龍立軍 沈雪莉

摘 要：治理理論被引介到中國(guó)后，迅疾成了學(xué)界研究和探討的熱門領(lǐng)域。通過回顧近年來的治理研究，有助于厘清治理研究所處的歷史方位，以為進(jìn)一步的研究提供基礎(chǔ)條件。從研究范式的角度看，治理理論研究可分為五個(gè)經(jīng)典范式，分別是歷史主義范式、比較制度分析范式、結(jié)構(gòu)功能范式、政治系統(tǒng)論范式、國(guó)家-社會(huì)分析范式，學(xué)界在這五個(gè)范式下均取得了較為顯著的研究成果。其中，國(guó)家-社會(huì)分析范式是現(xiàn)有研究中的主流范式，國(guó)家中心論、社會(huì)中心論和國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)論是其三個(gè)主要的研究取向。

關(guān)鍵詞：治理;研究范式;綜述

中圖分類號(hào)：D0 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2019）05-0036-03

“治理”一詞的本意為管理、操縱和控制。長(zhǎng)期以來一般與統(tǒng)治交叉運(yùn)用，在一般場(chǎng)合并不強(qiáng)調(diào)二者的本質(zhì)區(qū)別，主要用于國(guó)家公共行政管理活動(dòng)中。20世紀(jì)80年代以來，西方社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域賦予治理以新的含義，其內(nèi)涵和外延遠(yuǎn)超治理的本源意義，與“統(tǒng)治”大相徑庭，甚至有南轅北轍之感。它不再僅僅用于政治學(xué)、行政學(xué)等領(lǐng)域，更是廣泛應(yīng)用于社會(huì)學(xué)尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。有關(guān)治理的研究文獻(xiàn)，以收錄在中國(guó)知網(wǎng)的文獻(xiàn)總量來看，其數(shù)量達(dá)23萬篇之多。通過文獻(xiàn)計(jì)量可視化分析（如圖1），有關(guān)治理的發(fā)文量每年呈持續(xù)增長(zhǎng)走高趨勢(shì)。學(xué)者最早從西方國(guó)家把治理理論引入中國(guó)，并倡導(dǎo)治理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治。從文獻(xiàn)趨勢(shì)圖看，20世紀(jì)80年代初到90年代末國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界有關(guān)治理的文獻(xiàn)增長(zhǎng)非常緩慢，應(yīng)該說僅限于西方理論學(xué)說的引介，在中國(guó)的實(shí)踐領(lǐng)域應(yīng)用并不多見。但從21世紀(jì)初開始治理文獻(xiàn)呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)趨勢(shì)。尤其是2012年黨的十八大召開，“治理”一詞作為高頻詞匯出現(xiàn)在黨的十八大報(bào)告中，出現(xiàn)頻率達(dá)13次之多。從2013年開始，治理文獻(xiàn)出現(xiàn)了井噴式的高速增長(zhǎng)，2015年年底達(dá)到頂峰。雖然2016年文獻(xiàn)增長(zhǎng)數(shù)量有所下滑，但2017年10月召開了黨的十九大，報(bào)告明確指出提升國(guó)家的治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平，完善社會(huì)保障制度和改善民生福利水平，加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新能力，這又促使治理文獻(xiàn)再一次創(chuàng)歷史新高，出現(xiàn)了前所未有的加速增長(zhǎng)?？梢?，治理研究是常提常新的話題，一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的現(xiàn)實(shí)和熱點(diǎn)問題。

如圖2所示，2000年以來，媒體關(guān)注度雖然在中間個(gè)別年份呈下降趨勢(shì)，但其總趨勢(shì)仍然是持續(xù)走高。說明治理問題不僅是學(xué)界關(guān)注的理論問題，也是社會(huì)關(guān)注的現(xiàn)實(shí)熱點(diǎn)問題。其基本走向與學(xué)術(shù)界關(guān)注度走勢(shì)基本吻合，但2012年至2014年的關(guān)注度呈現(xiàn)與學(xué)術(shù)界相反的趨勢(shì)，說明對(duì)治理問題的關(guān)注，學(xué)術(shù)界起著引領(lǐng)輿論，理論先導(dǎo)的作用。當(dāng)然有些問題輿論界是先導(dǎo)，理論界后面跟進(jìn)。比如弱勢(shì)群體問題，先有新聞媒體的報(bào)道再有學(xué)術(shù)界精英學(xué)者的關(guān)注，然后共同推進(jìn)其相關(guān)政策的出現(xiàn)。

在有關(guān)治理的眾多文獻(xiàn)中，涉及方方面面的主題。有“社會(huì)治理”“治理能力現(xiàn)代化”“社區(qū)治理”“國(guó)家治理體系”“治理模式”“治理對(duì)策”“協(xié)同治理”“基層治理”“鄉(xiāng)村治理”“全球治理”等是政治與行政學(xué)、社會(huì)學(xué)等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域出現(xiàn)頻率較為多見的研究主題。

歸納起來看，治理研究有以下幾種范式。

1.歷史主義研究范式

有關(guān)治理問題的研究，學(xué)界始終堅(jiān)持歷史唯物主義研究范式，許多學(xué)者從治理的起源，治理產(chǎn)生的條件和社會(huì)背景及演進(jìn)路徑考察，從而追問治理理念為什么會(huì)興起？治理是相對(duì)于傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治和管理而言的，20世紀(jì)80年代治理創(chuàng)新理論在西方興起，受到西方學(xué)術(shù)界的廣泛青睞，應(yīng)該說有其特殊的時(shí)代背景。尤其是，新歷史主義更加強(qiáng)調(diào)歷史的背景和條件。20世紀(jì)八九十年代，以米歇爾·?？聻榇淼男職v史主義興起，標(biāo)志著西方學(xué)術(shù)思潮開始發(fā)生重要的歷史轉(zhuǎn)型。新歷史主義也強(qiáng)調(diào)認(rèn)識(shí)和理解新的觀念和概念時(shí)必須首先理解和認(rèn)識(shí)隱藏在其背后的歷史條件和環(huán)境。從認(rèn)識(shí)事物的起源來探討事物的本質(zhì)。治理理論的興起，受到以下三個(gè)方面的歷史背景因素影響。

首先，市場(chǎng)失靈。資本主義的本質(zhì)特征是競(jìng)爭(zhēng)，隨著自由貿(mào)易和自由競(jìng)爭(zhēng)的推進(jìn)，資本越來越向大資本家手中集中，最后資本集中在少數(shù)大資本家手中，從而產(chǎn)生壟斷，最后在西方資本主義世界爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)的產(chǎn)生就是市場(chǎng)失靈的集中體現(xiàn)。

其次，政府失效。20世紀(jì)二三十年代西方世界爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，資本主義各國(guó)紛紛開始尋找解決之道。有些國(guó)家，開始實(shí)行不同于以往的經(jīng)濟(jì)政策，如美國(guó)的羅斯福新政，奉行凱恩斯的國(guó)家干預(yù)主義政策。美國(guó)新政緩解了經(jīng)濟(jì)危機(jī)的危害，西方資本主義國(guó)家紛紛效仿以此建立了福利國(guó)家。但福利國(guó)家運(yùn)行到20世紀(jì)六七十年代，西方社會(huì)開始出現(xiàn)新的矛盾和問題，如政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重，財(cái)政赤字嚴(yán)重，官員貪污腐敗，犯罪率飆升，民眾工作積極性低下等負(fù)面影響。為了應(yīng)對(duì)20世紀(jì)30年代的“市場(chǎng)失靈”及70年代的“政府失效”現(xiàn)象，治理這一不同于政府行政管理的新理念就被廣泛采納，這正如學(xué)者方忠指出的“為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和糾正政府失靈，廣大行政管理學(xué)者提出對(duì)政府治理范式進(jìn)行創(chuàng)新，由此而成的治理理念，從內(nèi)外兩方面對(duì)作為現(xiàn)代化的絕對(duì)主權(quán)觀念提出了挑戰(zhàn)。”[1]

再次，科學(xué)技術(shù)革命的挑戰(zhàn)。在大工業(yè)生產(chǎn)時(shí)代，官僚制以理性、高效率、確定性、非人格化等特征著稱，是當(dāng)時(shí)主導(dǎo)的管理范式。但隨著人類進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展，科學(xué)技術(shù)水平不斷提升，社會(huì)相互依賴、相互依存、相互聯(lián)系越來越密切。世界經(jīng)濟(jì)一體化不斷加快，地球村逐漸形成。特別是以數(shù)字技術(shù)為核心的高新技術(shù)的發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)生了變化，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具備了前所未有的新特征，如虛擬經(jīng)濟(jì)的高風(fēng)險(xiǎn)性、不穩(wěn)定性、超復(fù)雜性等特性都決定了理性科層制管理范式的無能為力。由此，現(xiàn)代社會(huì)需要呼喚新的治理主體、治理模式、治理方式的出場(chǎng)來解決復(fù)雜現(xiàn)代社會(huì)問題。

尤其是大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，信息的發(fā)布、傳遞、獲取、存儲(chǔ)等方式都發(fā)生了質(zhì)的變化，從而導(dǎo)致人們的生活方式、工作方式、組織模式等方方面面發(fā)生了顛覆性的改變，在大數(shù)據(jù)的視野下討論政府改革和模式創(chuàng)新已經(jīng)成為時(shí)代特點(diǎn)。如韓國(guó)政府就提出了政府的3.0版本。有研究者指出：“韓國(guó)政府所提出的政府3.0側(cè)重于政府主動(dòng)公開和共享信息，保障國(guó)民的主動(dòng)參與，政府公共行政也相應(yīng)地從‘政府提供模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤悦總€(gè)人為中心的個(gè)性化定制模式?！盵2]并且，他還進(jìn)一步指出大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用帶來的數(shù)據(jù)民主有利于公眾的參與，信息的精確化有利于管理的精確化，公共行政著眼于現(xiàn)狀的管理轉(zhuǎn)變?yōu)槔煤Ａ繑?shù)據(jù)的精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，從而使得決策更科學(xué)等?？傊?，以大數(shù)據(jù)為核心的科學(xué)技術(shù)革命對(duì)傳統(tǒng)的公共行政方式提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，為新的治理模式出現(xiàn)提供了歷史機(jī)遇。

那么，治理的目標(biāo)是什么？有學(xué)者認(rèn)為政府治理的最終目標(biāo)是善治，即“治理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治（good governance）。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！盵3]也有學(xué)者認(rèn)為未來治理的理論取向應(yīng)該是混沌治理。

2.比較制度分析范式

許多學(xué)者關(guān)注于制度之間的差異，對(duì)許多國(guó)家治理模式的現(xiàn)狀進(jìn)行了描述，治理模式形成原因及演進(jìn)歷史進(jìn)行了比較制度分析，取得了豐碩的成果。如張惠君博士就在《轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的國(guó)家治理模式重構(gòu)：比較制度分析》一文中比較了俄羅斯和中歐的治理指標(biāo)體系。其選取波蘭、捷克、匈牙利、斯洛文尼亞、斯洛伐克、俄羅斯六國(guó)，通過發(fā)言權(quán)與責(zé)任、政治穩(wěn)定性、政府有效性、監(jiān)管質(zhì)量、法治、腐敗控制等指標(biāo)進(jìn)行比較。也有學(xué)者研究國(guó)家的治理變革，如學(xué)者彭衛(wèi)東在實(shí)地考察新加坡后，就發(fā)現(xiàn)新加坡有著一黨獨(dú)大的政黨，親民的政府，包容性的社會(huì)等幾個(gè)最具特色的治理經(jīng)驗(yàn)。翁世翁則通過考察英國(guó)的治理環(huán)境變遷，治理技術(shù)手段革新，進(jìn)而認(rèn)為整體性治理模式在英國(guó)的興起。也有學(xué)者以美國(guó)為研究對(duì)象，探討美國(guó)地方政府的治理模式選擇，或者以美國(guó)的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)來求索中國(guó)的治理鏡鑒。

此外，也有學(xué)者籠統(tǒng)比較中西方的治理理論，如湖南師范大學(xué)吳家慶教授就以《中國(guó)與西方治理理論之比較》為題，從治理興起的背景比較中西方的差異，中西方學(xué)者對(duì)治理概念的不同闡釋等角度來實(shí)現(xiàn)治理理論的本土化問題。

3.結(jié)構(gòu)功能范式

自改革開放以來，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)體制的變化必然導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，也會(huì)引起政治體制的改革。這一系列結(jié)構(gòu)要素的變化會(huì)引起整個(gè)結(jié)構(gòu)的重組，功能的變遷。因此，身處變遷中的政治管理手段、方式需要調(diào)整，國(guó)家治理也需要重構(gòu)。中山大學(xué)馬駿教授在《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變遷與國(guó)家治理轉(zhuǎn)型：美國(guó)進(jìn)步時(shí)代改革》一文中就以美國(guó)進(jìn)步時(shí)代改革這段時(shí)期的歷史為研究對(duì)象，指出在19世紀(jì)末20世紀(jì)初的這段歷史中，美國(guó)經(jīng)歷社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展后出現(xiàn)了高速增長(zhǎng)和前所未有的繁榮，但同時(shí)也伴隨許多社會(huì)問題，如工業(yè)化帶來的城市化問題，貧富差距懸殊的問題、環(huán)境污染問題、腐敗問題、食品安全問題、社會(huì)公平問題等。面對(duì)危機(jī)和挑戰(zhàn)，美國(guó)政府從城市、州一級(jí)再到聯(lián)邦，其治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了自下而上的改革。美國(guó)政府治理結(jié)構(gòu)的根本性變革和重組，成功應(yīng)對(duì)了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化方方面面變遷所帶來的挑戰(zhàn)。這種情況無疑對(duì)中國(guó)乃至世界其他國(guó)家的發(fā)展提供了有力的借鑒作用。面對(duì)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，研究治理的結(jié)構(gòu)功能變遷也是學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)之一。在中國(guó)知網(wǎng)，以“治理變遷”為篇名，可以搜索到九百多篇學(xué)術(shù)論文。例如，有學(xué)者就曾做過中國(guó)治理三十年的變遷歷史研究。也有學(xué)者把治理變遷放在具體的場(chǎng)域中進(jìn)行研究，如有關(guān)城市的治理變遷研究、農(nóng)村的治理變遷研究或者基于互聯(lián)網(wǎng)背景的治理變遷研究等。

4.政治系統(tǒng)論范式

如何實(shí)現(xiàn)治理的有效性呢？許多學(xué)者從治理理論的政治系統(tǒng)論觀點(diǎn)出發(fā)進(jìn)行考察，認(rèn)為國(guó)家治理體系、治理的生態(tài)問題等都是需要關(guān)注的重要方面。

政治生態(tài)是國(guó)家治理的前提和基礎(chǔ)。2015年3月9日習(xí)近平總書記在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“做好各方面工作，必須有一個(gè)良好政治生態(tài)。政治生態(tài)污濁，從政環(huán)境就惡劣;政治生態(tài)清明，從政環(huán)境就優(yōu)良。”①至此“政治生態(tài)”這一概念就成了媒介和學(xué)界的高頻詞匯。學(xué)者靳志強(qiáng)從政治系統(tǒng)論的角度，認(rèn)為“政治生態(tài)就是政治主體與政治生活其余要素之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式以及與社會(huì)環(huán)境交互作用的過程與狀態(tài)?！盵4]國(guó)家治理是基于社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化存量基礎(chǔ)上，吸取人類政治文明成果，具有中國(guó)特色社會(huì)主義的治理體系。有關(guān)治理生態(tài)問題學(xué)界主要從治理生態(tài)構(gòu)成現(xiàn)狀、治理生態(tài)危機(jī)和如何改善治理生態(tài)三個(gè)維度進(jìn)行研究。

5.國(guó)家-社會(huì)分析范式

近年來，國(guó)家-社會(huì)分析框架在治理理論中的有效運(yùn)用，取得了卓有成效的理論研究成果。通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，運(yùn)用國(guó)家與社會(huì)分析框架的治理理論研究存在三個(gè)主要研究取向。

（1）國(guó)家中心論

國(guó)家中心論認(rèn)為國(guó)家政府，尤其是執(zhí)政黨是治理的主體，國(guó)家治理的方式是管理。管制政府是其表現(xiàn)形式。學(xué)者柳新元指出這種以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、等級(jí)秩序?yàn)橹鞯恼沃卫砟Ｊ?，其治理成本相?duì)較高（柳新元，2000）。也有學(xué)者認(rèn)為雖然理論上治理應(yīng)該是一個(gè)還政于民，還權(quán)于民的過程，從而實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系。因此，現(xiàn)實(shí)中的治理模式選擇仍是一條政府主導(dǎo)型治理道路[5]。

（2）社會(huì)中心論

社會(huì)中心論則強(qiáng)調(diào)多中心多主體的治理模式。這種治理模式充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揚(yáng)民眾在治理中的主動(dòng)性和能動(dòng)性作用，提倡民主的主體性地位，鼓勵(lì)民眾更多更有效地參與。北京大學(xué)魏波指出傳統(tǒng)治理模式弊端為，“在實(shí)踐中，這種模式的缺陷日益凸顯，他既不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也與民主的理念相悖。作為一種應(yīng)對(duì)，‘多中心多主體的社會(huì)治理與發(fā)展模式從實(shí)踐中逐漸浮現(xiàn)出來?！盵6]學(xué)者張桐認(rèn)為，后工業(yè)社會(huì)沒有固定的中心邊緣結(jié)構(gòu)，中心邊緣不斷轉(zhuǎn)換，處處是中心，處處也是邊緣，這就迫切要求我們打破現(xiàn)存的中心——邊緣結(jié)構(gòu)，甚至更多關(guān)心邊緣價(jià)值，讓社會(huì)治理重新回歸社會(huì)。即根據(jù)馬克思國(guó)家理論，政府來源于社會(huì)，也終將回歸社會(huì)，政府并非脫離社會(huì)凌駕于社會(huì)之上，而是溶于社會(huì)，服務(wù)于社會(huì)[7]。

（3）國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)論

國(guó)家中心論主要依靠國(guó)家的力量可能會(huì)把社會(huì)管得死，社會(huì)缺乏活力。社會(huì)中心論又可能會(huì)使社會(huì)處于泛濫的民主境地，使社會(huì)無序。為了破解這種二元對(duì)立的思維方式，取而代之的是國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的范式。有研究者認(rèn)為，“應(yīng)該基于國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的視角來理解國(guó)家建設(shè)，國(guó)家要超越和滲透社會(huì)，實(shí)現(xiàn)理性化、自主性和嵌入性;同時(shí)，社會(huì)應(yīng)該通過法治與問責(zé)制兩種機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的制衡?？傮w上，國(guó)家與社會(huì)分享權(quán)力有助于提高國(guó)家治理水平。”[8]陳偉東教授也認(rèn)為城市社區(qū)治理應(yīng)該引入以精細(xì)化、理性化管理為特征的專業(yè)技術(shù)手段，從而提升社區(qū)治理水平和改進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系（陳偉東、吳恒同，2015）。付建軍等人認(rèn)為，我國(guó)地方社會(huì)治理應(yīng)該從以國(guó)家為主體向強(qiáng)調(diào)治理主體平等關(guān)系的耦合性協(xié)商治理模式轉(zhuǎn)型。他們指出“耦合性治理的協(xié)商模式是指，治理主體均保持相對(duì)的獨(dú)立性和平等性，各治理主體通過積極協(xié)商和相互支撐來努力實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)”[9]。

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