楊 東 呂 皓

（天津商業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津 北辰 300134）

在近代中國的歷史發(fā)展進(jìn)程中，縣政建設(shè)始終是歷史變革進(jìn)程中的重要內(nèi)容。探究當(dāng)下的縣政建設(shè)，如果不從歷史變革的視角入手，是很難真正獲得具有時代價(jià)值的認(rèn)知素材的。特別是延安時期陜甘寧邊區(qū)的縣域制度與縣域社會，有著比鄉(xiāng)村社會更為系統(tǒng)的組織構(gòu)架，也更具有昭示現(xiàn)實(shí)的意義和研究價(jià)值。

一、建政要旨：縣政要成為政權(quán)體系的樞紐

延安時期，中共根據(jù)戰(zhàn)時特點(diǎn)和陜甘寧邊區(qū)的實(shí)際情況，設(shè)置了邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)三級政權(quán)。其中邊區(qū)政府是政權(quán)首腦，以掌握政策、干部以及組織和領(lǐng)導(dǎo)政策之執(zhí)行為主要任務(wù)，而“縣政府是邊區(qū)各級政權(quán)的樞紐”［1］5?；诖?，邊區(qū)政府分別從縣級區(qū)劃設(shè)置、縣政組織架構(gòu)和縣政運(yùn)行機(jī)制等方面來凸顯其樞紐地位。

陜甘寧邊區(qū)的縣級行政區(qū)域是依據(jù)抗戰(zhàn)時期民主政治的客觀要求和實(shí)際需要，并依據(jù)統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本原則來規(guī)劃設(shè)置的?；谶@些原則，陜甘寧邊區(qū)政府將其所轄各縣劃分為直屬縣區(qū)、統(tǒng)一戰(zhàn)線區(qū)、軍事防御區(qū)及其它特殊區(qū)域。［2］邊區(qū)縣域區(qū)劃的特殊設(shè)置，一方面是因?yàn)檫厖^(qū)所處的農(nóng)村環(huán)境；另一方面是在戰(zhàn)時條件下，針對一些復(fù)雜局面和專門問題設(shè)置特殊的縣政區(qū)域，以承擔(dān)特殊職能，這些特殊縣政區(qū)域往往能起到與一般職能相互補(bǔ)充的作用，以便突出縣級政權(quán)的樞紐地位，強(qiáng)化邊區(qū)政權(quán)體系的中間環(huán)節(jié)和紐帶作用。

縣級政權(quán)的樞紐地位首先要突出黨的領(lǐng)導(dǎo)。其時，中共要求陜甘寧邊區(qū)縣級所有機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位都需建立黨組織和黨的工作制度。其中縣委書記“應(yīng)選擇能掌握黨政軍民各方面工作的同志擔(dān)任之”，他“不僅須懂得黨務(wù)，還必須懂得戰(zhàn)爭和政權(quán)工作”［3］424?？h級黨委的任務(wù)，分為總?cè)蝿?wù)、基本工作和具體任務(wù)。所謂總?cè)蝿?wù)，即是“爭取抗戰(zhàn)的勝利”。所謂基本任務(wù)，就是要使邊區(qū)成為全國抗戰(zhàn)動員的模范地區(qū)。黨工作的中心要放在對政府工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與掌握政策上，反對一意孤行，“不傾聽別人意見，不與別人商量問題，一意孤行把持包辦的現(xiàn)象”［4］533。

為了強(qiáng)化縣政府縣級政權(quán)的樞紐地位，縣級政權(quán)機(jī)構(gòu)要通過縣參議會選舉產(chǎn)生，受縣參議會監(jiān)督?？h長作為縣級政權(quán)的首腦，同樣是由縣參議會選舉產(chǎn)生?？h政府實(shí)行委員制的組織形式，由縣長和六至十人組成縣政府委員會作為縣級政府的權(quán)力機(jī)關(guān)，來決定和處理縣級政權(quán)的相關(guān)事宜。縣政府委員會以縣長為主席開展工作。與此同時，縣政府還根據(jù)實(shí)際需要成立其它委員會等，這些組織是縣政府開展工作的重要補(bǔ)充?？h政府的職責(zé)權(quán)限，主要包括貫徹上級政府的政策法令、加強(qiáng)基層政權(quán)工作、組織民眾的經(jīng)濟(jì)生活、建立地方財(cái)政制度、加強(qiáng)擁軍與優(yōu)抗工作、維護(hù)地方治安秩序、管理基層各級政府干部、實(shí)施干部教育、處理法律訴訟等。［5］226-227

為了強(qiáng)化邊區(qū)政權(quán)體系的中間環(huán)節(jié)和紐帶作用，根據(jù)陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例的相關(guān)規(guī)定，縣參議會是縣級政權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，規(guī)范縣級政權(quán)的職責(zé)權(quán)限，主要體現(xiàn)在批準(zhǔn)縣級政權(quán)的預(yù)算、批準(zhǔn)各項(xiàng)建設(shè)計(jì)劃、審議各項(xiàng)稅收和地方公債、議決縣級政權(quán)的單行法律、推選縣級行政長官等各項(xiàng)權(quán)力。［6］縣級政府必須執(zhí)行參議會的決定，并定期向其報(bào)告工作。為更好的推動縣域社會各項(xiàng)事業(yè)的順利進(jìn)行，縣級參議會還設(shè)置常駐委員會對縣參議會負(fù)責(zé)?？h參議會所形成的大會決議案以及具體地實(shí)施，就是通過常駐委員會來監(jiān)督實(shí)行，以免發(fā)生決而不行的情況。

陜甘寧邊區(qū)縣政的運(yùn)行是以民主集中制為基礎(chǔ)的。在縣級政府的決策運(yùn)行中，任何黨派、團(tuán)體和個人，只要不賣國、不反共，都可按照自己的意志自由行使民主權(quán)利，自由推選縣級政權(quán)機(jī)構(gòu)的成員。在討論決定具體問題時，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，這是縣級政權(quán)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的法定原則和準(zhǔn)繩?？h級政府也要成立委員會，集體決定相關(guān)事宜。為確保邊區(qū)政府的政策和目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)，還需依據(jù)一定的程序手段對縣級政府進(jìn)行監(jiān)督，以約束縣級政權(quán)機(jī)關(guān)及政策執(zhí)行者的行為，防止在政策執(zhí)行中出現(xiàn)偏差失誤。其中縣級參議會對縣級政權(quán)實(shí)行全方位的監(jiān)督，上級政府和行政督察專員公署對縣級政府實(shí)行行政監(jiān)督。另外諸如審計(jì)處這些職能部門也起著重要的監(jiān)督作用。當(dāng)然，縣域群眾無疑是最重要的監(jiān)督員。因而，要“放手發(fā)動群眾，檢查政府工作和人員”，以“發(fā)現(xiàn)問題，給以適當(dāng)?shù)慕鉀Q，并求得經(jīng)驗(yàn)，使工作能更好地向前推進(jìn)”［7］296，達(dá)到“十分廉潔、不用私人、多做工作、少取報(bào)酬的模范”［8］522，這是邊區(qū)政府開展群眾監(jiān)督的基本要求?！爸挥邪l(fā)揮民權(quán)，實(shí)行民主，才能改變?nèi)诵?，扶植民氣，提高民眾抗日熱情，發(fā)揮民眾抗日的力量?！保?］254群眾對縣級政府的監(jiān)督，可以通過批評建議乃至控訴的形式，直接監(jiān)督政府工作和工作人員。

需要指出的是，陜甘寧邊區(qū)的縣級干部大多都有艱苦奮斗的傳統(tǒng)和較豐富的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，但是“還存在有不少的缺點(diǎn)，比如一般工作人員還不習(xí)慣于正規(guī)的工作制度，工作進(jìn)行還不夠緊張，生活習(xí)慣還不盡適應(yīng)于今天的環(huán)境等”［10］287。如何通過獎懲機(jī)制，確?？h級政府工作的順利開展，就成為一項(xiàng)重要任務(wù)。

對于縣級干部，政治品行和業(yè)務(wù)能力是基本標(biāo)準(zhǔn)?！蔼剟钅７?，不使先進(jìn)分子沉沒于一般群眾之中”，發(fā)揚(yáng)干部的模范作用，確?？h級政府機(jī)關(guān)工作任務(wù)之完成，是“提高全部工作全體人員的最好辦法”［11］439。為此，邊區(qū)政府專門頒布制定陜甘寧邊區(qū)各級干部獎懲條例，對有貢獻(xiàn)的干部給予獎勵。在對縣級干部貫徹執(zhí)行獎懲條例時，堅(jiān)持教育為主、懲戒為輔，鼓勵多于責(zé)備、獎勵多于懲罰、自我批評多于批評的原則。要廣泛聽取各方面意見，真正做到“處罰一個人，可使全體警惕；獎勵一個人，可使全體興奮”［12］57。

邊區(qū)縣政的運(yùn)行，尤需強(qiáng)調(diào)縣域自治這一方針，這也是突出縣政樞紐地位的應(yīng)有之義。延安時期，民主自治始終都是中共強(qiáng)調(diào)的主要內(nèi)容?！靶旅裰髦髁x的政治，實(shí)質(zhì)上就是授權(quán)給農(nóng)民。”［8］692也就是說陜甘寧邊區(qū)的縣政建設(shè)，要充分發(fā)揮縣域民眾的自主參與力量，通過充滿活力的自治機(jī)制，“健全民主集中制的政治機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)人民之自治能力”［13］210。而且從根本上講，縣政建設(shè)本身即包含著民主建設(shè)，一定意義上可以說，沒有民主自治就沒有真正意義上的縣政建設(shè)。因此，只有積極開展縣域自治，才能充分調(diào)動縣域民眾的積極參與，縣政建設(shè)才能順利開展。這也是中共開展縣政建設(shè)的主要制度措施。

二、縣政民主：制度和道德的雙重規(guī)范

在陜甘寧邊區(qū)，縣政民主建設(shè)是縣政建設(shè)的重要一環(huán)。但作為戰(zhàn)時體制下的民主，不可避免帶有時代局限。為此，邊區(qū)政府又通過大力培育和弘揚(yáng)縣長的政治道德，實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)和政治程序的基本要求。可以說這一做法在陜甘寧邊區(qū)起著至為重要的作用。

民主化是現(xiàn)代革命運(yùn)動與現(xiàn)代社會的基本價(jià)值取向。作為領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代中國革命運(yùn)動的共產(chǎn)黨，必須回應(yīng)這一基本價(jià)值訴求。這首先表現(xiàn)為縣政選舉和縣級自治的推行?？h政民主的首要表現(xiàn)，“就是由老百姓來選擇代表他們出來議事管事的人”［14］48-50。除此之外，縣政民主建設(shè)也要以地方自治自給作為基本要求。周恩來說，我們要以自治來動員民眾，在組織上“應(yīng)該從縣區(qū)上施行地方自治”［15］169。與此同時，縣政民主還要健全監(jiān)督制度?！叭魏魏玫恼?，如果沒有人民的監(jiān)督，它是可能松懈的”［16］。為了確保各項(xiàng)政策和目標(biāo)在縣級政權(quán)中有效開展，邊區(qū)政府還要求用法定的程序手段對縣政府的運(yùn)行和決策進(jìn)行監(jiān)督。為此，中共借助縣參議會監(jiān)督、行政監(jiān)督、職能部門的監(jiān)督和群眾監(jiān)督等形式，對縣政權(quán)力實(shí)行制約與監(jiān)督。為此，陜甘寧邊區(qū)政府明確規(guī)定，人民“有用無論任何方式，控告任何公務(wù)人員非法行為之權(quán)利”［17］91。這就從法規(guī)角度上保證了人民對政府及工作人員的監(jiān)督權(quán)利。同時，邊區(qū)政府還以憲法原則要求“人民對各級政權(quán)有檢查、告發(fā)及隨時建議之權(quán)，每屆選舉時則為大檢查”［9］59。但不可置否的是，陜甘寧邊區(qū)的縣政民主也帶有當(dāng)時一些局限性。

從縣參議會來看，當(dāng)時很多地方實(shí)際并沒有形成制度化和程序化的制度建構(gòu)。張聞天在陜甘寧邊區(qū)所屬神府縣調(diào)查時就發(fā)現(xiàn)，縣政府對群眾切身問題關(guān)心很不夠，群眾不敢也不愿意說話，他們“對民主的興趣不大”，因而參議會“完全代表還不一定”。這就表明參議會“代表全體人民利益還只是理想，是奮斗目標(biāo)，實(shí)際一下子還做不到”［18］671，687。加之參議會和參議員并沒有開展日常的民主管理，致使不少地方很少按時召開參議會。結(jié)果縣級參議會是“只聞其名，不見其會”，民眾不知他們還有代表機(jī)關(guān)，縣政府即便有事也幾乎“忘記了有事要問問它的主人——民意機(jī)關(guān)”［19］358。這樣，原本是“兼議會與直接民權(quán)之長”的參議會組織優(yōu)勢，由于“與農(nóng)民目前還無關(guān)痛癢”，結(jié)果成為“成年不開一次會的空名機(jī)構(gòu)”［20］。由此可見，陜甘寧邊區(qū)縣級民主“不是沒有缺點(diǎn)，相反，缺點(diǎn)還相當(dāng)大”［14］176。民主制度尚未正規(guī)化，縣政民主在很大程度上缺乏堅(jiān)實(shí)的制度原則。再加上縣域民眾文化水平本身較低，也缺乏民主理念的熏染，結(jié)果往往會逾越既定的制度規(guī)范體系。究竟如何彌補(bǔ)民主制度的局限？陜甘寧邊區(qū)政府的一個重點(diǎn)，就是大力發(fā)揚(yáng)縣長與縣政人員的政治道德，通過弘揚(yáng)他們的道德水平來實(shí)現(xiàn)縣域秩序的規(guī)范化。

政治道德就總體而言，是有關(guān)政治權(quán)力、政治活動及政治主體的道德體系等方面的總和，是關(guān)于政治權(quán)力、政治行為、政治制度本身的道德約束。從一般意義而言，盡管政治制度設(shè)置合理、政治目標(biāo)符合實(shí)際，也符合民眾的利益訴求，但終究還是關(guān)涉公務(wù)人員的政治價(jià)值和道德操守。如果公務(wù)人員能體現(xiàn)應(yīng)有的政治道德和行為規(guī)范，由此體現(xiàn)的價(jià)值張力往往會成為民眾認(rèn)可特定政權(quán)的助推力量。從中共對陜甘寧邊區(qū)縣級干部政治道德的強(qiáng)有力的推動，我們不難發(fā)現(xiàn)其中的情由。

延安時期中共對政治道德的倡導(dǎo)，達(dá)到了前所未有的高度。值得一提的是，中共所弘揚(yáng)的政治道德也體現(xiàn)鮮明的服務(wù)現(xiàn)實(shí)功能?？偠灾笆前训赖潞腿嗣翊蟊娤嘟Y(jié)合，奉行于革命的實(shí)踐之中，來為中華民族、中國人民與中國工人階級的解放事業(yè)，作英勇的奮斗”［21］。這是因?yàn)楣伯a(chǎn)黨員擔(dān)負(fù)著空前未有的重任，共產(chǎn)黨員必須“把自己鍛煉成為一個忠誠純潔的進(jìn)步的模范黨員和干部”，要“在思想、言論、行動上嚴(yán)格地約束自己”，特別是關(guān)涉革命任務(wù)與革命斗爭等有關(guān)的政治思想言論和行動，“要用嚴(yán)格的立場和正確的原則來約束自己”，即便是“個人生活和態(tài)度等也注意到”［22］470，527-528。

延安時期中共對干部的政治道德的弘揚(yáng)，既是砥礪干部的思想道德和服務(wù)意識，也注重激發(fā)干部工作的歷史擔(dān)當(dāng)。這是中共彰顯縣政人員政治道德和價(jià)值張力的一個重要出發(fā)點(diǎn)。正如毛澤東所說，干部的出發(fā)點(diǎn)必須和“最廣大的人民群眾取得最緊密的聯(lián)系，全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團(tuán)的利益出發(fā)；向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性”［23］1094-1095。只要我們具有這樣的政治道德品質(zhì)，在縣政實(shí)踐中“不斷地工作，我們也會感動上帝的。這個上帝不是別人，就是全中國的人民大眾”［24］554。當(dāng)中共以政治道德作為縣政干部工作的要求和出發(fā)點(diǎn)，并以此作為干部任用的基本標(biāo)準(zhǔn)，由此產(chǎn)生的縣政干部在工作作風(fēng)和工作方式上必然會體現(xiàn)其獨(dú)特的政治價(jià)值和道德張力。實(shí)際上這也正是延安時期縣政建設(shè)的重要特點(diǎn)。一如林伯渠所說，我們的政權(quán)工作者隊(duì)伍中沒有特殊的階級，只有服從和服務(wù)于人民利益的公務(wù)人員。他們由民眾選舉，只知克己奉公，“從來不計(jì)較個人的享受與地位”，無論什么時候“都和人民在一起去完成身負(fù)的任務(wù)”［25］226-227。由這種政治道德而彰顯的價(jià)值張力，是“政府在人民中獲得精神上的和政治上的信任之必然結(jié)果。如果沒有這一信任，那么我們就不能動員所有人民來執(zhí)行每一號召”［26］1。

這樣一來，邊區(qū)縣政民主盡管有著特定條件下的歷史局限，但是通過大力弘揚(yáng)縣政干部的政治道德，由此凸顯的價(jià)值張力即可在很大程度上彌補(bǔ)縣政民主制度的局限。這樣的縣政設(shè)計(jì)，即便是國統(tǒng)區(qū)的人士也不得不承認(rèn)，“延安的行政干部，是沒有什么特殊的威風(fēng)可以向民眾擺架子的，延安人的群眾主義，不容許行政人員有激起群眾反感的態(tài)度與行為，一個干部，要想升官，也必得在群眾工作中建筑地位，這頗有一點(diǎn)公仆的精神，也是我們應(yīng)當(dāng)公平承認(rèn)的”［27］227。趙超構(gòu)通過他者的眼光，道出了政治道德建設(shè)在延安干部中所起的積極作用。如果從更寬闊的視野考察，政治與道德原本就是一個相輔相成的邏輯概念。政治目的就是讓人們變得更理智、更道德。從這個意義上講，政治問題“首先是一個道德問題”，倘若政治與道德脫離，“會使政治墮落為一種冒險(xiǎn)事業(yè)”［28］2-3。政治與道德的關(guān)系，無疑是中共在陜甘寧邊區(qū)縣政建設(shè)中始終都在強(qiáng)調(diào)的重要原則。

三、邊區(qū)縣長：縣政建設(shè)的指揮員和戰(zhàn)斗員

延安時期是中共歷史上的一個大時代，大時代需要能擔(dān)負(fù)起偉大事業(yè)的干部?？h長就是承擔(dān)縣政建設(shè)這一偉大任務(wù)的重要干部群體。這是因?yàn)榭h長是真正意義上的親民治事之“官”，也是“真能做事的官”［29］90。

作為縣級行政首腦的縣政，開展具體縣級行政事務(wù)是其基本的職責(zé)。這主要包括健全縣政工作制度、制定施政方針計(jì)劃以及匯報(bào)工作等事項(xiàng)。建立工作制度，目的是“使這一行政機(jī)構(gòu)成為有機(jī)的合理化的組織，有能力而能適應(yīng)客觀需要的政權(quán)組織”［26］48。因此，舉凡縣政工作的一切行政制度章程、辦公制度，都是縣長基本的行政工作?！拔覀円沟霉ぷ髯龅煤茫氂幸欢ǖ霓k公地方，避免游擊式的辦公法。群眾正有重要事情找我們辦理，但找不到我們的負(fù)責(zé)人，這樣一來，時間長久，使群眾對我們會發(fā)生一種不好的印象，脫離群眾，不能很好的深入群眾，使工作今后的進(jìn)行亦有很大的妨礙，故須有一定的辦公地方。”縣政會議制度自然“以縣長為當(dāng)然主持”［30］108，制定縣域施政方針計(jì)劃亦是縣長的另一行政事務(wù)?！霸陬I(lǐng)導(dǎo)方面，每一工作之執(zhí)行，一定要有計(jì)劃，而計(jì)劃又要遵照上級所給的任務(wù)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情形，分別的具體決定，然后才能有步驟的去完成任務(wù)。”［13］64就總體而言，陜甘寧邊區(qū)縣級施政綱領(lǐng)的制定與頒布大體可分為兩種類型：一種是以上級政府施政綱領(lǐng)為依據(jù)，以縣長名義發(fā)布的施政方針；另一種是基于縣級政務(wù)會議和縣參議會提出并制定的縣級政府施政綱領(lǐng)。前者一般都是政策性的闡釋，后者則是較為詳細(xì)的縣域施政計(jì)劃與方針，也是較為具體的施政計(jì)劃。匯報(bào)工作既是縣長接受上級監(jiān)督檢查的重要一環(huán)，也是民眾督促檢查縣級政府工作的重要手段?？h長的工作報(bào)告，根據(jù)內(nèi)容與對象的不同，可分為對縣參議會所做的政府工作報(bào)告、對邊區(qū)政府的縣政總結(jié)報(bào)告和一些專題工作報(bào)告。其中縣長對參議會的工作報(bào)告完畢之后，要留給參議員充裕的時間進(jìn)行質(zhì)問討論和批評建議。

縣長不僅肩負(fù)著縣政建設(shè)的行政事務(wù)，而且還要承擔(dān)和處理紛繁復(fù)雜的統(tǒng)戰(zhàn)工作。與此同時，由于邊區(qū)干部特別是有一定文化水平的干部較為缺乏，因而邊區(qū)縣長還肩負(fù)縣域內(nèi)的司法審判和保衛(wèi)工作。在縣長的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中，吸納縣域社會的威望人士參加縣級政權(quán)管理，是縣長和縣級政府開展統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的具體體現(xiàn)?？h長兼理司法，是陜甘寧邊區(qū)司法審判制度的重要特點(diǎn)。在陜甘寧邊區(qū)，多數(shù)司法處處長是由縣長兼任，縣司法處在縣長領(lǐng)導(dǎo)下受理各項(xiàng)民刑事案件。在開展縣域社會的司法審判過程中，不少縣長是通過民事調(diào)解的方式來解決地方糾紛。此外，邊區(qū)縣長還承擔(dān)治匪查奸這一重要工作。根據(jù)要求，縣長要兼任縣保安科直接處理地方治安、搜查情報(bào)和處置敵特等事宜。

動員工作在戰(zhàn)時陜甘寧邊區(qū)是縣長“一個極重大工作”［7］102。邊區(qū)縣長的動員工作，說到底就是動員民眾積極參與抗戰(zhàn)和邊區(qū)建設(shè)。在動員民眾廣泛參與的過程中，就制度層面而言“就是老百姓能起來說話、活動想辦法”［31］132。邊區(qū)縣長在開展動員工作的過程中正是通過民主制度這一載體，讓縣域民眾充分發(fā)表自己的看法和主張，以此激發(fā)民眾的政治參與熱情，進(jìn)而“創(chuàng)造一個有見識的、政治活躍的人民群體”［32］135。此外，縣長也要積極調(diào)動縣域社會中間人士的力量，通過舉行黨外人士座談會的辦法，動員他們積極參加縣域社會的建設(shè)。正如鎮(zhèn)原縣長馮治國所說：“為要使他們發(fā)揮工作的積極性，使他們信任政府，關(guān)心政府、團(tuán)結(jié)進(jìn)步，就首先要求我們信任他們、尊重他們、關(guān)心他們、幫助他們，并向他們學(xué)習(xí)。這也就是在三三制政權(quán)中我們與同盟者共事的必要態(tài)度?！保?3］408

陜甘寧邊區(qū)的動員工作，其主要目的是為抗戰(zhàn)服務(wù)。但是縣長的動員不是簡單的軍事抗戰(zhàn)支援，而是將軍事動員與基層社會建設(shè)密切結(jié)合。故而，如何開展基層建設(shè)工作，自然是邊區(qū)縣長一項(xiàng)極其重要的工作。

基層建設(shè)首先是民主政權(quán)建設(shè)。“縣（市）長和區(qū)長必須把選舉工作當(dāng)作中心工作，負(fù)責(zé)地指導(dǎo)與檢查，切不可把它交給選舉委員會就不管?！保?4］52因而，加強(qiáng)區(qū)鄉(xiāng)民意機(jī)關(guān)建設(shè)，組織基層民眾變工生產(chǎn)，推動鄉(xiāng)村社會的發(fā)展是中心工作。與此同時，積極推進(jìn)基層水利和植樹造林建設(shè)，創(chuàng)辦各種形式的合作社，活躍基層金融，提升群眾生活，實(shí)現(xiàn)基層社會良好的經(jīng)濟(jì)與社會效益等等，都是縣長開展基層建設(shè)工作的重要內(nèi)容。加強(qiáng)基層文化教育建設(shè)更是邊區(qū)縣長始終都要關(guān)注的重要工作任務(wù)。除此之外，治理鄉(xiāng)村社會問題，諸如改造二流子、開辦醫(yī)藥衛(wèi)生、破除封建迷信、實(shí)施賑濟(jì)災(zāi)荒和安置移民難民、優(yōu)待抗屬等基層保障問題，都是縣長推進(jìn)縣政建設(shè)的重要方面。

綜上不難發(fā)現(xiàn)，陜甘寧邊區(qū)的縣政建設(shè)無疑是一個系統(tǒng)工程，而縣長在縣政建設(shè)過程中既是“指揮員”又是“戰(zhàn)斗員”。所謂“指揮員”，即是指縣長在熟悉上級各項(xiàng)政策與命令的基礎(chǔ)上，結(jié)合縣域社會的具體實(shí)際予以執(zhí)行。上級政策與命令能否順利在基層執(zhí)行，很大程度上取決于縣長的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，這就是縣長扮演的“指揮員”角色。所謂“戰(zhàn)斗員”，就是縣長要躬親實(shí)際深入基層社會，在基層社會開展具體工作。應(yīng)該說，縣長深入基層將社會動員與社會改造緊密連接起來，擔(dān)承領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際的“指揮員”和躬親實(shí)際的“戰(zhàn)斗員”，既是他們開展縣政建設(shè)的職責(zé)所在，也是縣長應(yīng)該承擔(dān)和扮演的重要角色。

四、縣政方向：一切工作在于村

縣政建設(shè)，其根本任務(wù)說到底還是鄉(xiāng)村建設(shè)問題。換言之，縣政建設(shè)唯有在鄉(xiāng)村建設(shè)中才能得以實(shí)現(xiàn)。因?yàn)闊o論是革命根據(jù)地所處的實(shí)際環(huán)境還是中共的革命戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)其基本目標(biāo)的歷史與邏輯起點(diǎn)就在于鄉(xiāng)村。故而，“一切工作在于村”是構(gòu)成延安時期縣政建設(shè)的根本指針。

首先，從陜甘寧邊區(qū)的實(shí)際環(huán)境來看，長期以來形成的鄉(xiāng)村衰落景象，嚴(yán)重影響和制約著邊區(qū)社會的發(fā)展。如果不把主要精力放在鄉(xiāng)村，其它一切都無從談起。其次，陜甘寧邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)，鄉(xiāng)村是最基本也是最重要最直接的民主單位，邊區(qū)民主政治的根本支柱就在于廣泛的鄉(xiāng)村社會。再次，陜甘寧邊區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成敗，最終決定于鄉(xiāng)村。換言之，陜甘寧邊區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，起著決定意義的就是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。最后，縣政建設(shè)的根本力量也要依靠鄉(xiāng)村民眾。“有農(nóng)民才有一切，沒有農(nóng)民就沒有一切，沒有農(nóng)民革命就不能成功。農(nóng)民的向背，是中國革命成敗的關(guān)鍵。中國民主革命主要是農(nóng)民革命，中國抗戰(zhàn)主要是農(nóng)民戰(zhàn)爭，誰不懂得這一點(diǎn)，誰就不懂得中國革命?！保?5］132-133因此，陜甘寧邊區(qū)的縣政建設(shè)必須將鄉(xiāng)村民眾作為主體和依靠力量。

從實(shí)際事實(shí)觀之，陜甘寧邊區(qū)在開展勞模運(yùn)動的過程中，涌現(xiàn)出大量的勞動英雄，非常明顯地體現(xiàn)出基層群眾的真正智慧和創(chuàng)造能力。那種認(rèn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)只是少數(shù)人的任務(wù)的看法是完全錯誤的，“我們發(fā)展生產(chǎn)，如果離開廣大群眾是不可想象的，因此，我們領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)，必須是依靠群眾，組織群眾，發(fā)揚(yáng)群眾的積極性和創(chuàng)造力，把發(fā)展生產(chǎn)變成一個廣大的群眾運(yùn)動。這個方向，現(xiàn)在也是比任何時候更加證明其正確了”［36］442。

歸根結(jié)底，陜甘寧邊區(qū)一切工作，最終都要在鄉(xiāng)村實(shí)踐檢驗(yàn)，都要依靠鄉(xiāng)村來完成。所謂“從群眾中來，到群眾中去”，就是要走到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村就是末梢神經(jīng)。進(jìn)而言之，縣長領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)建設(shè)正確與否，也最終要在基層社會中“照鏡子”，通過“照鏡子”看他們是不是真正地為基層民眾興利除弊；通過“照鏡子”，可以發(fā)現(xiàn)他們是否還存續(xù)著官僚主義的工作態(tài)度和方式，是不是依然在“耍態(tài)度，耍私情”。凡此種種只有通過在基層“照鏡子”才能發(fā)現(xiàn)。政府機(jī)關(guān)的人員只有到基層去，才能發(fā)現(xiàn)究竟哪里還有灰塵，進(jìn)而才能發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)鍵所在，“下情了解了，領(lǐng)導(dǎo)的正確性了解了，工作檢查了，問題就地解決了，并且由此取得了經(jīng)驗(yàn)，作為領(lǐng)導(dǎo)和推動全局的根據(jù)”［12］56-57。中共要求干部在農(nóng)村中“照鏡子”的做法，不僅是要求干部扎根基層的重要導(dǎo)向，也是延安時期縣政建設(shè)的根本方向。

由上不難看出，延安時期縣政建設(shè)的根本指針，一言以蔽之，就是“一切工作在于村”。將縣政建設(shè)方向定位于“村”，不僅成為中共革命發(fā)展壯大的奧妙所在，也是表征群眾路線是“延安道路”的生動體現(xiàn)?！把影矔r期的一大創(chuàng)造，是發(fā)現(xiàn)了將廣大民眾參與的抗戰(zhàn)活動與廣泛的鄉(xiāng)村改造運(yùn)動緊密連結(jié)起來的具體方法。在人民戰(zhàn)爭中，社區(qū)的集體行動深入每個村莊，以至于家家戶戶的男女老少。”［33］260馬克·賽爾登的這一論述，無疑是切中肯綮的精辟之論。

五、源頭活水：延安之路的經(jīng)驗(yàn)意義

歷史清晰地表明，延安時期陜甘寧邊區(qū)的縣政建設(shè)，是中共與縣域社會的結(jié)合達(dá)到最佳狀態(tài)的歷史時期，也是中共在革命時代開展縣政建設(shè)最富成效的歷史時期。當(dāng)現(xiàn)時的縣政改革與建設(shè)已然成為時代的吁求，當(dāng)年的經(jīng)驗(yàn)啟示堪稱源頭活水，由此體現(xiàn)的時代價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，無疑值得我們認(rèn)真總結(jié)仔細(xì)梳理。

在陜甘寧邊區(qū)，本地干部擔(dān)任縣長發(fā)揮了重要作用。由本地干部擔(dān)任縣長，一方面是由于根據(jù)地干部人才缺乏，另一方面也是由于中共的干部政策十分注意在斗爭中培養(yǎng)本地干部。在中共看來，只有本地干部大批地成長并且被提拔起來，根據(jù)地才能鞏固，黨才能在根據(jù)地生根，進(jìn)而開展革命斗爭與經(jīng)濟(jì)建設(shè)。值得注意的是，關(guān)于當(dāng)下的縣政改革，已有學(xué)者提出縣政改革首先從“異地為官”開始的結(jié)論，認(rèn)為縣鄉(xiāng)“異地為官”制度在實(shí)踐中并沒有達(dá)到上述作用，反而存在許多弊端。具體表現(xiàn)為：“縣鄉(xiāng)異地為官制并不能有效扼制腐敗，縣級領(lǐng)導(dǎo)腐敗仍然是重災(zāi)區(qū)”；“增加了縣鄉(xiāng)官場的緊張和沖突”；“縣鄉(xiāng)異地為官使‘走班干部’成為時尚，增加了行政成本”。［37］也有學(xué)者提出，針對這些問題，“需要革新選人用人理念，從制度上保證任職地群眾的話語權(quán)”［38］。這樣的認(rèn)識的確值得深思。

陜甘寧邊區(qū)的縣長絕大多數(shù)年齡較小?？h長年輕化的特點(diǎn)已然證明，他們?yōu)楦锩鶕?jù)地的發(fā)展壯大以至中共革命的最后勝利做出了突出貢獻(xiàn)。如果作一比對，當(dāng)時國民黨縣長的年齡要比中共縣長大。國民黨縣長年齡較大是否一定不合理，不可一概而論，但有一點(diǎn)是值得肯定的，即年齡較小的國民黨縣長，革命熱情與奮斗精神會好一些。如擔(dān)任國民黨鎮(zhèn)原縣長的鄒介民當(dāng)時年僅26歲，“他到鎮(zhèn)原縣，經(jīng)常微服簡從，下鄉(xiāng)了解民情，還大力提倡植樹造林，發(fā)展教育事業(yè)，并采取措施遏制豪紳勢力，主持公道?！保?9］484曾擔(dān)任中共鎮(zhèn)原縣委書記的任質(zhì)彬也回憶稱：“國民黨鎮(zhèn)原縣長鄒介民當(dāng)縣長好幾年，他年輕能干。他很有一套，也很有基礎(chǔ)，對下面能夠控制得起來。”［39］100國民黨的年輕縣長尚且如此，中共年輕縣長的情形自然明了。陜甘寧邊區(qū)的縣長，擯棄了舊政權(quán)腐化墮落、圓滑世故的作風(fēng)，成為真正的親民之仆、治事之官，生動體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨群眾路線和干部政策的根本精神，今天依然具有歷久彌新的啟示。

陜甘寧邊區(qū)民選縣長順應(yīng)了革命與時代的雙重訴求。中共領(lǐng)導(dǎo)下的革命，可謂是民主革命與時代革命的雙重變奏。特別是通過直接選舉產(chǎn)生的縣長，無疑是成功的。這也是中共一直在輿論宣傳中強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)內(nèi)容。毛澤東說，邊區(qū)之所以是民主的抗日根據(jù)地，“最重要的，就是邊區(qū)各級政府都是由人民投票選舉的”［40］130。當(dāng)年陳嘉庚到訪延安后發(fā)現(xiàn)，“縣長概是民選，正式集大多數(shù)民眾公舉，非同有名乏實(shí)私弊”［41］159。陳嘉庚正是從“縣長民選”這一切入點(diǎn)，通過訪問考察，才得出了“共產(chǎn)黨必勝”這一認(rèn)知的。事實(shí)上，實(shí)行“縣長民選”幾乎在中共成立前后就是一個重要口號。早在1920年，青年毛澤東就提出“我們主張組織完全的鄉(xiāng)自治，完全的縣自治，和完全的省自治，鄉(xiāng)長民選，縣長民選，省長民選”［42］908。1925年3月，蔡和森也提出要想解決軍閥的宰割與戰(zhàn)禍，唯一的出路是“民選省長、縣長以至市長”［43］715。延安時期縣政民主的局部實(shí)踐，可為當(dāng)前我國基層民主和縣政治理提供思路。

陜甘寧邊區(qū)縣參議會在邊區(qū)縣政運(yùn)行中起了至為重要的作用。陜甘寧邊區(qū)縣參議員依靠參議會、“一攬子會”、“群英會”、“黨外民主人士座談會”等形式，積極參政議政表達(dá)基層群眾呼聲，主動建言獻(xiàn)策開展縣域各項(xiàng)社會建設(shè)?？h級參議員完全是通過直接、平等、普遍和無記名方式投票選舉產(chǎn)生的。故而民眾對選舉參議員極為重視，只要召開參議會，民眾都會敲鑼打鼓慰問參議員。每有縣參議員到邊區(qū)政府參加會議時，民眾更是貼標(biāo)語喊口號，表明對參議員的希望。在參議員行程中，沿途居民都會送茶水、留吃飯，讓出窯洞住宿，招扶馬匹。由此足見參議員在民眾心目中的分量?；仡櫾?jīng)的歷史，思考當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)，在找尋縣政改革的突破口方面，從中總結(jié)可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)是我們考慮的重點(diǎn)。

邊區(qū)縣長工作場域始終是在基層，要在基層“照鏡子”。在陜甘寧邊區(qū)的縣政工作中，縣長始終處于戰(zhàn)斗員和指揮員的角色?？h長不僅要學(xué)會群眾話語，懂得群眾生活，還要從群眾中吸收新的知識。謝覺哉說，縣長只有和民眾打成一片，“才能領(lǐng)導(dǎo)與提高民眾，使政治能飛躍地上進(jìn)”［30］92-94?？h長工作做事為的是群眾，縣長工作的成效如何，最終要在基層檢驗(yàn)“照鏡子”，這種辦法亦被稱作是醫(yī)治“政府領(lǐng)導(dǎo)人員的毛病的良方”［44］106-107。邊區(qū)縣長以其平民化的形象、實(shí)地化的領(lǐng)導(dǎo)、民主化的作風(fēng)，成為中共在革命根據(jù)地踐行群眾路線的符號與象征。如果說當(dāng)年中共要求領(lǐng)導(dǎo)干部在基層“照鏡子”，并將此當(dāng)作是醫(yī)治政府領(lǐng)導(dǎo)人員毛病的“良方”，那么這一“良方”或許對于當(dāng)前縣政改革的思路也會有所裨益。

陜甘寧邊區(qū)縣長在變革基層社會過程中是一支重要助推力量。美國著名學(xué)者亨廷頓在討論農(nóng)民與革命的議題時指出，現(xiàn)時代的農(nóng)民“作為卓有影響的演員而步入歷史舞臺”，特別是“在中國和俄國，農(nóng)民發(fā)揮了決定性的作用”。農(nóng)民之所以成為中國革命的決定性力量，是“他們建立了一個革命聯(lián)盟，使農(nóng)民起義有了內(nèi)聚力、方向和領(lǐng)導(dǎo)”［45］368，277。這里所謂的“內(nèi)聚力”，在陜甘寧邊區(qū)縣長的眾多事跡之中不難找尋到其中的根據(jù)。正如一些西方學(xué)者所說：如果沒有地方精英的領(lǐng)導(dǎo)，即便農(nóng)民再貧窮困苦，也不見得會起來革命。［46］在邊區(qū)縣長身上體現(xiàn)出的“內(nèi)聚力”，可謂是激發(fā)民眾實(shí)現(xiàn)認(rèn)同的重要媒介。也即是說，在民眾眼中，縣長就是中共各項(xiàng)制度政策和革命理念的重要信息源。在這些聞所未聞但卻真實(shí)的信息源中，民眾最終形成了自己的價(jià)值判斷。