楊凡

摘 ? 要： 改革越是深入，越需要突出行政系統(tǒng)與環(huán)境的互動(dòng)作用。以“強(qiáng)制性制度變遷”加“摸著石頭過河”為組合方式的地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革，面臨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和溝通網(wǎng)絡(luò)等行政環(huán)境要素的困境。突破這些困境需要樹立整體政府思維、拉近政策制定與落實(shí)距離、堅(jiān)持政務(wù)公開、完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 簡(jiǎn)政放權(quán); 地方政府; 政府職能; 行政生態(tài)學(xué)

中圖分類號(hào)： D630 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： ?A ? ? ? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.02.012

Abstract： The deeper the reform is， the more the interaction between the administrative system and the environment is needed. The reform of streamlining administration and delegating power of local government， which combines“compulsory institutional change” with “crossing the river by touching the stones”， faces the predicament of political， economic， social and communication network elements. To break through these difficulties， we need to set up the overall government thinking， narrow the distance between policy formulation and implementation， adhere to the openness of government affairs， and improve the linkage mechanism.

Key words： streamlining administration and delegating power; local governments;governmental functions; administrative ecology

馬克思主義認(rèn)為，世界是不斷運(yùn)動(dòng)、變化和發(fā)展的過程。從這個(gè)層面理解，沒有任何一項(xiàng)改革成果能夠保證政府的治理永久有效。因此，政府改革的目標(biāo)應(yīng)是實(shí)現(xiàn)政府治理體系與社會(huì)、市場(chǎng)體系之間實(shí)現(xiàn)符合時(shí)代特征的動(dòng)態(tài)平衡。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記把握時(shí)代脈搏、洞察發(fā)展大勢(shì)，提出了一系列改革發(fā)展的新理念和新思想。特別是全面深化改革和“五大發(fā)展理念”的提出，宣示了將改革進(jìn)行到底的決心，也明確了新時(shí)期的改革要突出協(xié)調(diào)和平衡。

簡(jiǎn)政放權(quán)改革是我國建國以來重大改革舉措，既是直接涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障的綜合性改革，又是府際關(guān)系調(diào)整的重要手段。從我國簡(jiǎn)政放權(quán)發(fā)展實(shí)踐看，地方政府不但是改革的直接獲益者，也是在改革過程中破解體制弊端，引領(lǐng)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵力量。但需要看到，地方政府的簡(jiǎn)政放權(quán)改革在動(dòng)力機(jī)制上是“強(qiáng)制性制度變遷”，方式上是“摸著石頭過河”的漸進(jìn)式推進(jìn)。雖然這種組合方式減少了地方政府改革的摩擦，降低了改革成本，提高了改革的效率，但長(zhǎng)期政府單邊行動(dòng)，一方面過度消耗了政府資源，另一方面限制了市場(chǎng)和社會(huì)組織的發(fā)育程度，導(dǎo)致政府治理體系日益封閉，一些深層次的問題和矛盾被累積下來，成為了地方政府深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革的阻礙。本文運(yùn)用行政生態(tài)學(xué)理論分析框架，在梳理地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革歷程基礎(chǔ)上，結(jié)合新時(shí)期改革的任務(wù)，試圖提出地方政府深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革的路徑。

一、理論框架

（一）行政生態(tài)學(xué)理論回顧

隨著科學(xué)研究不斷發(fā)展，原本自然界的生態(tài)問題逐漸凸顯了社會(huì)性。行政生態(tài)學(xué)是把生態(tài)學(xué)的理論引入行政學(xué)的研究領(lǐng)域，研究行政現(xiàn)象與其周圍環(huán)境的一門學(xué)科。行政生態(tài)學(xué)是哈佛大學(xué)教授高斯（Gaus）首先提出的，我國學(xué)者把行政生態(tài)學(xué)總結(jié)為“用研究生命主體與其環(huán)境的相互關(guān)系和作用的理論與方法來研究行政系統(tǒng)與社會(huì)圈的相互關(guān)系”。[1]26-29行政生態(tài)學(xué)理論集大成者是美國學(xué)者里格斯（Riggs），在其著作《行政生態(tài)學(xué)》一書中，里格斯教授運(yùn)用“結(jié)構(gòu)功能分析”和物理學(xué)“光譜分析”的概念，對(duì)不同國家行政生態(tài)進(jìn)行分析。里格斯教授把人類社會(huì)按發(fā)展階段分為農(nóng)業(yè)社會(huì)、過渡型社會(huì)和現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)。與農(nóng)業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的是溶合型行政模式（Fused Model），這種模式中公共權(quán)力混沌統(tǒng)一，既沒有專業(yè)的行政行為，也沒有專職的行政機(jī)構(gòu);與現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的是衍射型行政模式（Diffracted Model），這種模式中政府職能明確而清晰，有著細(xì)致和專業(yè)化的政府機(jī)構(gòu)，行政系統(tǒng)運(yùn)行高效;從溶合型到衍射型的轉(zhuǎn)變就像一束自然光經(jīng)過棱鏡的折射從而形成不同顏色的彩柱，中間這個(gè)棱鏡就是與過渡型社會(huì)相適應(yīng)的棱鏡型行政模式（Prismatic Model），在這種模式中行政行為已經(jīng)與其他社會(huì)行為分開，專業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)成立，但在具體的行政過程中仍受傳統(tǒng)因素的影響，行政效率不高。里格斯教授進(jìn)一步分析了影響政府行政各種生態(tài)學(xué)要素，總結(jié)出了最主要的五個(gè)因素：經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素、溝通網(wǎng)、符號(hào)系統(tǒng)和政治構(gòu)架。[2]

（二）理論契合度分析

總體來看，行政生態(tài)學(xué)理論結(jié)束了單純通過行政系統(tǒng)內(nèi)部分析行政行為的研究方式，強(qiáng)調(diào)了行政系統(tǒng)環(huán)境的重要性。結(jié)合我國的發(fā)展實(shí)踐，運(yùn)用行政生態(tài)學(xué)理論分析我國地方政府改革的理論契合度主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1. 行政生態(tài)學(xué)理論在邏輯上符合馬克思主義政治學(xué)基本觀點(diǎn)。行政生態(tài)學(xué)的主要觀點(diǎn)有兩點(diǎn)：一是行政系統(tǒng)與周邊環(huán)境普遍聯(lián)系，二是政府行政行為會(huì)在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的互動(dòng)中逐漸專業(yè)化。這兩種觀點(diǎn)在邏輯上符合馬克思主義政治辯證法。馬克思主義政治辯證法認(rèn)為：社會(huì)政治生活是一個(gè)運(yùn)動(dòng)的過程，政治和社會(huì)發(fā)展有著普遍聯(lián)系，各類政治活動(dòng)均不能單獨(dú)存在，它與社會(huì)各領(lǐng)域之間有著密切的關(guān)系，要解釋政治現(xiàn)象，必須放到與政治的其他全部組成因素的聯(lián)系上。[3]25-27這種邏輯上的一致性，有助于我們運(yùn)用行政生態(tài)學(xué)分析社會(huì)主義制度下政府行政問題。