黃小珍

【摘 要】本文以省屬國有S集團(tuán)公司開展內(nèi)部控制制度建設(shè)為契機(jī)，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，梳理出當(dāng)前內(nèi)部控制建設(shè)中存在的典型問題。本文提出補(bǔ)足內(nèi)部控制評價環(huán)節(jié)，保障內(nèi)部控制體系閉環(huán)運行，以實現(xiàn)集團(tuán)公司經(jīng)營管理水平和風(fēng)險管控能力的雙提高。

【關(guān)鍵詞】集團(tuán)公司;內(nèi)部控制建設(shè);內(nèi)部控制評價

一、引言

2008年，財政部會同證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，確立了我國企業(yè)內(nèi)部控制的基礎(chǔ)框架。2010年五部委又聯(lián)合發(fā)布企業(yè)內(nèi)部控制配套指引，包括18項應(yīng)用指引、1項評價指引和1項審計指引，要求上市公司率先執(zhí)行。2012年，國務(wù)院國資委下發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建中央企業(yè)內(nèi)部控制體系有關(guān)事項的通知》，要求各中央企業(yè)構(gòu)建覆蓋全集團(tuán)的內(nèi)部控制體系，各省屬國有企業(yè)逐步將內(nèi)部控制建設(shè)提到議事日程。

二、集團(tuán)內(nèi)部控制建設(shè)總體情況

1.成立集團(tuán)內(nèi)部控制建設(shè)工作機(jī)構(gòu)。

集團(tuán)內(nèi)部控制建設(shè)工作組織由建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、建設(shè)工作組和建設(shè)聯(lián)系小組組成，其項目角色、人員構(gòu)成及具體職責(zé)見下表所示。

? 2.明確集團(tuán)內(nèi)部控制建設(shè)目標(biāo)。

內(nèi)部控制是指一個單位為了實現(xiàn)其經(jīng)營目標(biāo)，保護(hù)資產(chǎn)的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，確保經(jīng)營方針的貫徹執(zhí)行，保證經(jīng)營活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手續(xù)與措施的總稱。因此，集團(tuán)內(nèi)部控制建設(shè)目標(biāo)定位為以下幾個方面：

一是保證集團(tuán)經(jīng)營管理的合法、合規(guī)性。依法合規(guī)經(jīng)營是企業(yè)最基本的要求。國有企業(yè)集團(tuán)，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的支持力量，在依法經(jīng)營方面更要發(fā)揮帶動性。在對集團(tuán)進(jìn)行內(nèi)部控制體系搭建的時候，應(yīng)充分考慮外部監(jiān)管要求和相關(guān)法律法規(guī)，將相應(yīng)的要求通過工作流程和工作要求等融入內(nèi)部控制體系中，當(dāng)內(nèi)部控制體系有效運轉(zhuǎn)時，自然而然阻止或及時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，保證集團(tuán)經(jīng)營合法、合規(guī)。

二是保證集團(tuán)資產(chǎn)的安全性。對于國企來說，國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)艱巨。在進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)時，通過制定一系列的資產(chǎn)保值增值管理制度、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、管理控制程序，通過資產(chǎn)檢查、評估、評價等環(huán)節(jié)的有效控制，促進(jìn)切實加強(qiáng)資產(chǎn)管理，確保資產(chǎn)在保值的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)增值。

三是保證集團(tuán)經(jīng)濟(jì)活動的效率、效益性。經(jīng)營效率的不斷提高是一個企業(yè)生存的根本。集團(tuán)在進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)時，應(yīng)通過對資產(chǎn)使用部門的職能、效率進(jìn)行控制、評價，促使各項資產(chǎn)的使用效能得到充分發(fā)揮，提高資產(chǎn)的使用效率，有效控制成本費用開支，創(chuàng)造盡可能大的經(jīng)濟(jì)效益。

四是保證集團(tuán)的財務(wù)信息真實可靠性。保證會計信息及時、真實、可靠，有助于公司內(nèi)部管理水平的提升和決策的科學(xué)合理，也為投資者提供決策有用信息。集團(tuán)在進(jìn)行內(nèi)部控制體系搭建的時候，應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和會計處理之間的關(guān)系，保證兩者相互聯(lián)系、相互制約，做到內(nèi)部相互監(jiān)督，防止錯誤的發(fā)生，保證財務(wù)報告真實可靠。

3.統(tǒng)一集團(tuán)上下對內(nèi)部控制建設(shè)的認(rèn)識。

內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)全員控制。公司決策層負(fù)責(zé)制定內(nèi)部控制制度、經(jīng)營層負(fù)責(zé)內(nèi)部控制制度的具體執(zhí)行、監(jiān)督層負(fù)責(zé)監(jiān)督內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況。因此，統(tǒng)一集團(tuán)上下對內(nèi)部控制建設(shè)的認(rèn)識，有助于內(nèi)部控制充分有效地發(fā)揮作用。

一是使領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)識到內(nèi)部控制終極目標(biāo)是幫助企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。通過學(xué)習(xí)，領(lǐng)導(dǎo)層深刻意識到好的內(nèi)部控制體系是一套企業(yè)良性運轉(zhuǎn)體系。通過風(fēng)險評估，規(guī)范并明確相應(yīng)風(fēng)險控制措施，保證企業(yè)運營中的重大和重要風(fēng)險得到控制。通過監(jiān)督和評價，保證內(nèi)部員工切實維護(hù)內(nèi)部控制體系的正常良性運轉(zhuǎn)。內(nèi)部控制體系能實現(xiàn)集團(tuán)經(jīng)營合法合規(guī)、資產(chǎn)保值增值、經(jīng)營效率提升、財務(wù)信息真實可靠，最終幫助集團(tuán)實現(xiàn)整體發(fā)展戰(zhàn)略。

二是使基層員工認(rèn)識到內(nèi)部控制建設(shè)有助于責(zé)權(quán)清晰、關(guān)口前移?；鶎訂T工通過培訓(xùn)和參與內(nèi)部控制體系建設(shè)，體會到內(nèi)部控制體系的搭建，能明確集團(tuán)工作流程，提高工作效率;明確的工作要求幫助員工減少人為判斷，降低犯錯可能性;各部門崗位之間職責(zé)劃分的清晰，減少互相推諉。

三、集團(tuán)內(nèi)部控制建設(shè)中存在問題梳理

通過對比《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（2008）規(guī)定，集團(tuán)內(nèi)部控制在內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五要素中存在的問題一般有：

1.內(nèi)部環(huán)境：決策機(jī)制不健全，重大投資決策前置程序缺失。

內(nèi)部環(huán)境是企業(yè)實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，一般包括管理層的管理理念和經(jīng)營風(fēng)格、組織結(jié)構(gòu)、人力資源政策、企業(yè)文化等。其中組織結(jié)構(gòu)是內(nèi)部環(huán)境的重要組成部分，而決策機(jī)制又是組織結(jié)構(gòu)中必不可少的環(huán)節(jié)。

根據(jù)審閱內(nèi)部控制制度發(fā)現(xiàn)，集團(tuán)公司在股權(quán)、產(chǎn)業(yè)及固定資產(chǎn)項目投資方面存在決策機(jī)制不健全、決策流于形式的問題。一是決策環(huán)節(jié)中，未對投融資分析報告相關(guān)會審部門進(jìn)行具體規(guī)定，也未對投資決策相關(guān)會議進(jìn)行明確。二是項目簽約環(huán)節(jié)中，未明確總經(jīng)理與總經(jīng)理辦公會對投資協(xié)議的審批權(quán)限。三是項目后評價環(huán)節(jié)中，未對項目后評價工作成果上報流程進(jìn)行規(guī)范。

2.風(fēng)險評估：風(fēng)險意識薄弱，存在工程非法轉(zhuǎn)包、分包。

風(fēng)險評估是企業(yè)及時識別、系統(tǒng)分析經(jīng)營活動中與實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險，合理確定風(fēng)險應(yīng)對策略。施工建設(shè)中例如有合同顯示：工程量單價為包括材料、稅費的綜合單價。根據(jù)水利部《水利工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認(rèn)定查處管理暫行辦法》規(guī)定，有下列情況之一的認(rèn)定為違法分包：勞務(wù)作業(yè)分包單位除計取勞務(wù)作業(yè)費用外，還計取主要建筑材料款和大中型機(jī)械設(shè)備費用的，調(diào)研組認(rèn)為該工程可能涉及非法分包。還存在未簽訂正式合同先行進(jìn)場施工和未辦理好施工許可證已進(jìn)行施工的情況。

3.控制活動：固定資產(chǎn)管理制度缺失，集團(tuán)資產(chǎn)面臨流失風(fēng)險。

控制活動是企業(yè)根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果，采用相應(yīng)的控制措施，將風(fēng)險控制在可承受度之內(nèi)?？刂苹顒迂灤┯谄髽I(yè)的所有層次和部門，包括一系列不同的活動，如批準(zhǔn)、授權(quán)、查證、核對、復(fù)核經(jīng)營業(yè)績、資產(chǎn)保護(hù)以及職責(zé)分工等。財報數(shù)據(jù)需要經(jīng)過查證、核對、復(fù)核等程序，是管理企業(yè)風(fēng)險的重要指標(biāo)。

集團(tuán)在資產(chǎn)管理方面缺陷嚴(yán)重，不能準(zhǔn)確反映集團(tuán)資產(chǎn)的實際情況，容易造成集團(tuán)資產(chǎn)流失。關(guān)于固定資產(chǎn)管理的制度整體缺失，未明確界定固定資產(chǎn)管理范圍，對于固定資產(chǎn)的投資計劃、領(lǐng)用、在建工程轉(zhuǎn)固、登記、日常維修、大修、盤點、報廢處置、后續(xù)計量、報廢、內(nèi)部調(diào)撥等均未作出明確規(guī)定。

4.信息與溝通：溝通不足，預(yù)算編制依據(jù)不充分，執(zhí)行難到位。

信息與溝通是企業(yè)及時、準(zhǔn)確收集、傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)的信息，確保信息在企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)與外部之間進(jìn)行有效溝通。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的突出問題是預(yù)算問題。預(yù)算涉及機(jī)構(gòu)各個方面，好的預(yù)算編制離不開企業(yè)各部門的溝通協(xié)調(diào)和有效交流，所有人員都要明白依照預(yù)算進(jìn)行相關(guān)事務(wù)，明白各自在內(nèi)部控制制度中的作用，明白個人行為如何與他人的工作相聯(lián)系。下屬公司由于預(yù)算分解時對可預(yù)見的實際情況與工作進(jìn)度考慮不足，對市場及業(yè)務(wù)情況預(yù)測不準(zhǔn)確，導(dǎo)致預(yù)算與實際存在較大出入。同時根據(jù)訪談及抽樣了解，以前年度考核未與預(yù)算執(zhí)行情況構(gòu)成緊密聯(lián)系，考核主要以經(jīng)營目標(biāo)責(zé)任書為依據(jù)，致使預(yù)算管理工作不受重視，無法完全發(fā)揮預(yù)算的管理及監(jiān)控職能。

5.內(nèi)部監(jiān)督：持續(xù)、有效監(jiān)督不足，財務(wù)信息難以真實。

內(nèi)部監(jiān)督是企業(yè)對內(nèi)部控制建立與實施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，評價內(nèi)部控制的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，應(yīng)當(dāng)及時加以改進(jìn)。收入確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)與會計準(zhǔn)則要求不符，入賬依據(jù)不充分，表單資料缺失或不完整。對部分存貨未進(jìn)行過庫魚的清查盤點，且出庫與實際銷售記錄不一致，嚴(yán)重影響到報表的準(zhǔn)確性。

總之，集團(tuán)的管理制度基本健全，但部分制度制定較粗，未明確具體工作流程、負(fù)責(zé)崗位和工作要求，對實際操作指導(dǎo)性不強(qiáng)。集團(tuán)內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題，最終均會表現(xiàn)為集團(tuán)管理成本上升，影響集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致集團(tuán)風(fēng)險的增加。

四、補(bǔ)足內(nèi)控評價環(huán)節(jié)，實現(xiàn)內(nèi)控制度閉環(huán)運行

內(nèi)部控制建設(shè)的終極目標(biāo)是促進(jìn)集團(tuán)戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)形成“內(nèi)控建設(shè)——內(nèi)控執(zhí)行——內(nèi)控檢查——內(nèi)控評價——持續(xù)改進(jìn)與提高”的閉環(huán)系統(tǒng)。但目前未對內(nèi)部控制評價的開展予以制度規(guī)范，對內(nèi)控的檢查分散于監(jiān)督審計部各項檢查業(yè)務(wù)中，未全面覆蓋所有內(nèi)控流程，未出具評價報告，無法從整體層面反映公司內(nèi)控設(shè)計及執(zhí)行層面的有效性。即在實際中內(nèi)部控制建設(shè)未能形成閉環(huán)，內(nèi)部評價缺失，持續(xù)改進(jìn)與提高無從談起。因此，建立與健全內(nèi)部控制評價制度是關(guān)鍵，內(nèi)控制度的閉環(huán)運行，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，有利于提高集團(tuán)管理水平和風(fēng)險防范能力。補(bǔ)足內(nèi)控評價環(huán)節(jié)，重點要做好以下幾點：

1.關(guān)注內(nèi)部控制失效環(huán)節(jié)，保障內(nèi)部控制制度健全有效。

內(nèi)部控制評價是對內(nèi)部控制有效性發(fā)表意見，包括內(nèi)部控制設(shè)計的有效性和運行的有效性。內(nèi)部控制評價的過程也是發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制失效原因的過程，針對內(nèi)部控制存在的問題，集團(tuán)應(yīng)積極查找原因，從制度設(shè)計與執(zhí)行層面加以完善，合理保證內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)。具體有：

一是應(yīng)重新梳理投資管理流程。對投資決策的程序、重點關(guān)注內(nèi)容、提交資料要求、項目前期準(zhǔn)備等予以明確，有效避免因為對項目內(nèi)容不了解，調(diào)研數(shù)據(jù)不充分導(dǎo)致的決策失誤，提高決策科學(xué)性。

二是應(yīng)健全合同管理制度。督促相關(guān)單位著重從招投標(biāo)管理、勞務(wù)分包采購、合同管理、財務(wù)結(jié)算管理等多個維度完善控制措施，及時按照法律法規(guī)和制度要求辦理手續(xù)和證書，避免與之相關(guān)的合法合規(guī)風(fēng)險。

三是應(yīng)完善固定資產(chǎn)管理制度。各相關(guān)單位應(yīng)進(jìn)一步完善固定資產(chǎn)管理制度，明確固定資產(chǎn)管理范圍，對其新增計劃、領(lǐng)用、保管、處置、計量、轉(zhuǎn)移等環(huán)節(jié)作出明確要求，避免出現(xiàn)固定資產(chǎn)流失。要完善固定資產(chǎn)各個類別出庫控制措施，申請領(lǐng)用單據(jù)應(yīng)當(dāng)連續(xù)編號。要定期對固定資產(chǎn)進(jìn)行清查盤點，并對盤點結(jié)果形成盤點報告，在經(jīng)過合理程序?qū)徟?，作出相?yīng)賬務(wù)處理。

四是應(yīng)建立全面預(yù)算管理制度。要從業(yè)務(wù)層面提高對預(yù)算的重視度及預(yù)測水平，進(jìn)一步完善薪酬考核辦法，實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)與考核目標(biāo)的結(jié)合，預(yù)算考核與集團(tuán)公司經(jīng)營業(yè)績考核相結(jié)合，考核過程中應(yīng)遵循目標(biāo)原則、激勵原則、時效原則、例外原則以及分級考評原則。

五是應(yīng)實施內(nèi)部控制定期評價制度。應(yīng)結(jié)合內(nèi)部監(jiān)督情況，定期（至少每年一次）對內(nèi)控的有效性進(jìn)行評價，出具內(nèi)部控制自我評價報告，并組織專人根據(jù)實際情況或評價報告對內(nèi)控手冊進(jìn)行更新維護(hù)，以確保內(nèi)控手冊滿足集團(tuán)經(jīng)營和管理的需要。

2.關(guān)注內(nèi)控評價人員素質(zhì)要求，建立內(nèi)控評價人才培養(yǎng)機(jī)制。

內(nèi)部控制評價專項指引中提出企業(yè)在進(jìn)行內(nèi)部控制評價時，應(yīng)重點考慮相關(guān)控制在評價期內(nèi)是如何運行的、相關(guān)控制是否得到了持續(xù)一致的運行、實施控制的人員是否具備必要的權(quán)限和能力。內(nèi)部控制貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，對評價人員素質(zhì)有嚴(yán)格的要求。要具備與監(jiān)督和評價內(nèi)部控制系統(tǒng)相適應(yīng)的專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德素養(yǎng)。集團(tuán)應(yīng)根據(jù)自身條件，建立長效內(nèi)部控制評價培訓(xùn)機(jī)制，提高評價人員的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力，以保證評價工作質(zhì)量。

3.關(guān)注內(nèi)控評價結(jié)果運用，保障內(nèi)控制度得以持續(xù)改進(jìn)與提高。

著名管理學(xué)大師彼得·德魯克曾說過“評價什么，就得到什么”。那么，“想得到什么，就應(yīng)該評價什么”。內(nèi)部控制體系作為企業(yè)管理重要的一部分，理應(yīng)作為集團(tuán)績效考核的項目。將評價結(jié)果與績效考核相掛鉤，集團(tuán)可建立內(nèi)控責(zé)任追究制度，構(gòu)筑內(nèi)控體系評價閉環(huán)管理，強(qiáng)化各管理層級內(nèi)控責(zé)任意識。需要注意的是，要保證內(nèi)部控制面前人人平等的原則。內(nèi)部控制一旦實施，應(yīng)具有剛性和嚴(yán)肅性，任何人不能凌駕于制度之上，全體員工特別是高管人員都要遵守內(nèi)部控制制度。

4.關(guān)注內(nèi)控評價外部資源，實施內(nèi)控評價內(nèi)外部相結(jié)合。

內(nèi)控體系的評價應(yīng)注意妥善協(xié)調(diào)內(nèi)外評價的關(guān)系。內(nèi)控評價不能僅僅依賴于企業(yè)內(nèi)部的評價。集團(tuán)可考慮定期委托外部中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部評價，通過集團(tuán)內(nèi)外內(nèi)控體系監(jiān)督部門（機(jī)構(gòu)）的檢查，可以全面地評價集團(tuán)內(nèi)控體系建設(shè)是否完備。

參考文獻(xiàn)

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（作者單位：江西省水利投資集團(tuán)有限公司）