)對(duì)滿意度等指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化設(shè)立數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)、環(huán)境效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)等具體指標(biāo)，預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)明確。各級(jí)財(cái)政部門對(duì)單位預(yù)算績效管理建立事前、事中、事后的跟蹤管理和年度工作目標(biāo)考核制度，認(rèn)真履行牽頭部門職責(zé)?；鶎宇A(yù)算單位也建立和完善相關(guān)制度，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施績效評(píng)價(jià)和監(jiān)督管理，切實(shí)承擔(dān)起績效管理的主體責(zé)任。

3?基層預(yù)算單位績效管理面臨的問題

自2011年實(shí)施預(yù)算績效管理以來各部門主抓意識(shí)進(jìn)一步樹立，績效管理能力進(jìn)一步增強(qiáng)，績效評(píng)價(jià)質(zhì)量進(jìn)一步提高，財(cái)政預(yù)算使用效益進(jìn)一步提升，但由于在宏觀制度建設(shè)上預(yù)算績效管理未完全融入政府績效管理，政府全域績效管理機(jī)制尚未形成，各級(jí)財(cái)政部門、基層預(yù)算單位績效管理專業(yè)人員相對(duì)缺乏等原因致使當(dāng)前預(yù)算效管理仍面臨一些問題。

3.1?績效目標(biāo)設(shè)定的隨意性

基層預(yù)算單位年度預(yù)算績效目標(biāo)是按照財(cái)政部門統(tǒng)一表式填報(bào)的，現(xiàn)行績效目標(biāo)申報(bào)內(nèi)容由財(cái)政部門制定統(tǒng)一格式，包括長期目標(biāo)和年度目標(biāo)，產(chǎn)出、效益、服務(wù)對(duì)象滿意度等一級(jí)指標(biāo)體系及根據(jù)一級(jí)指標(biāo)細(xì)化設(shè)立的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響等二級(jí)指標(biāo)體系，而具體指標(biāo)內(nèi)容、指標(biāo)值由各基層預(yù)算單位自行確定。目前由于受單位規(guī)模、業(yè)務(wù)能力、領(lǐng)導(dǎo)重視程度、績效管理深度、事業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃尚有欠缺等影響，部分基層單位預(yù)算編制仍停留在“收支平衡，以支要收”階段，在預(yù)算管理上也停留在“專款專用”層面。預(yù)算執(zhí)行好壞的標(biāo)準(zhǔn)也停留在預(yù)算執(zhí)行率的高低。由于上級(jí)主管部門或政策制定部門對(duì)預(yù)算項(xiàng)目資金績效目標(biāo)沒有明確內(nèi)容要求，財(cái)政部門雖從框架層面對(duì)績效目標(biāo)作了規(guī)定，但具體內(nèi)容需基層預(yù)算單位自行申報(bào)，由財(cái)政部門審定。這種機(jī)制上的“自主性”與宏觀環(huán)境上的“欠缺性”雙重疊加帶來了基層預(yù)算單位績效目標(biāo)設(shè)立的“隨意性”。

3.2?績效管理中“管”與“理”的不平衡性

績效管理中的“績”就是“產(chǎn)出”，“效”就是“效益”?！肮堋本褪鞘刈　暗拙€”（政策、制度、目標(biāo)、任務(wù)），“理”就是圍繞提高“產(chǎn)出”與“效益”所采取的措施和方法。預(yù)算申報(bào)時(shí)績效目標(biāo)設(shè)立的“隨意性”，勢(shì)必帶來預(yù)算執(zhí)行中“管”與“理”的不平衡性。黨的十八大以來，執(zhí)政問紀(jì)，違紀(jì)問責(zé)實(shí)現(xiàn)了預(yù)算全覆蓋，預(yù)算管理領(lǐng)域資金支出的規(guī)范性、及時(shí)性顯著提高，但“重業(yè)務(wù)政策、輕內(nèi)控制度、重支出數(shù)量、輕支出績效”的現(xiàn)象仍較為普遍，績效管理中的“底線”思維占主導(dǎo)地位，“開源節(jié)流”、“1+1”大于2的意識(shí)不強(qiáng)，致使“投入”與“產(chǎn)出”不相匹配，“投入”與“效益”不相呼應(yīng)?？冃Ч芾碇小肮堋迸c“理”的不平衡性，制約了資金支出績效最大化的實(shí)現(xiàn)程度。

3.3?績效評(píng)價(jià)的非理性

績效評(píng)價(jià)是預(yù)算績效管理的核心，績效評(píng)價(jià)按評(píng)價(jià)方式可分為財(cái)政部門評(píng)價(jià)、部門（單位）自我評(píng)價(jià)，財(cái)政部門、部門（單位）根據(jù)需要均可委托符合條件的第三方中介機(jī)構(gòu)完成預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)。目前財(cái)政部門每年選取重大項(xiàng)目支出、重點(diǎn)民生社會(huì)保障支出、重要政策執(zhí)行支出項(xiàng)目等一些預(yù)算項(xiàng)目由財(cái)政部門組織評(píng)價(jià)，選取一定比例的常規(guī)性、一般性政策支出項(xiàng)目下達(dá)至相關(guān)部門（單位），由部門（單位）完成自評(píng)，但無論是財(cái)政部門組織的重點(diǎn)評(píng)價(jià)還是部門（單位）自我評(píng)價(jià)，由于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是以單位“財(cái)政支出績效目標(biāo)申報(bào)表”為評(píng)價(jià)依據(jù)，部門（單位）在實(shí)施評(píng)價(jià)時(shí)評(píng)價(jià)分值也由評(píng)價(jià)人員自行確定，所以大都單位采取“報(bào)喜不報(bào)憂”的態(tài)度，評(píng)價(jià)得分都是優(yōu)級(jí)，財(cái)政部門由于人員精力有限、政策業(yè)務(wù)熟悉程度不深，不可能對(duì)部門（單位）自評(píng)項(xiàng)目進(jìn)行深入的復(fù)核再評(píng)。通過政府采購方式委托第三方中介機(jī)構(gòu)完成評(píng)價(jià)，目前中介機(jī)構(gòu)良莠不齊，而政府采購一般采用低價(jià)中標(biāo)方式，所以中介機(jī)構(gòu)在實(shí)施評(píng)價(jià)時(shí)會(huì)盡可能壓縮支出，往往財(cái)政部門委托中介評(píng)又換種形式回到“部門（單位）自評(píng)”，這種非理性評(píng)價(jià)，必然影響評(píng)價(jià)結(jié)論的可信性，造成預(yù)算績效評(píng)價(jià)流于形式而失去真正意義。

3.4?評(píng)價(jià)結(jié)果利用的不充分性

預(yù)算績效評(píng)價(jià)的目的是以結(jié)果為導(dǎo)向獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金投向與使用效果掛鉤，將財(cái)政資金用好用優(yōu)用出成效;對(duì)財(cái)政資金產(chǎn)出績效低、管理亂的部門（單位）不安排或減少預(yù)算安排甚至實(shí)行績效問責(zé)。近年來，從機(jī)制上績效管理工作已納入各級(jí)政府對(duì)部門（單位）的目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，但分值占比較小，加上績效評(píng)價(jià)本身存在一定制度上管理上的缺陷。以預(yù)算安排倒迫事業(yè)發(fā)展，以資金支出倒迫工作進(jìn)程，以支出績效倒迫管理提升，以績效問責(zé)倒迫責(zé)任落實(shí)的管理環(huán)境還未有效形成，評(píng)價(jià)結(jié)果利用僅限于資金補(bǔ)助金額多少或優(yōu)勝單位、個(gè)人的評(píng)比，績效評(píng)價(jià)結(jié)果利用的深度和廣度還有待提高。

4?推進(jìn)財(cái)政預(yù)算資金績效管理標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)

黨的十九大報(bào)告關(guān)于預(yù)算績效的兩個(gè)“全面”的提出是黨中央對(duì)預(yù)算、績效管理重要性的充分肯定和做好這項(xiàng)工作的明確號(hào)令，2018年9月國務(wù)院根據(jù)黨中央號(hào)召印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，2018年11月財(cái)政部制定《關(guān)于貫徹落實(shí)中共中央國務(wù)院〈關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》，對(duì)全面預(yù)算績效管理進(jìn)一步提出新目標(biāo)、新要求。那么基層預(yù)算單位如何實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“全面”呢？首先應(yīng)查出問題，補(bǔ)上短板。總結(jié)基層預(yù)算單位目前預(yù)算績效管理實(shí)施過程中取得的成效和存在的問題，作者認(rèn)為推進(jìn)和完善財(cái)政預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急，只有財(cái)政預(yù)算績效管理實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，預(yù)算管理才能真正實(shí)現(xiàn)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，杜絕亂作為、不作為，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金支出效益標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、最大化。推進(jìn)和完善預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)可從以下幾方面入手。

4.1?目標(biāo)前移

目前預(yù)算績效目標(biāo)是由各基層預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政部門統(tǒng)一格式自行申報(bào)的，財(cái)政部門對(duì)基層預(yù)算單位上報(bào)的績效目標(biāo)不可能一一審核，一般選取部分項(xiàng)目委托第三方進(jìn)行事前評(píng)審，所以現(xiàn)行支出績效目標(biāo)設(shè)定遲后于支出政策依據(jù)，而當(dāng)前政策依據(jù)是預(yù)算安排前提條件，績效目標(biāo)只是一種管理要求，而且這種管理要求又具有一定隨意性和自主性，這種隨意性和自主性影響資金支出效益。預(yù)算績效目標(biāo)禁由“誰來定”？“如何定”？是預(yù)算績效目標(biāo)是否科學(xué)、合理、公正的關(guān)鍵。從目前績效管理情況看，必須改變這種績效目標(biāo)的隨意性，將績效目標(biāo)納入政策制定出臺(tái)的前置條件，由政策制定部門的最高層制定與資金支出相配套的績效目標(biāo)體系，并經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門審定后，連同政策一并下發(fā)。財(cái)政預(yù)算支出確立起“先績效目標(biāo)后政策文件再資金安排最后預(yù)算績效管理”的流轉(zhuǎn)體系，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)與財(cái)政預(yù)算同步下達(dá)，同步納入財(cái)務(wù)預(yù)決算體系的新模式，從機(jī)制上解決績效目標(biāo)設(shè)定的“隨意性”。

4.2?措施精準(zhǔn)

采取何種措施保證績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，是預(yù)算績效管理的重點(diǎn)，科學(xué)精準(zhǔn)的措施是實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效優(yōu)化的基本保證。在政策制定部門科學(xué)設(shè)定績效目標(biāo)基礎(chǔ)上，各級(jí)資金監(jiān)管者、使用者應(yīng)結(jié)合部門實(shí)際，對(duì)照下達(dá)的績效目標(biāo)計(jì)劃任務(wù)，因地制宜，采取針對(duì)性的措施，這些措施應(yīng)涵蓋業(yè)務(wù)政策、財(cái)務(wù)紀(jì)律、內(nèi)控制度、黨紀(jì)國法的執(zhí)行及每個(gè)支出節(jié)點(diǎn)上的部門職責(zé)、崗位職任等，這樣將績效目標(biāo)的剛性指標(biāo)與部門（單位）的硬性措施相輔相承，為預(yù)算支出績效優(yōu)化提供了機(jī)制上的保證，從而從機(jī)制上解決績效管理中“管”與“理”的不平衡性。

4.3?管理有力

“目標(biāo)前移”、“措施精準(zhǔn)”從機(jī)制上保證了預(yù)算績效目標(biāo)的科學(xué)性和績效管理的有效性，要保證績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，管理措施見效，還必須有強(qiáng)有力的管理跟進(jìn)。財(cái)政部門在績效管理上要著重解決績效管理專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)基層預(yù)算單位績效目標(biāo)運(yùn)行情況監(jiān)督檢查，完善第三方中介機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)操作規(guī)范，提升績效評(píng)價(jià)質(zhì)量，強(qiáng)化部門（單位）績效自評(píng)質(zhì)量管理，提高績效評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。通過專業(yè)人才、績效評(píng)價(jià)質(zhì)量、評(píng)價(jià)結(jié)果責(zé)任三方面的進(jìn)一步強(qiáng)化，壓實(shí)各級(jí)績效管理部門主觀責(zé)任，克服績效評(píng)價(jià)中 “非理性”問題。

4.4?結(jié)果量化

預(yù)算績效結(jié)果是整個(gè)績效管理成果的最終體現(xiàn)，也是部門（單位）向人民群眾交出的政績，隨著我們黨國家治理能力的進(jìn)一步提升，預(yù)決算信息已向全社會(huì)公開，預(yù)決算信息所涵蓋的反映部門（單位）工作質(zhì)量、管理能力的績效評(píng)價(jià)結(jié)果仍未與預(yù)決算同步公開、接受社會(huì)監(jiān)督。2011年7月財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》中關(guān)于“績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理”雖已確立了績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理的規(guī)定，但績效評(píng)價(jià)結(jié)果利用的量化指標(biāo)尚未建立，績效評(píng)價(jià)結(jié)果利用仍不充分。只有在績效評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)現(xiàn)“真實(shí)、正確、公正”的基礎(chǔ)上建立“科學(xué)、公平、合理”的績效評(píng)價(jià)結(jié)果利用量化指標(biāo)，才能發(fā)揮出通過預(yù)算效績效管理實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位通過績效評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)與績效目標(biāo)的差距，建立和完善管理制度，增加支出責(zé)任，提高管理水平;財(cái)政部門根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果，優(yōu)化財(cái)政資金投向，提高財(cái)政資金與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)同能力;政府部門利用預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果，制定和完善相關(guān)政策，并據(jù)此對(duì)績效未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的部門（單位）進(jìn)行必要行政問責(zé)的積極作用。

5?結(jié)束語

預(yù)算績效管理事關(guān)政府治理能力，事業(yè)關(guān)國運(yùn)民生，事關(guān)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，各級(jí)政府和財(cái)政部門、各預(yù)算部門（單位）務(wù)必提高站位，以高度的政治自覺性和百分之百的事業(yè)責(zé)任心認(rèn)真貫徹中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，財(cái)政部《關(guān)于貫徹落實(shí)中共中央國務(wù)院〈關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》精神，聚焦創(chuàng)新預(yù)算管理方式，積極為實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效最大化出謀劃策，盡心盡力。

參考文獻(xiàn)

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