黃佳鵬

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 南開 300350）

一、問題的提出

黨的十八大以來，中央大力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，開創(chuàng)了扶貧事業(yè)新局面。新時(shí)代的扶貧工作強(qiáng)調(diào)扶貧對(duì)象的精確瞄準(zhǔn)。精準(zhǔn)扶貧作為各級(jí)政府部門的中心工作，在官僚體制內(nèi)已“自上而下”地構(gòu)建出一套完備的數(shù)據(jù)收集與考核評(píng)估體系。在這種剛性且嚴(yán)格的考核體制的層層傳遞下，基層組織成為體制壓力的受力者，而其根源在于中國(guó)權(quán)威體制存在一個(gè)漫長(zhǎng)的治理鏈條，即，上級(jí)統(tǒng)一決策與地方具體情況之間存在巨大張力，剛性科層組織面對(duì)彈性的、復(fù)雜的基層社會(huì)問題，存在著治理成本劇增等多重組織問題。［1］在這種體制下，扶貧實(shí)踐的效果關(guān)鍵在于基層組織的執(zhí)行力。

貧困對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別是決定扶貧工作績(jī)效的關(guān)鍵一環(huán)，瞄準(zhǔn)偏差問題的存在將影響貧困主體的篩選、基層扶貧工作量及最終的脫貧效果。通過梳理既有的扶貧研究文獻(xiàn)可知，關(guān)于精準(zhǔn)識(shí)別的研究大致存在以下幾方面的傾向。

第一，研究視角的分化。從自上而下的國(guó)家行政視角出發(fā)，賀海波認(rèn)為國(guó)家治理能力是影響精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐效果的關(guān)鍵因素，［2］王雨磊則基于國(guó)家技術(shù)治理如何下鄉(xiāng)探討精準(zhǔn)識(shí)別的技術(shù)實(shí)踐，［3］張世勇從國(guó)家認(rèn)證能力的提升出發(fā)探討精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)踐路徑。［4］隨著精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的深入，有學(xué)者將研究的方向轉(zhuǎn)向基層治理，認(rèn)為地方精英對(duì)扶貧資源的俘獲是造成扶貧目標(biāo)偏移的重要因素，［5］進(jìn)而提出應(yīng)發(fā)揮基層組織功能、凸顯鄉(xiāng)村主體性以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別。［6］這些研究視角既包含了自上而下的國(guó)家行政視角，也涵蓋了自下而上的基層治理視角，呈現(xiàn)出分化的特征，較為注重從某一層面探討精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)現(xiàn)路徑，一定程度上忽視了在村莊場(chǎng)域下國(guó)家行政力量與基層社會(huì)自治力量對(duì)扶貧實(shí)踐的關(guān)聯(lián)性研究。

第二，貧困性質(zhì)、致貧因素與精準(zhǔn)識(shí)別困境。關(guān)于農(nóng)村貧困性質(zhì)及致貧原因的研究存在顯著的過程變遷，有學(xué)者從城鄉(xiāng)區(qū)域比較出發(fā)，指出農(nóng)村貧困本質(zhì)上屬于長(zhǎng)期貧困，根源在于農(nóng)村受到政治、經(jīng)濟(jì)與公共產(chǎn)品供給等多維的政策性排斥。［7］不同于上述觀點(diǎn)，蔡昉等人認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村貧困的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，貧困分布由區(qū)域性的整體性貧困逐漸過渡到個(gè)體性貧困，邊緣人口成為貧困的主體，因而需要從瞄準(zhǔn)區(qū)域的政策向瞄準(zhǔn)個(gè)體的政策轉(zhuǎn)化，［8］由此，國(guó)家的扶貧戰(zhàn)略由“開發(fā)式”走向“精準(zhǔn)扶貧”。精準(zhǔn)扶貧對(duì)致貧因素的共識(shí)在于因病、因殘和因?qū)W幾方面，且農(nóng)戶家庭的貧困更多是多重因素疊加的后果。賀雪峰認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村貧困主要有兩種類型，一是農(nóng)戶缺少家庭勞動(dòng)力而致貧，二是生存條件惡劣的連片特困地區(qū)的貧困。［9］因此，精準(zhǔn)識(shí)別的關(guān)鍵在于瞄準(zhǔn)那些喪失家庭勞動(dòng)力或勞動(dòng)力不健全的農(nóng)戶，勞動(dòng)力缺失是致貧的最根本因素?；诖?，田先紅對(duì)西南少數(shù)民族的貧困性質(zhì)進(jìn)行界定，認(rèn)為農(nóng)民家庭勞動(dòng)力的未充分市場(chǎng)化是當(dāng)?shù)刎毨У母?，并指出只有認(rèn)識(shí)到這一根本的致貧因素才能精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象。［10］目前之所以還存在瞄準(zhǔn)偏差，在于沒有把握勞動(dòng)力這一根本主線，將有勞動(dòng)能力（包括主觀上不愿意勞動(dòng)）的農(nóng)戶也納入貧困對(duì)象之中，出現(xiàn)“誤評(píng)”和“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。［11］

第三，過于倚重技術(shù)性、標(biāo)準(zhǔn)化的識(shí)別方法。多數(shù)學(xué)者對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別方法的研究主要從農(nóng)戶可視的房產(chǎn)、土地、上學(xué)人數(shù)等表面情況出發(fā)，按照僵硬的國(guó)家貧困經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)線進(jìn)行“劃定”，［12］基于多維貧困測(cè)度定量分析模型，對(duì)農(nóng)村貧困家庭進(jìn)行識(shí)別，進(jìn)而提出相應(yīng)的扶持對(duì)策。［13-15］上述學(xué)者過于注重貧困識(shí)別中的方法使用，尤其迷信定量方法的識(shí)別功效，帶有很強(qiáng)的規(guī)則性與時(shí)效性，而缺乏對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)不規(guī)則性特征的深刻認(rèn)識(shí)。［16］李小云認(rèn)為相比于高成本的計(jì)量工作方法，比較簡(jiǎn)便且成本低廉的方式是依靠熟人社區(qū)中的農(nóng)戶進(jìn)行識(shí)別。［17］李博、左停進(jìn)而在田野調(diào)查的基礎(chǔ)上指出，精準(zhǔn)識(shí)別困境根源于識(shí)別過程中國(guó)家邏輯與鄉(xiāng)土性困境的張力，［18］但并沒有進(jìn)一步提出如何有效融合國(guó)家程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的識(shí)別體系與不規(guī)則的熟人鄉(xiāng)土社會(huì)的悖論，這就構(gòu)成本文的研究問題意識(shí)和邏輯起點(diǎn)。

實(shí)際上精準(zhǔn)識(shí)別的關(guān)鍵應(yīng)深入農(nóng)民日常生活實(shí)踐，理解農(nóng)戶收入渠道的“隱秘性”及鄉(xiāng)土熟人社會(huì)關(guān)系的“緊密性”與“復(fù)雜性”，即在農(nóng)民家庭普遍形成“半工半耕”的家計(jì)模式下，［19］很難用規(guī)范化的指標(biāo)體系去界定農(nóng)戶家庭的經(jīng)濟(jì)收入水平，而鄉(xiāng)村熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)下很難推行“一刀切”的行政指令。因此，面對(duì)不規(guī)整的鄉(xiāng)土社會(huì)和農(nóng)民家庭實(shí)踐，應(yīng)拋棄對(duì)規(guī)范程序標(biāo)準(zhǔn)的過度倚賴，真正深入群眾，為群眾搭造自我評(píng)議、自我監(jiān)督和自我比較的平臺(tái)，將貧困對(duì)象的評(píng)議權(quán)交給群眾自己。本文通過在豫南X村的實(shí)地調(diào)研，采用半結(jié)構(gòu)式訪談及參與觀察，試圖總結(jié)當(dāng)?shù)胤鲐毜挠行Ы?jīng)驗(yàn)，回應(yīng)精準(zhǔn)扶貧中的社區(qū)瞄準(zhǔn)何以可能，探討精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)踐路徑，在此基礎(chǔ)上探討精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐對(duì)基層組織的超越性功效。

二、“社區(qū)瞄準(zhǔn)”何以可能

（一）“指標(biāo)分配”與動(dòng)員不足

“精準(zhǔn)識(shí)別”亦即如何實(shí)現(xiàn)“社區(qū)瞄準(zhǔn)”，是對(duì)貧困對(duì)象精準(zhǔn)界定的動(dòng)態(tài)過程。對(duì)貧困人口進(jìn)行有效地精準(zhǔn)識(shí)別是決定扶貧資源到戶、到人和解決“最后一公里”問題的有效舉措。［18］因此，如何實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別成為學(xué)界重要的研究議題。葛志軍等認(rèn)為精準(zhǔn)識(shí)別的困境在于難以識(shí)別相對(duì)貧困人口；［20］雷望紅認(rèn)為除村莊均質(zhì)化帶來的相對(duì)貧困人口難以識(shí)別外，更重要的在于貧困指標(biāo)的分配邏輯導(dǎo)致難以精準(zhǔn)識(shí)別。［21］目前精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中最大問題在于“誤評(píng)”的存在，即，將非貧困家庭評(píng)為貧困戶，享受政策福利。而“誤評(píng)”產(chǎn)生的根源在于兩個(gè)方面，一方面在于“規(guī)?？刂啤?，其核心是指在精準(zhǔn)識(shí)別過程中，“地方政府為了獲得‘貧困帽’向上虛報(bào)實(shí)際貧困者數(shù)量，進(jìn)而采用自上而下逐級(jí)分配貧困指標(biāo)的方法，最終執(zhí)行者落至行政村”［22］，由此形成一種分配邏輯；另一方面，隨著社會(huì)流動(dòng)和農(nóng)民分化的加劇，農(nóng)民收入難以精細(xì)化，貧困人口的認(rèn)定更加困難。［23］因而需要基層組織動(dòng)員村莊社會(huì)內(nèi)部力量，利用熟人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行非正式監(jiān)控，達(dá)至低成本、高效率評(píng)選貧困戶的目標(biāo)。

從學(xué)界既有研究來看，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中缺乏基層組織對(duì)村莊社會(huì)的有效動(dòng)員，僅僅是在高強(qiáng)度的體制壓力下被迫應(yīng)對(duì)扶貧任務(wù)，沒有調(diào)動(dòng)基層組織的主體性，［24］反而淹沒在大量的“文本工作”之中，［25］基層干部失去扶貧的積極能動(dòng)性。動(dòng)員能力不足導(dǎo)致難以評(píng)選出真正的貧困戶，甚至出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，引發(fā)村民之間“不平衡感”。當(dāng)貧困戶身份捆綁著巨大利益，成為“泛福利化”利益享受者時(shí)，［26］將導(dǎo)致“爭(zhēng)貧”甚至“鬧訪”現(xiàn)象，增加“誤評(píng)”出現(xiàn)的機(jī)率，加劇村民之間的矛盾及干群信任危機(jī)，不利于村民自治，［22］進(jìn)而引發(fā)一系列的治理難題。因此，如何有效識(shí)別貧困戶成為當(dāng)前扶貧工作的關(guān)鍵，否則國(guó)家資源的投入將出現(xiàn)“內(nèi)卷化”，基層組織失去活力，逐漸喪失合法性。

（二）X村精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的田野素描

從豫南X村的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐來看，其有效化解了“社區(qū)瞄準(zhǔn)”的困境，成為精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的可鑒經(jīng)驗(yàn)，值得研究并適當(dāng)推廣。該村下轄11個(gè)自然村、19個(gè)村民小組，全村共有968戶4137人，是所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)較大的行政村，耕地面積達(dá)3175畝，本村現(xiàn)有建檔立卡貧困戶41戶，其中上一年已脫貧15戶，還剩26戶未脫貧。該26戶是經(jīng)群眾評(píng)議會(huì)及“四議兩公開”程序精準(zhǔn)識(shí)別后產(chǎn)生的，均為村內(nèi)條件最差的農(nóng)戶家庭，經(jīng)梳理貧困戶信息發(fā)現(xiàn)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

首先，致貧因素包括以下幾類：因病致貧達(dá)13戶，占50%；因?qū)W致貧有4戶，占15.4%；剩下9戶均為因殘致貧，達(dá)34.6%，因此，疾病和殘疾是致貧的兩大因素。其次，從貧困類型來看，低保貧困戶占比超過一半，體現(xiàn)出國(guó)家扶貧行動(dòng)真正起到社會(huì)兜底的功能，其基層執(zhí)行得到貫徹落實(shí)，并沒有將經(jīng)濟(jì)條件較好的“貧困邊緣戶”納入，實(shí)現(xiàn)了較為準(zhǔn)確的“瞄準(zhǔn)”。最后，從該村貧困率來看，全村共968戶，未脫貧貧困戶26戶，貧困發(fā)生率為2.6%，若拋掉其中因長(zhǎng)期慢性病成為貧困戶的比例，則本村的貧困發(fā)生率更低，因而側(cè)面反映了本村的精準(zhǔn)識(shí)別得以真正落實(shí)，被評(píng)選出來的貧困戶是本地最底層的人群，是經(jīng)得起相互比對(duì)和第三方評(píng)估的真正貧困者。這種精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)踐路徑是如何達(dá)到的，對(duì)基層治理有何進(jìn)一步影響？這是接下來探討的重點(diǎn)。

三、雙重動(dòng)員結(jié)構(gòu)下精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)踐路徑

之所以能夠?qū)⒕珳?zhǔn)識(shí)別落到實(shí)處，沒有引起村民上訪或村民內(nèi)部的矛盾，是因?yàn)檫@些新評(píng)議出來的貧困戶“沒有可比性”，換言之，貧困戶與非貧困戶之間的界限得以明顯區(qū)分。之前無法做到精準(zhǔn)，在于沒有找出絕大多數(shù)非貧困戶與極少數(shù)真正貧困者之間的“斷裂帶”，而本地經(jīng)過雙重動(dòng)員實(shí)現(xiàn)了“社區(qū)瞄準(zhǔn)”，進(jìn)而精確找到了這兩個(gè)層級(jí)之間的斷裂帶，剔除掉“貧困邊緣戶”，貧困者與非貧困者的界限被顯化，達(dá)到精準(zhǔn)識(shí)別的效果，以此消除絕大多數(shù)非貧困者的不公平感。這種精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)踐路徑既存在于村莊社會(huì)的內(nèi)部動(dòng)員，又離不開行政動(dòng)員下鄉(xiāng)村兩級(jí)的關(guān)系實(shí)踐形態(tài)。

（一）行政動(dòng)員的實(shí)踐機(jī)制與經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)

1.壓力性體制下責(zé)任主體高度共識(shí)

鄉(xiāng)村兩級(jí)扶貧主體的一致行動(dòng)力是精準(zhǔn)扶貧得以有效落實(shí)的組織保證，這種一致行動(dòng)力的形塑并非僅靠體制壓力的傳遞，還包括基層扶貧主體對(duì)扶貧工作價(jià)值本身的共識(shí)判斷。精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)政治任務(wù)推進(jìn)，嚴(yán)格考核、層層督導(dǎo)、一票否決，實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制。在這種強(qiáng)壓體制下，基層扶貧主體形成高度共識(shí)，鄉(xiāng)村兩級(jí)呈現(xiàn)出利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的實(shí)踐形態(tài)。

基層扶貧干部的共識(shí)不僅來源于體制內(nèi)的嚴(yán)格考核，還在于對(duì)扶貧工作屬性的一致認(rèn)同。首先，嚴(yán)格考核體現(xiàn)在簽署“軍令狀”［21］，即當(dāng)?shù)鼗鶎臃鲐氈黧w（駐村工作隊(duì)、包村干部、第一書記等）向本鄉(xiāng)鎮(zhèn)填寫承諾書，保證評(píng)選過程公開、公正與透明，評(píng)選結(jié)果村民無異議，否則甘愿被問責(zé)。其次，基層扶貧主體并不是被迫于高壓體制進(jìn)行扶貧，關(guān)鍵是官僚體制內(nèi)自上而下形成了對(duì)扶貧本身屬性的認(rèn)知，堅(jiān)決做到“揭蓋子”、“扶真”成為共識(shí)。正如某位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所言，“扶貧工作不能妥協(xié)，尤其要做到精準(zhǔn)，照顧一戶，就多幾十戶爭(zhēng)當(dāng)貧困戶，多一戶貧困戶，多一份麻煩”。做好精準(zhǔn)識(shí)別是所有基層干部的內(nèi)在心聲，也是對(duì)貧困屬性的一致認(rèn)知，因而較為注重動(dòng)員村干部，并協(xié)助村干部動(dòng)員村民，避免形成反向“示范效應(yīng)”。因此，在科層體系內(nèi)行政動(dòng)員下基層扶貧干部具有了主體性。

2.利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

在扶貧工作中，如何實(shí)現(xiàn)各主體“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”與“利益分享”成為影響扶貧成效的重要因素。［27］亦即，權(quán)責(zé)利的匹配是主體協(xié)作的內(nèi)在基礎(chǔ)，通過“過程—事件”分析法，［28］發(fā)現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐過程中鄉(xiāng)村兩級(jí)形成了利益與風(fēng)險(xiǎn)雙重共同體關(guān)系形態(tài)，鄉(xiāng)村兩級(jí)的互動(dòng)樣態(tài)可概括為“策略協(xié)作”。［29］在“策略協(xié)作”模式下，鄉(xiāng)村兩級(jí)彼此“取長(zhǎng)補(bǔ)短”，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)扶貧主體迫于體制壓力、考核目標(biāo)及對(duì)政治晉升的預(yù)期，推進(jìn)扶貧工作順利落地具有政治性，其關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別并讓最多數(shù)村民滿意，但其官僚身份與扶貧對(duì)象的鄉(xiāng)土身份出現(xiàn)錯(cuò)位，由此，他們需要?jiǎng)訂T村干部這一村莊精英群體，以彌補(bǔ)作為村莊“外來者”對(duì)村民真實(shí)詳細(xì)信息的不對(duì)稱問題。村干部在扶貧工作中具有本土優(yōu)勢(shì)，他們是村莊熟人社會(huì)威望較高的精英，也是基層社會(huì)信息的知情者，其背后有龐大的家族，是本村“有頭有臉”的人物，擁有豐富的本地社會(huì)關(guān)系資本，能夠通過親朋好友等各種非正式關(guān)系進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，這種深入群眾的能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不具備的，需要?jiǎng)訂T村干部從而形成資源整合與集聚，共同完成精準(zhǔn)扶貧工作。

3.行政動(dòng)員的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

僅依靠體制內(nèi)的壓力難以實(shí)現(xiàn)有效的行政動(dòng)員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在動(dòng)員村組干部時(shí)具有其自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，有利于村組干部村內(nèi)權(quán)威的加強(qiáng)、矛盾責(zé)任的轉(zhuǎn)移及行政力量的注入，給村組干部帶來了實(shí)實(shí)在在的好處。

第一，資源稟賦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（包括第一書記、駐村工作隊(duì)等）背后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府及縣級(jí)幫扶部門，擁有較強(qiáng)的資源整合能力，為村莊發(fā)展注入了豐富的項(xiàng)目資源。例如修路，凡是路基達(dá)到“4.6米×3.5米”均“應(yīng)修盡修”，目前已硬化十幾公里，基本實(shí)現(xiàn)家家戶戶門前道路硬化。修建這些道路不需要村民出資，卻極大改善了村民的生產(chǎn)生活，還包括光伏發(fā)電等項(xiàng)目的注入，均有利于改善本村的發(fā)展條件，增加就業(yè)，是村民“看得見摸得著”的福利。而這些項(xiàng)目資源是村干部自身難以獲得的，實(shí)質(zhì)上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部爭(zhēng)取而來，但功勞歸村組干部，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的策略選擇，成為行政動(dòng)員的一種手段。而村民會(huì)認(rèn)為這些福利的獲得是村干部的功勞，表明村干部的工作能力較強(qiáng)，有能力為老百姓謀福利，間接提升了村干部的威信，給村干部帶來榮譽(yù)感和面子，反過來又極大增強(qiáng)了村干部的干勁。

第二，轉(zhuǎn)移矛盾責(zé)任，營(yíng)造村組干部的自主空間。稅費(fèi)改革后，村組干部治權(quán)弱化，傳統(tǒng)的農(nóng)村工作方法已經(jīng)難以適應(yīng)巨變的鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際，干群關(guān)系走向松散化，難以完全貫徹自上而下的政策。不同于村組干部相對(duì)更低的文化能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)政策的把控、理解更透徹，能夠更清晰地向村民解釋政策的意涵。因而，村干部更能援引相關(guān)政策進(jìn)行扶貧，按政策規(guī)則辦事成為村干部扶貧的主導(dǎo)話語(yǔ)，而政策的解釋則向上轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，其實(shí)質(zhì)也是一種“矛盾轉(zhuǎn)移”的避責(zé)邏輯，進(jìn)而為村組干部開展扶貧工作營(yíng)造了更大的自主空間。

（二）社會(huì)動(dòng)員的實(shí)踐路徑與經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)

1.群眾路線的貫徹

要做到真正的精準(zhǔn)，除了體制內(nèi)的行政動(dòng)員，更需要基層干部對(duì)群眾廣泛的社會(huì)動(dòng)員，尤其需要發(fā)揮村組干部對(duì)村民的社會(huì)動(dòng)員能力，從而真正激起群眾的參與熱情和活力，其實(shí)質(zhì)就是貫徹群眾路線的實(shí)踐路徑。精準(zhǔn)識(shí)別中的“評(píng)議會(huì)”，就是動(dòng)員群眾積極參與共同評(píng)議本村組的貧困戶，將決策權(quán)交給群眾自身的方式。群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治路線和組織路線，其內(nèi)涵主要包括群眾觀點(diǎn)和群眾工作方法兩方面，即“從群眾中來，到群眾中去”，依靠群眾來解決問題，成為基層治理中的重要工作方法。［30］近年來，扶貧工作成為基層治理的中心工作，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)及精準(zhǔn)脫貧以提升扶貧績(jī)效需要“找回群眾”，重回群眾路線的實(shí)踐路徑，依靠群眾自身達(dá)至低成本高效率的精準(zhǔn)識(shí)別目標(biāo)。

2.社區(qū)評(píng)議的民主化表達(dá)

社區(qū)評(píng)議是一種自下而上的民主化實(shí)踐表達(dá)，通過在熟人社會(huì)內(nèi)部召開多輪群眾評(píng)議，實(shí)現(xiàn)民主評(píng)議與自上而下的國(guó)家審查監(jiān)督相結(jié)合的定性認(rèn)證機(jī)制，從而保證了識(shí)別過程的公平、公正與公開。［4］既有研究表明民主評(píng)議環(huán)節(jié)村民參與度不高是導(dǎo)致精準(zhǔn)識(shí)別偏差的重要因素，［15］因此需要村組干部積極深入群眾、動(dòng)員群眾，讓村民最大化地參與到自身評(píng)議過程中，將評(píng)議工作當(dāng)作關(guān)切自身利益的大事，而非當(dāng)作村干部完成任務(wù)的工作。因此，社區(qū)評(píng)議的民主化表達(dá)與村組干部積極社會(huì)動(dòng)員下的群眾路線貫徹是彼此結(jié)合的“一體兩面”，不能偏廢其一。只有相互配合，才能實(shí)現(xiàn)群眾內(nèi)部的自我監(jiān)督以及對(duì)村組干部的外部監(jiān)督，最終達(dá)至精準(zhǔn)扶貧中的“識(shí)真”效果。

3.社會(huì)動(dòng)員的經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)

社區(qū)評(píng)議集中展現(xiàn)了社會(huì)動(dòng)員的經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐機(jī)制。X村具體做法是：第一步，擬定貧困戶初步名單。以每個(gè)莊（自然村或小組）為單位，首先由包莊村干部和組長(zhǎng)在前期入戶走訪的基礎(chǔ)上擬定本莊貧困人口，進(jìn)而召開村兩委班子會(huì)議，對(duì)這份名單進(jìn)行排查、審議，嚴(yán)格對(duì)照貧困評(píng)議標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)村兩委討論后剔除明顯不符合貧困戶標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶（例如，有房有車、有正常勞動(dòng)力者）；再召開擴(kuò)大會(huì)議（含部分村民代表和黨員代表），共同商議村兩委提出的貧困戶名單，這是第二次會(huì)議；第三次會(huì)議是全體黨員和村民代表都參加的大會(huì)，每個(gè)莊的會(huì)議時(shí)間大概為半天，激烈討論本莊初步擬定的貧困戶名單。經(jīng)過多次會(huì)議充分討論（每次會(huì)議由村支書主持，其余扶貧主體均要在場(chǎng)），每個(gè)莊的初步貧困戶名單得以確立。

接下來以莊（組）為單位召開群眾評(píng)議會(huì)，對(duì)初步名單進(jìn)行評(píng)議，每戶有且只有一票，可委托他人進(jìn)行投票，“匿名投票，公開唱票”，最終票數(shù)達(dá)到60%才能確定為貧困戶。在正式投票之前，名單上的每位申請(qǐng)者都要在現(xiàn)場(chǎng)“演講”，當(dāng)面向本莊的群眾闡述自家的致貧原因、申請(qǐng)理由等，現(xiàn)場(chǎng)接受群眾監(jiān)督，一旦當(dāng)事人所述情況不符實(shí)際，群眾會(huì)在底下發(fā)出笑聲，甚至直接站起來表達(dá)不滿，給當(dāng)事人造成極大的心理壓力。這種熟人社會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督是真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別的關(guān)鍵，致使家庭條件稍好的農(nóng)戶沒有底氣上臺(tái)“哭窮”。當(dāng)然，如有村民認(rèn)為自己家里條件差但又不在初步名單里，那么評(píng)選現(xiàn)場(chǎng)可以直接提出來，現(xiàn)場(chǎng)向扶貧干部及群眾講述情況，并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議，達(dá)到票數(shù)要求則成為貧困戶。據(jù)訪談所知，每個(gè)莊的申請(qǐng)者大約十來個(gè)，而真正經(jīng)過群眾評(píng)議成為貧困戶的僅有兩三戶，絕大部分是貧困邊緣戶。第三步，所有結(jié)果評(píng)議出來后，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)備審核，再繼續(xù)向上級(jí)報(bào)備，最終由縣扶貧辦將貧困戶名單反饋至村級(jí)組織，成為建檔立卡戶。這是當(dāng)?shù)刎毨艟珳?zhǔn)識(shí)別的一整套流程。

（三）雙重動(dòng)員的耦合機(jī)制及其意外后果

1.耦合機(jī)制——形塑村組干部的主體性

對(duì)28800條數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，消除數(shù)據(jù)間量綱關(guān)系。所有數(shù)據(jù)相對(duì)應(yīng)地取平均值，合并同類項(xiàng)，即將四周內(nèi)多次上榜次數(shù)合并，對(duì)樣本的數(shù)據(jù)取平均數(shù)，再利用這個(gè)已經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化了的樣本做聚類分析，如表3所示。原始數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理后，樣本縮減到1 590個(gè)，共9 540個(gè)數(shù)據(jù)。

村組干部作為基層社會(huì)治理主體，其角色呈現(xiàn)出較為顯著的變遷。稅費(fèi)時(shí)期，鄉(xiāng)村兩級(jí)為了順利收取稅費(fèi)而彼此形成合力，是緊密的利益共同體，村組干部逐漸演化為兼具代理人與當(dāng)家人的雙重角色，［31］是鏈接國(guó)家與社會(huì)的關(guān)鍵力量。稅費(fèi)改革后“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系由汲取型向輸入型轉(zhuǎn)變，［32］并伴隨國(guó)家治理現(xiàn)代化與國(guó)家政權(quán)下沉，基層組織的行政化傾向明顯，村組干部深入社會(huì)的自治角色被削弱，造成各種形式主義、文牘主義的盛行。一方面，工作留痕方法成為必然，在高壓考核下基層干部被迫完成各類行政任務(wù)，喪失了體制內(nèi)的主體性；另一方面，這種“向上看”的工作模式導(dǎo)致逐漸脫離基層社會(huì)和群眾，這也是精準(zhǔn)扶貧難以落實(shí)精準(zhǔn)的深層因素。從本地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐木珳?zhǔn)扶貧實(shí)踐之所以能夠做到精準(zhǔn)識(shí)別，在于重新激發(fā)了村組干部的雙重角色動(dòng)力，體制內(nèi)的行政動(dòng)員不僅僅依靠高壓行政力量，還有各種策略、利益與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，既重塑了其在扶貧實(shí)踐中的主體性，又極力發(fā)揮其深入群眾的本土力量，成為耦合行政動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員的接點(diǎn)力量。

2.意外后果及其應(yīng)對(duì)

（1）“門頭風(fēng)”現(xiàn)象

上述分析表明，通過行政動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員雙重動(dòng)員機(jī)制，精準(zhǔn)識(shí)別可達(dá)到良好的實(shí)踐效果，貧困邊緣戶被最大化剔除。但依然可能造成某種意外后果：極少數(shù)真正的貧困者無法獲得本莊村民的投票，成為“漏評(píng)戶”，影響精準(zhǔn)識(shí)別。究其原因，這些少數(shù)真正的貧困者是本莊較弱勢(shì)的小姓家族或患有身心殘疾的最底層群體，且常年在外打零工，較少參與村莊人情往來，村民難以真正了解這類群體的家庭情況，由信息不對(duì)稱造成村民投票不準(zhǔn)確，但他們卻是真正貧困者，當(dāng)?shù)厝朔Q之為“門頭風(fēng)”。“門頭風(fēng)”是指，由于村莊內(nèi)部各家族勢(shì)力差異導(dǎo)致大家族對(duì)小家族的壓制，尤其體現(xiàn)在村莊選舉、貧困戶評(píng)選等公共性事務(wù)之中，這也是熟人社會(huì)講究人情、面子等規(guī)則所造成的不利后果。［13］如下述案例所示：

本村丁某50多歲，老婆患有精神病，兒子木訥、光棍，本村丁姓僅有一戶，且全家常年在外地，靠他和兒子打零工維持生活，已經(jīng)三四年都沒回老家。近期因經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下滑，房租上漲，務(wù)工難以為繼生活，選擇返回老家務(wù)農(nóng)。恰好趕上貧困戶評(píng)議會(huì)，但是村民對(duì)他們的了解依然停留在好幾年前，第一輪評(píng)議落選。最終經(jīng)過村干部的推薦，在接受村民監(jiān)督的前提下直接成為貧困戶。

該案例說明僅僅依靠社區(qū)評(píng)議難以達(dá)到完全的精準(zhǔn)識(shí)別，其意外后果將造成個(gè)別貧困對(duì)象的“遺漏”，其補(bǔ)救方式為村組干部遵循依靠群眾、從實(shí)際出發(fā)的“民主集中制”原則，識(shí)別出真正的貧困農(nóng)戶。

（2）應(yīng)對(duì)策略——民主集中原則

針對(duì)這種實(shí)際貧困卻難以獲得選票的“漏評(píng)”戶，采用“補(bǔ)救辦法”：成立專門小組，入戶調(diào)查，進(jìn)一步查看、核算家庭收入并深入了解情況，經(jīng)“四議兩公開”程序推薦納入貧困戶，并在村公示、接受群眾監(jiān)督，這體現(xiàn)了民主集中原則。本村26戶建檔立卡貧困戶中，有6戶通過這種“補(bǔ)救”方式成為貧困戶，且沒有被群眾舉報(bào)，村民對(duì)結(jié)果“表示無異議”。

有位村民45歲，老婆常年吃藥，兒子還在上大學(xué)，家里只有他一個(gè)正常勞動(dòng)力。一家人常年在外，很少回村，他本人從事木工裝修，收入還算可以。但上班途中發(fā)生了車禍，至少需要休養(yǎng)一年，這次評(píng)議會(huì)在他們回老家后不久召開，由于多年沒有與村民接觸，大多村民誤估其家庭條件，導(dǎo)致票數(shù)不夠，最終“補(bǔ)救”納入。

該案例表明村干部作為村治主體和精準(zhǔn)扶貧的執(zhí)行者，其主體性的激發(fā)尤為關(guān)鍵，面對(duì)社區(qū)評(píng)議可能出現(xiàn)的意外后果，他們能夠積極主動(dòng)發(fā)掘和識(shí)別那些實(shí)為貧困卻被投票遺漏的村民，真正做到識(shí)別精準(zhǔn)。而精準(zhǔn)識(shí)別的超越性功效體現(xiàn)為：不僅提升扶貧工作績(jī)效本身，還進(jìn)一步重塑了基層組織的公共性，推進(jìn)基層有序治理的達(dá)成。

四、精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)踐功效——重塑基層組織的公共性

“社區(qū)瞄準(zhǔn)”是整個(gè)精準(zhǔn)扶貧工作的關(guān)鍵步驟，事關(guān)能否做到“真扶貧、扶真貧”及國(guó)家扶貧政策在基層的現(xiàn)實(shí)合法性。本地以精準(zhǔn)扶貧為契機(jī)，重塑了基層組織的治理體系：自上而下的外部行政力量與基層社會(huì)組織內(nèi)生性自治力量相結(jié)合，行政動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員“雙管齊下”，鄉(xiāng)村關(guān)系既是利益共同體又是風(fēng)險(xiǎn)共同體，互構(gòu)出“策略協(xié)作”扶貧行動(dòng)模式。［33］扶貧成為基層治理的重要“抓手”，透過扶貧政策執(zhí)行過程本身，其更為重要的影響是激活了基層組織的公共性，密切了干群關(guān)系，提升了基層常態(tài)化治理能力，為基層社會(huì)良好的治理秩序奠定組織與群眾基礎(chǔ)。

（一）化解村民不公平感，重塑基層組織的公信力

“爭(zhēng)貧”與“鬧訪”等行為，反映出因貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn)所造成的村民矛盾及其引起的治理困境，同時(shí)從更深層次揭露出基層組織公信力的缺失。如若沒有區(qū)分出絕對(duì)貧困戶與貧困邊緣戶的界限，而是按照“規(guī)?？刂啤钡姆峙溥壿嫞词乖凇败娏顮睢笔綁毫π腕w制下也難以避免貧困治理的失靈，［21］消解了扶貧的政策效益。正如村民所言，“憑什么他就是貧困戶，而我卻沒有評(píng)上，都是村干部搞的鬼”，這是精準(zhǔn)識(shí)別前存在的負(fù)面效應(yīng)，村民之間的不公平感被激發(fā)，造成干群信任危機(jī)及對(duì)村級(jí)組織的詆毀。因此，基層社會(huì)組織的合法性與權(quán)威受到損害，干群之間關(guān)系疏遠(yuǎn)，缺乏彼此的真誠(chéng)交流與信任。但在社會(huì)動(dòng)員結(jié)構(gòu)下，貧困戶的評(píng)選交給組內(nèi)村民本身，利用熟人社會(huì)的信息對(duì)稱與內(nèi)部監(jiān)督實(shí)現(xiàn)低成本、高效率的“社區(qū)瞄準(zhǔn)”，由此評(píng)選出的貧困戶才是“沒有可比性”的，即使有意見也轉(zhuǎn)移至村民內(nèi)部，不會(huì)對(duì)村干部和村級(jí)組織造成不良影響。因而，在精準(zhǔn)識(shí)別的動(dòng)員過程中，基層組織的公信力得以重新塑造，干群關(guān)系走向親密化，這是村莊公共政策有效執(zhí)行、國(guó)家項(xiàng)目順利落地的組織保障，否則基層組織缺乏公信力，進(jìn)一步導(dǎo)致村內(nèi)集體行動(dòng)力的喪失，不僅無法提升扶貧成效，反而會(huì)影響村莊后續(xù)的公共品供給能力，致使基層治理陷入困境。

圖1. X村精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐路徑及其效果圖

（二）為干部減負(fù)，提升政策執(zhí)行力

切實(shí)做到精準(zhǔn)識(shí)別，有助于鄉(xiāng)村兩級(jí)干部減負(fù)。數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)將引發(fā)一連串的“無用功”，基層干部的大量精力都消耗在“填表”、“算賬”等形式性、文本性的工作之中，不僅造成基層干部身心疲憊，更為重要的是打擊了基層干部的工作積極性，長(zhǎng)此以往，將形塑基層干部“消極應(yīng)付”的慣習(xí)，并延伸到其他基層工作實(shí)踐中，極大損害基層組織的活力。雖然在體制壓力考核下不得不執(zhí)行自上而下的行政任務(wù)，但一方面增加了基層干部的抱怨且加劇村民之間的不公平感；另一方面不利于基層干部開展其他常規(guī)性工作，加重了基層負(fù)擔(dān)。正如街道黨委書記所言，“此次群眾評(píng)議會(huì)召開之前，天天有人來鄉(xiāng)鎮(zhèn)索要貧困戶名額，之后基本沒有此類情況，因?yàn)樵u(píng)出來的都是絕對(duì)貧困者，鄉(xiāng)村干部對(duì)每一戶貧困戶都很熟悉”。因此，精準(zhǔn)扶貧的效果不僅有利于基層干部減負(fù)，還進(jìn)一步激發(fā)基層干部的工作動(dòng)力、化解村內(nèi)矛盾，最終激活基層組織，這是類似扶貧等公共政策在村莊有序執(zhí)行的組織保障。

（三）隱性力量：第三方評(píng)估

國(guó)務(wù)院第三方評(píng)估作為檢驗(yàn)精準(zhǔn)扶貧成效的獨(dú)立力量，背后體現(xiàn)出國(guó)家的行政權(quán)威，但評(píng)估的“滿意”選擇權(quán)掌握在村民手中，由此造成上述圖1中呈現(xiàn)的“倒逼效應(yīng)”及“制衡力量”。換言之，正是由于村民掌握著評(píng)判扶貧干部扶貧工作成效“滿意度”的主導(dǎo)權(quán)，倒逼包括村干部在內(nèi)的基層干部要做到“扶真貧、真扶貧”，尤其要做到貧困戶與非貧困戶之間“界限分明”，這樣才能讓絕大多數(shù)村民信服；同時(shí)，作為一種強(qiáng)制性的外部考核評(píng)估，是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧主體有效的制衡力量。而且在規(guī)范化、技術(shù)化與程序化的治理手段介入后，這些評(píng)估結(jié)果都會(huì)直接反饋至上級(jí)科層組織之中，對(duì)扶貧主體造成較大壓力。因此，在倒逼與制衡的結(jié)構(gòu)約束下，如何在扶貧中做到公正、公平并讓非貧困戶理解扶貧政策及接受評(píng)選結(jié)果是關(guān)鍵。在這種壓力下有利于保障扶貧政策的執(zhí)行力，正如上述圖1所示，以精準(zhǔn)扶貧為契機(jī)，重塑了基層組織的政策執(zhí)行力。

結(jié)論與討論

學(xué)界有關(guān)精準(zhǔn)扶貧何以“瞄不準(zhǔn)”的相關(guān)研究較為豐富，這也是精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域重要研究議題之一。在“規(guī)?？刂啤钡闹笜?biāo)分配邏輯下，難以做到公平公正評(píng)選貧困戶，而貧困邊緣戶被納入貧困名單造成村民的不公平感與相對(duì)剝奪感，甚至出現(xiàn)“爭(zhēng)貧”與“鬧訪”等消解政策合法性的事件。［22］這種負(fù)向激勵(lì)將進(jìn)一步損害基層組織的公信力，干群關(guān)系的疏遠(yuǎn)、不信任及基層干部威信的喪失，形塑出沒有集體行動(dòng)力的村莊社會(huì)及渙散的村級(jí)組織，在這種情境下后續(xù)的國(guó)家項(xiàng)目落地及村莊公共品供給將出現(xiàn)極大困難。概言之，能否做到精準(zhǔn)識(shí)別關(guān)乎基層治理的有序性。

如何在精準(zhǔn)扶貧中實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別，從而達(dá)到國(guó)家與農(nóng)民的精準(zhǔn)互動(dòng)，這既是扶貧領(lǐng)域的研究議題，也是思考基層治理的起點(diǎn)。僅靠強(qiáng)力體制壓力難以做到讓群眾滿意，即使是在“扶貧軍令狀”壓力體制下也難以避免貧困治理失靈的問題［23］，因而單方面的行政動(dòng)員是難以奏效的。還需要依靠基層熟人社會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督與信息對(duì)稱，貫徹“群眾路線”，只有群眾才知道誰(shuí)是他們之中的真正貧困者。因此，社會(huì)動(dòng)員的效用得以凸顯。只有在行政動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員的雙重結(jié)構(gòu)下，遵循民主集中原則，在第三方評(píng)估的隱性力量約束下，才能一方面調(diào)動(dòng)科層體制內(nèi)基層干部的活力與積極性，另一方面又能夠深入基層社會(huì)內(nèi)部，將評(píng)選權(quán)交給村民自己，并有效遏制優(yōu)親厚友的“門頭風(fēng)”現(xiàn)象，真正做到“扶真貧、真扶貧及真脫貧”，實(shí)現(xiàn)扶貧效益的最大化。

因此，如何正確認(rèn)識(shí)貧困問題并作出相應(yīng)的對(duì)策是接下來的重點(diǎn)，事關(guān)國(guó)家精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的成效與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的績(jī)效。正如有學(xué)者所言，如何實(shí)現(xiàn)由“結(jié)果導(dǎo)向”至“過程導(dǎo)向”的貧困認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變，將有效化解“幫懶不幫窮”的扶貧弊病，從而進(jìn)一步緩解基層社會(huì)的矛盾。［22］本地以扶貧為契機(jī)的基層執(zhí)行實(shí)踐，不僅形塑出愈加親密化的鄉(xiāng)村關(guān)系和干群關(guān)系，還極大提升了鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的積極性，重塑了基層干部的主體性，有效化解村民內(nèi)部因爭(zhēng)奪貧困名額而產(chǎn)生的矛盾?；鶎痈刹坎辉偈谴迕裱壑械摹霸┐箢^”，基層組織的公信力得以重塑，這是精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的組織功效，進(jìn)一步增強(qiáng)了基層組織的執(zhí)行力，這是日后村莊公共品供給的組織保障。影響更為深遠(yuǎn)的是，基層組織的激活有利于凝聚村莊集體行動(dòng)能力，便于國(guó)家項(xiàng)目的順利落地及其他公共政策的有序執(zhí)行。