王 捷

(福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州，350117)

作為我國(guó)弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)，其發(fā)展必定離不開(kāi)財(cái)政的支持。自2004年至今，中央連續(xù)發(fā)布的一號(hào)文件均強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政投資力度，這足以證明中央加大財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的意志和決心。但存在這樣一個(gè)事實(shí)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)正處在新時(shí)代的歷史變革時(shí)期，農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型、農(nóng)村新業(yè)態(tài)生成、土地流轉(zhuǎn)加劇以及外在條件變化等機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，稍有不當(dāng)將影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。這就對(duì)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出政策提出了新要求。本文梳理財(cái)政農(nóng)業(yè)支出政策的發(fā)展脈絡(luò)，總結(jié)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出政策發(fā)展的特點(diǎn)，并據(jù)此提出對(duì)策建議。

一、財(cái)政農(nóng)業(yè)支出“多取少予”時(shí)期(1950-1978年)

新中國(guó)成立初期，對(duì)外面對(duì)不利的經(jīng)濟(jì)外交封鎖，對(duì)內(nèi)存在與西方差距甚大的落后工業(yè)，為了恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)確定了“一化三改”的戰(zhàn)略路線，為優(yōu)先發(fā)展工業(yè)戰(zhàn)略，相繼進(jìn)行多項(xiàng)農(nóng)業(yè)方面的重大變革，如土改、合作社等。在新中國(guó)成立初至改革開(kāi)放時(shí)期，縱然財(cái)政農(nóng)業(yè)支出隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革及農(nóng)業(yè)本身的發(fā)展而有所調(diào)整，但主要是出于發(fā)展工業(yè)、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，為此財(cái)政農(nóng)業(yè)支出始終體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)為工業(yè)積累、多取少予的特征。

(一)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出“少予”階段(1950-1957年)

1950年至1957年是3年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和“首個(gè)五年計(jì)劃”時(shí)期，亦是我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的開(kāi)端。新中國(guó)成立初期，面對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡劣和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)崩潰的雙重殘酷現(xiàn)實(shí)，為了鞏固來(lái)之不易的新政權(quán)，摘除貧窮落后的帽子，我國(guó)果斷制定了重要決策：優(yōu)先發(fā)展工業(yè)。由于我國(guó)工業(yè)與西方國(guó)家差距甚大，加之起步時(shí)間晚，亟待巨資投入，然而千瘡百孔的國(guó)民經(jīng)濟(jì)正在緩慢恢復(fù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)底子薄，國(guó)家財(cái)政收入低下，滿足工業(yè)發(fā)展需要的資金要求存在供需矛盾。出于財(cái)政收入低和工業(yè)發(fā)展資金需求量大的考慮，國(guó)家通過(guò)嚴(yán)格控制農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格及其銷售形式等策略取得財(cái)政收入，將資金投向工業(yè)。因此，這個(gè)時(shí)期，國(guó)家財(cái)政支出集中投向工業(yè)，而支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的支出甚少。國(guó)家財(cái)政農(nóng)業(yè)支出主要投向農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)業(yè)投入主要來(lái)源于集體財(cái)力和農(nóng)民勞動(dòng)力投入，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給主要依賴于制度外提供，并無(wú)穩(wěn)定的財(cái)政支持。

在財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的“少予”階段，支出絕對(duì)規(guī)模較小但逐年遞增，且遞增速度較快。1950年至1957年財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總量從僅2.74億元上升至24.57億元，擴(kuò)大了近9倍，年均增長(zhǎng)37%，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出的比例也從1950年的4.03%逐步擴(kuò)大至1957年的8.3%，擴(kuò)大了兩倍多(數(shù)據(jù)來(lái)源于各年《中國(guó)財(cái)政年鑒》和《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》)。財(cái)政農(nóng)業(yè)支出效益比較明顯，加之當(dāng)時(shí)實(shí)行了卓有成效的農(nóng)村土地改革，受剝削壓迫的農(nóng)民有了土地，這極大激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)動(dòng)力，農(nóng)業(yè)得到快速發(fā)展，為滿目瘡痍的新生中國(guó)治療戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷與建設(shè)工業(yè)化體系提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(二)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出“多取”階段(1958-1978年)

1958-1978年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一直處于調(diào)整、波動(dòng)狀態(tài)，主要依賴于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，財(cái)政相當(dāng)困難。農(nóng)業(yè)發(fā)展遵循人民公社化的集體勞動(dòng)和平均分配原則，低投入、低產(chǎn)出導(dǎo)致低效益和低積累，造成農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展異常緩慢甚至出現(xiàn)倒退。1959年，我國(guó)的財(cái)政體制發(fā)生變化，由“以收定支”變革為總額分成，由此財(cái)政農(nóng)業(yè)支出出現(xiàn)慢增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)，國(guó)家采取統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、產(chǎn)品剪刀差等策略吸納大規(guī)模農(nóng)業(yè)剩余以利于工業(yè)建設(shè)和城市發(fā)展，國(guó)家財(cái)政農(nóng)業(yè)支出基本處于下降趨勢(shì)，維持在較低水平。直到1969年國(guó)家開(kāi)始重視農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要作用，次年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)文件強(qiáng)調(diào)要增產(chǎn)糧食和推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。1969年財(cái)政農(nóng)業(yè)支出48.03億元，1978年則增長(zhǎng)為150.66億元，增長(zhǎng)了3倍之多，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出的比例從1969年的9.13%增加至1978年的13.43%，逐步改變了多年來(lái)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出反復(fù)不前甚至負(fù)增長(zhǎng)的局面(數(shù)據(jù)來(lái)源于各年《中國(guó)財(cái)政年鑒》和《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》)。

二、財(cái)政農(nóng)業(yè)支出改革調(diào)整時(shí)期(1979-1997 年)

(一)財(cái)政支出弱化階段(1979-1992年)

1978年底黨的十一屆三中全會(huì)重新確立黨的工作重心，最先在農(nóng)業(yè)農(nóng)村方面進(jìn)行重大改革，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并鼓勵(lì)農(nóng)民多種經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)獲得較快發(fā)展，農(nóng)村面貌也煥然一新。黨中央和國(guó)務(wù)院順從民意、回應(yīng)農(nóng)民訴求，相繼實(shí)施旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、保護(hù)農(nóng)民利益的一系列政策。1979年，中共中央發(fā)文明確指出：“在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)全國(guó)糧食征購(gòu)數(shù)量從1979年起減少50億斤，征購(gòu)指標(biāo)維持在1971年到1975年的水平，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展，……，在今后三五年內(nèi)，國(guó)家的農(nóng)業(yè)建設(shè)投入占比要逐步增大至18%左右，農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)和支援社隊(duì)支出占比亦擴(kuò)大至8%左右。地方財(cái)政收入應(yīng)重點(diǎn)投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)用工業(yè)?！盵1]1982年元旦，中共中央出臺(tái)首個(gè)關(guān)于三農(nóng)的“一號(hào)文件”，充分肯定了推動(dòng)農(nóng)民積極生產(chǎn)的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，肯定農(nóng)民在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的主體地位，其后4年中共中央均制定了關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的“一號(hào)文件”，使得農(nóng)民加大生產(chǎn)、增加農(nóng)業(yè)投入的熱情高漲。

施行30余年的農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)銷統(tǒng)購(gòu)、控制糧食資源的政策被逐步取消，中共中央只對(duì)部分應(yīng)急農(nóng)產(chǎn)品通過(guò)國(guó)家計(jì)劃合同的方式進(jìn)行收購(gòu)。相應(yīng)地，在財(cái)政方面也逐步開(kāi)展以分權(quán)為特征的改革，即財(cái)政包干體制替代原先的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，并劃分中央與地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的方向，農(nóng)田水利投資由地方責(zé)任包干便是其中一大轉(zhuǎn)變。財(cái)政包干刺激地方政府努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，追求財(cái)政收入的提高。但由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較低，各地政府投資農(nóng)業(yè)的興趣普遍下降。各級(jí)政府對(duì)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來(lái)的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)效益過(guò)于樂(lè)觀，希冀在維持或降低原先財(cái)政支出水平的狀況下，依托政策效益來(lái)達(dá)成農(nóng)業(yè)穩(wěn)步增長(zhǎng)的目標(biāo)。第六個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出顯現(xiàn)下滑趨勢(shì)。為此，第七個(gè)五年計(jì)劃，中共中央陸續(xù)出臺(tái)若干鼓勵(lì)各級(jí)政府重視農(nóng)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)投入的政策措施。中共中央會(huì)同國(guó)務(wù)院于1986年發(fā)布一號(hào)文件，決定自1986年開(kāi)始擴(kuò)大財(cái)政農(nóng)業(yè)支出，并建立“農(nóng)業(yè)發(fā)展基金”，中央財(cái)政與地方財(cái)政依照比例承擔(dān)相應(yīng)的出資責(zé)任，促使各級(jí)政府廣泛籌集資金，加大農(nóng)業(yè)投入；采用貼息的方式將財(cái)政農(nóng)業(yè)支出和農(nóng)業(yè)貸款兩者綜合起來(lái)使用，原先無(wú)償使用的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)資金轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂?，以利于增大?cái)政農(nóng)業(yè)支出使用效率[2]。在1986 以來(lái)的利好政策作用下，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總量開(kāi)始增加，農(nóng)業(yè)發(fā)展勢(shì)微的狀況得到改善(見(jiàn)表1)。

表1 1979-1992年國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出(億元)

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于各年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

(二)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的強(qiáng)化階段(1993-2003年)

1993年，中央頒布旨在鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、提高農(nóng)民收入的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)業(yè)法》)?！掇r(nóng)業(yè)法》的實(shí)施為剛性擴(kuò)大財(cái)政農(nóng)業(yè)支出提供法律保障，同時(shí)也加大了農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度?！掇r(nóng)業(yè)法》規(guī)定，國(guó)家逐步提高農(nóng)業(yè)總體投入水平，國(guó)家每年財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的增量應(yīng)當(dāng)超過(guò)財(cái)政經(jīng)常性收入的增量。這促進(jìn)了財(cái)政農(nóng)業(yè)支出逐年穩(wěn)步遞增格局的形成。1994年我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行分稅制改革，以理順國(guó)家與國(guó)有企業(yè)的分配關(guān)系。得益于稅制改革，國(guó)家財(cái)政收入出現(xiàn)持續(xù)大幅度增加，并且主要稅權(quán)和六成稅金歸于中央，中央財(cái)政收入額占財(cái)政收入總額的比例逐步提高，有助于國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控。分稅制改革與《農(nóng)業(yè)法》的落實(shí)為財(cái)政農(nóng)業(yè)支出提供了財(cái)力支持與法律約束，由此財(cái)政農(nóng)業(yè)支出逐年增加，并聚焦于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如水利建設(shè)、公路、電網(wǎng)等。1997年，黨的十五大強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)工作的第一要?jiǎng)?wù)，提出并重申確保農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)M足農(nóng)民需求的若干政策性措施。1998年，我國(guó)開(kāi)始建立公共財(cái)政體制，確定公共財(cái)政是財(cái)政支出今后調(diào)整的方向，這在某種意義上加速了農(nóng)村投入政策的轉(zhuǎn)變，用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的財(cái)政支出日漸增多，增量部分主要投向基建、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)建設(shè)、西部資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及農(nóng)村稅費(fèi)改革。1998年投向水利工程建設(shè)的資金高達(dá)350億，保護(hù)林業(yè)和生態(tài)的資金多達(dá)46億元，其總量是自新中國(guó)成立50周年以來(lái)林業(yè)財(cái)政支出累計(jì)總和。自2000年起，國(guó)家為切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入，在全國(guó)推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，試點(diǎn)地區(qū)涉及20個(gè)省、市、自治區(qū)。為保證稅費(fèi)改革的順利開(kāi)展，國(guó)家財(cái)政每年再分配400余億元專門用于確保鄉(xiāng)村基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)[3](見(jiàn)表2)。

表2 1993-2003年國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出(億元)

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于各年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

三、財(cái)政支農(nóng)支出快速增長(zhǎng)，多予少取，全面減負(fù)時(shí)期(2004年至今)

從2004年至今，中共中央連續(xù)15年頒布的一號(hào)文件均聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題并指出“三農(nóng)”工作重點(diǎn)。這一時(shí)期國(guó)家制定若干條支農(nóng)惠農(nóng)政策措施，包括：規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)，直到取消農(nóng)業(yè)稅；對(duì)農(nóng)民實(shí)施各種補(bǔ)貼政策；增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入；加快農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展；支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)等。堅(jiān)持“多予少取放活”的方針，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總量高速增長(zhǎng)，制定以農(nóng)民增產(chǎn)增收為導(dǎo)向的財(cái)政農(nóng)業(yè)支出政策。用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出從2004年的2 237.6億元攀升至2016年的18 587.36億元，增長(zhǎng)了近8倍(數(shù)據(jù)來(lái)源于各年《中國(guó)財(cái)政年鑒》和《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》)。

2004年是我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的指導(dǎo)思想和方式發(fā)生重大變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2004年1月，中共“中央一號(hào)文件”重申糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、堅(jiān)持“多予少取放活”是當(dāng)時(shí)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的重要方針政策[4]。2004年國(guó)家財(cái)政農(nóng)業(yè)支出高達(dá)2 337.63億元，比上一年增加600.44億元。29個(gè)省市還為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供直接補(bǔ)貼和投入品補(bǔ)貼，補(bǔ)貼規(guī)模達(dá)116億元，受益農(nóng)民突破6億，減少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出目標(biāo)。2005年1月底，為改變農(nóng)業(yè)弱質(zhì)薄基的狀況，中共中央與國(guó)務(wù)院發(fā)布第7個(gè)“一號(hào)文件”，提出繼續(xù)堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)施“多予少取”的方針并做全局性工作安排[5]。2005年財(cái)政農(nóng)業(yè)支出比上一年增長(zhǎng)13.3%，達(dá)到2 450.31億元，28個(gè)省免除種糧農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅，再一次為農(nóng)民減負(fù)220億元，提供糧食直接補(bǔ)貼的省份擴(kuò)大到30個(gè)，補(bǔ)貼總額為132億元，比2004年多16億元。2005年農(nóng)民人均純收入3 255元，比上一年提高318元，糧食總增產(chǎn)1 455萬(wàn)t。2006年是“十一五”的開(kāi)局之年，全國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅，在中國(guó)發(fā)展史上具有里程碑的意義。同年，黨中央出臺(tái)關(guān)于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的“一號(hào)文件”，明確提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立健全財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制[6]。財(cái)政農(nóng)業(yè)支出不斷增加，高達(dá)3 172.97億元，加之全面取消農(nóng)業(yè)稅極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)民年人均純收入增加到3 587元，糧食總增產(chǎn)1 402萬(wàn)t。2007年1月底，中共中央出臺(tái)文件，提出要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，借助各方面的科學(xué)技術(shù)和物質(zhì)條件推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、基礎(chǔ)建設(shè)等政策的基礎(chǔ)上，財(cái)政支農(nóng)預(yù)算設(shè)立了用于促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、支持農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展和金融體制改革等專門資金；還劃轉(zhuǎn)了30億元作為農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)助，這一舉動(dòng)表明中央解決農(nóng)民的生活保障問(wèn)題的決心。當(dāng)年，用于農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)財(cái)政支出總額達(dá)4 318億元，比2006年增加1 145億元，農(nóng)民人均純收入比上一年增加553.4元，糧食增產(chǎn)356萬(wàn)t。2008年黨中央發(fā)文，提出要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)以及改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等方面的要求，為此，各級(jí)政府紛紛加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政投入力度。2008年中央財(cái)政的“三農(nóng)”投入已超過(guò)5 000億元，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的覆蓋面不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)差距減小。2009年受國(guó)際金融危機(jī)和國(guó)內(nèi)自然災(zāi)害的影響，經(jīng)濟(jì)增速放緩，然而用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政資金卻進(jìn)一步增長(zhǎng)，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的進(jìn)一步投入并大幅度提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，安排糧食直補(bǔ)等4項(xiàng)補(bǔ)貼1 230.8 億元，比2008年增長(zhǎng)19.4%。同年進(jìn)行新土改，允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)，國(guó)家明確要求土地出讓收益應(yīng)側(cè)重于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)與基礎(chǔ)建設(shè)。與此同時(shí)，還加大了農(nóng)村公共財(cái)政支出，達(dá) 2 693.2億元，重點(diǎn)支持中職教育和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。2010年擴(kuò)大了良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼的范圍，還將財(cái)政政策與農(nóng)村金融政策相互銜接，投向三農(nóng)的信貸資金逐步增加。2011年國(guó)家為擺脫水利建設(shè)明顯落后的狀況，擴(kuò)大水利尤其是農(nóng)村農(nóng)田水利投資，規(guī)定將10%的土地出讓收入投資于農(nóng)田水利建設(shè)。2012年國(guó)家側(cè)重于農(nóng)業(yè)科研的支出。2013年國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策有了新的指示，規(guī)定主產(chǎn)區(qū)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)以及新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體是新增補(bǔ)貼的重點(diǎn)投資對(duì)象；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金向糧食生產(chǎn)與地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)傾斜。2014年國(guó)家提出新的補(bǔ)貼方式并加大對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，即在條件允許的地區(qū)推行根據(jù)糧食產(chǎn)量或耕種面積對(duì)種糧農(nóng)民補(bǔ)貼試點(diǎn)，進(jìn)一步明確補(bǔ)貼的指向性和精準(zhǔn)性；還對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)于退耕的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供退耕保地補(bǔ)償，也為退牧牧民提供適當(dāng)數(shù)額的補(bǔ)助。2015年農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼(種糧直接補(bǔ)貼、購(gòu)置生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、優(yōu)良品種補(bǔ)貼)改革全面鋪開(kāi)，于2017年6月底惠及到全國(guó)農(nóng)村范圍內(nèi)。國(guó)家對(duì)部分糧食市場(chǎng)價(jià)格放開(kāi)管制，取消全國(guó)統(tǒng)一定價(jià)，還選取部分優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)施行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。2016年及2017年，中央一號(hào)文件提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，改革財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制，固定資產(chǎn)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式，提倡政府和社會(huì)資本合作，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本更多地投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村[7]。2016年開(kāi)始對(duì)農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼的具體農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行改革優(yōu)化，優(yōu)化目的主要是為了保護(hù)耕地。此外，2016年末，基本建成省際間的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)和國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保組織，提高財(cái)政農(nóng)業(yè)補(bǔ)助水平。2018年中央一號(hào)文件提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財(cái)政投入保障制度，要向“三農(nóng)”投入更多的財(cái)政資金，鼓勵(lì)地方通過(guò)發(fā)行債券支持公益性項(xiàng)目[8]。黨的十九大明確提出第二輪土地承包到期后順延30年，此舉有利于激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展活力，增強(qiáng)農(nóng)村固有資源的流動(dòng)性，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者增加經(jīng)濟(jì)效益[9]。

四、結(jié)論和建議

依據(jù)各個(gè)時(shí)期財(cái)政農(nóng)業(yè)支出變化情況，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出可劃分為“多取少予”“改革調(diào)整”和“多予少取，全面減負(fù)”三個(gè)階段，并且呈現(xiàn)出以下三個(gè)特征。

市場(chǎng)化趨勢(shì)明顯，公共財(cái)政性增強(qiáng)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的全面深化，圍繞農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)需求，保障農(nóng)業(yè)支出的有效供給，加之公共財(cái)政體制的建立健全，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出由側(cè)重于支持農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向側(cè)重于農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村公共服務(wù)事、生態(tài)保護(hù)等公共財(cái)政性質(zhì)方面，即使有部分支持農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，也主要是糧食、棉花等涉及國(guó)計(jì)民生的大宗農(nóng)作物。

財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制形成。近年來(lái)隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的總體規(guī)模和相對(duì)規(guī)模均有較大幅度的提高，保證農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠的財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的增長(zhǎng)機(jī)制已形成。主要體現(xiàn)在：一是《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的總投入環(huán)比增長(zhǎng)速度要超過(guò)財(cái)政經(jīng)常性收入的環(huán)比增長(zhǎng)速度；二是用于農(nóng)村支出新增教育、文化、衛(wèi)生方面的支出；三是拓寬支農(nóng)資金渠道，建立全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系與省級(jí)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)地方政府發(fā)行債券用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；四是探索和運(yùn)用各種方式，調(diào)動(dòng)各方力量和籌集各類社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

財(cái)政農(nóng)業(yè)支出普惠制傾向明顯。財(cái)政農(nóng)業(yè)支出中的農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼、糧食最低收購(gòu)價(jià)政策和農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)政策等許多支出項(xiàng)目皆是以“普惠制”的原則實(shí)施的。比如，擁有土地承包權(quán)的農(nóng)業(yè)者，不論土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)，按照土地面積每年基本上都可領(lǐng)取一定數(shù)量的四項(xiàng)補(bǔ)貼[10]。這類項(xiàng)目的農(nóng)業(yè)支出總額大，受益對(duì)象廣泛，對(duì)提高農(nóng)民收入和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了積極作用。

基于本文研究，對(duì)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下的財(cái)政支農(nóng)政策改革提出以下幾點(diǎn)建議。

第一，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施和一般性公共服務(wù)短板。農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，必須要以其為支撐，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，就先要實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的現(xiàn)代化。財(cái)政農(nóng)業(yè)支出長(zhǎng)期絕對(duì)規(guī)模較小，加之農(nóng)業(yè)投入低，共同導(dǎo)致供給不足，這在一定程度上拖緩了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前進(jìn)步伐。因此，要抓緊并長(zhǎng)期堅(jiān)持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給。要以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)地域范圍及層次性為依據(jù)，明確劃分中央與地方關(guān)于服務(wù)供給的事權(quán)和責(zé)任，在保證責(zé)任落地見(jiàn)效上下功夫，做到行動(dòng)跟上現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。公共基礎(chǔ)設(shè)施支出要突出重點(diǎn)，以普適性與戰(zhàn)略性兼具的重大農(nóng)業(yè)工程項(xiàng)目作為集中投入對(duì)象，進(jìn)一步增大農(nóng)業(yè)投入比重，加大投資力度，增大投資規(guī)模，完善農(nóng)業(yè)公共服務(wù)。為解決新時(shí)代歷史條件下農(nóng)業(yè)發(fā)展的矛盾，生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)服務(wù)就顯得尤其重要，為此財(cái)政農(nóng)業(yè)支出也要向其傾斜，支持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的發(fā)展，同時(shí)為保障要素流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，也需要高投入于要素保障性供給服務(wù)。

第二，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素供給結(jié)構(gòu)。首先，要保證農(nóng)業(yè)技術(shù)要素的持續(xù)有效供給，擴(kuò)大財(cái)政農(nóng)業(yè)科技支出規(guī)模是應(yīng)有之義，同時(shí)還要確?？萍贾С鲂б婷黠@。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)若想要華麗轉(zhuǎn)身，成功走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必定需要應(yīng)用科學(xué)技術(shù)。然而，我國(guó)農(nóng)業(yè)方面長(zhǎng)期存在科技創(chuàng)新弱、產(chǎn)研脫節(jié)等問(wèn)題，不僅對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)和發(fā)展造成影響，還對(duì)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的進(jìn)度造成阻礙。為此，必須深化農(nóng)業(yè)科研機(jī)制和政策改革，讓農(nóng)業(yè)科研在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮引領(lǐng)和支撐作用，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)創(chuàng)新能力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)的提質(zhì)增效，保障農(nóng)業(yè)技術(shù)要素持續(xù)轉(zhuǎn)換。其次，支持農(nóng)業(yè)金融服務(wù)發(fā)展，優(yōu)化資金要素配置。為順應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新變化，也需要進(jìn)一步增加農(nóng)業(yè)資金要素和金融服務(wù)供給。為此，要緊扣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略，健全農(nóng)業(yè)金融體系，財(cái)政金融攜手，合力擴(kuò)大投資，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展機(jī)制舉措創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進(jìn)一步深化。最后，支持土地要素的有效流動(dòng)。建立支持農(nóng)村流轉(zhuǎn)的專項(xiàng)資金以保障農(nóng)民利益，土地三權(quán)分置改革中除了鼓勵(lì)土地要素流入之外，對(duì)于主動(dòng)放棄土地承包權(quán)和宅基地者則給予物質(zhì)賠付。為確保土地要素流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，在資金投入方面也要對(duì)中介機(jī)構(gòu)有所傾斜。

第三，加快財(cái)政農(nóng)業(yè)法制化建設(shè)和完善資金整合機(jī)制。財(cái)政農(nóng)業(yè)法制化建設(shè)既有益于確定農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)安排、財(cái)政農(nóng)業(yè)支出方式等，又有益于多類型農(nóng)業(yè)支持方案的貫徹執(zhí)行和財(cái)政農(nóng)業(yè)支出合理性合法性的提高。首先，財(cái)政農(nóng)業(yè)資金監(jiān)管法制化，通過(guò)法律規(guī)范資金使用，提升財(cái)政農(nóng)業(yè)資金使用效率。通過(guò)法律的形式將資金流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)加以規(guī)定，增強(qiáng)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的合理性和合法性，將財(cái)政農(nóng)業(yè)資金的效益最佳化。緊跟新預(yù)算法施行的步伐，進(jìn)一步完善財(cái)政農(nóng)業(yè)支出預(yù)算監(jiān)管機(jī)制，建立事前預(yù)警、事中監(jiān)測(cè)、事后監(jiān)督的完整監(jiān)控機(jī)制，使預(yù)算約束最大硬化，避免尋租腐敗的滋生，保證監(jiān)管質(zhì)量，保證財(cái)政農(nóng)業(yè)支出不變質(zhì)、不貶值、不摻水，保障財(cái)政農(nóng)業(yè)支出完整投入農(nóng)業(yè)發(fā)展。其次，還需要完善財(cái)政農(nóng)業(yè)支出整合機(jī)制。在山東、黑龍江、湖北等地已經(jīng)開(kāi)展財(cái)政農(nóng)業(yè)支出整合政策試點(diǎn)工作，從當(dāng)前試點(diǎn)成效來(lái)看，涉農(nóng)資金的有效整合可以避免重復(fù)建設(shè)、濫用，充分發(fā)揮資金合力。為此，很有必要加快制定整合涉農(nóng)資金細(xì)則的節(jié)奏，盡早實(shí)現(xiàn)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出整合。通過(guò)將政策目標(biāo)相近、作用相似的財(cái)政農(nóng)業(yè)支出歸并，賦予基層部門更大更多的財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的統(tǒng)籌空間，讓資金管理費(fèi)用盡可能最小化，涉農(nóng)資金作用最大化。另外，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的使用有主次，要圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目標(biāo)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展等關(guān)鍵又薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)投入，盡量減少無(wú)益行政經(jīng)費(fèi)支出，增強(qiáng)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的有效性并將其落實(shí)落細(xì)落小，讓農(nóng)民真正享受到財(cái)政農(nóng)業(yè)支出帶來(lái)的福利。