摘 要 通過(guò)對(duì)西方國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管演變軌跡的梳理可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管理論與實(shí)踐呈現(xiàn)出放任自流—加強(qiáng)監(jiān)管—放松監(jiān)管—重構(gòu)監(jiān)管的歷程。理論的變遷和監(jiān)管的實(shí)踐表明，政府對(duì)市場(chǎng)過(guò)于嚴(yán)格的監(jiān)管可能導(dǎo)致市場(chǎng)效率低下;而相對(duì)放松的監(jiān)管又可能助長(zhǎng)市場(chǎng)失靈，增加市場(chǎng)的脆弱性。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的雙重轉(zhuǎn)型進(jìn)程中， 政府如何正確履行市場(chǎng)監(jiān)管職能成為理論和現(xiàn)實(shí)關(guān)注的焦點(diǎn)，問(wèn)題的關(guān)鍵是在明晰市場(chǎng)監(jiān)管目標(biāo)的前提下從領(lǐng)域邊界、底線(xiàn)思維、力度選擇和成效評(píng)價(jià)四個(gè)方面來(lái)界定合理的監(jiān)管限度，并在監(jiān)管限度內(nèi)通過(guò)四條路徑構(gòu)建監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系用來(lái)衡量監(jiān)管的成效，進(jìn)而進(jìn)行監(jiān)管政策的取舍或改革，以便更好地應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞 市場(chǎng)監(jiān)管;監(jiān)管限度;監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系

[中圖分類(lèi)號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0461（2019）07-0018-06

一、引 言

法國(guó)詩(shī)人保羅·瓦勒里有句名言：“國(guó)強(qiáng)吾傷，國(guó)弱吾亡?！?政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題既是飽含爭(zhēng)議的理論命題，又是極難理清的現(xiàn)實(shí)課題，一直以來(lái)都是政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究和關(guān)注的核心問(wèn)題。[1]市場(chǎng)監(jiān)管是政府的重要職能之一，公正健全的市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)培育良好的市場(chǎng)秩序和維護(hù)公共利益有著極其重要的作用。黨的十九大報(bào)告明確指出要“完善市場(chǎng)監(jiān)管體制，創(chuàng)新監(jiān)管方式”，黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》再次強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)和完善政府市場(chǎng)監(jiān)管職能”，這是加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成內(nèi)容，同時(shí)也是調(diào)整優(yōu)化政府職能，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府的有效手段。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的雙重轉(zhuǎn)型時(shí)期，出現(xiàn)了越來(lái)越多復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事務(wù)，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管提出了更高的要求。通過(guò)合理界定政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的限度，建立科學(xué)的監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系來(lái)衡量監(jiān)管政策的優(yōu)劣，乃是提升國(guó)家治理能力的必然要求。

二、西方國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管的基本演變軌跡

西方學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為政府對(duì)市場(chǎng)的正式監(jiān)管活動(dòng)始于1887年的美國(guó)，是以這年美國(guó)管理鐵路的州際商務(wù)委員會(huì)的成立為標(biāo)志。當(dāng)時(shí)，采取這一措施的目的是限制鐵路寡頭壟斷對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的任意操縱，確保公眾利益不受損害。隨后這一思想逐步擴(kuò)展至如電力、石油、天然氣、民航等諸多自然壟斷行業(yè)，從而拉開(kāi)了經(jīng)濟(jì)學(xué)把“監(jiān)管”作為一個(gè)正式的研究主題進(jìn)行系統(tǒng)研究的序幕。

而在1887年之前漫長(zhǎng)的歲月中，古典自由主義經(jīng)濟(jì)思想對(duì)市場(chǎng)過(guò)度崇拜。古典自由放任的經(jīng)濟(jì)思想是建立在完全競(jìng)爭(zhēng)和完全市場(chǎng)的假設(shè)基礎(chǔ)上的，其代表人物亞當(dāng)·斯密更是對(duì)市場(chǎng)的萬(wàn)能作用頂禮膜拜并深信不疑。他堅(jiān)信市場(chǎng)可以把“經(jīng)濟(jì)人”的自利行為化為共同的社會(huì)福利，市場(chǎng)自身會(huì)解決一切問(wèn)題。[2]直到19世紀(jì)末，伴隨著第二次工業(yè)革命帶來(lái)的生產(chǎn)力大發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)所暴露的市場(chǎng)固有缺陷，正如卡爾·波蘭尼所言：“如果讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)按照自己的準(zhǔn)則去運(yùn)作，那它將會(huì)產(chǎn)生巨大和永久的罪惡”[3]，證明了政府干預(yù)的重要性，西方國(guó)家凱恩斯主義開(kāi)始盛行，由此進(jìn)入到加強(qiáng)監(jiān)管的階段。OECD在相關(guān)報(bào)告中明確指出：“監(jiān)管型國(guó)家的出現(xiàn)是發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)文明必不可少的一步，監(jiān)管幫助政府在保護(hù)廣泛的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值方面獲得了巨大的收益。”[4]

大量對(duì)當(dāng)代監(jiān)管問(wèn)題研究的興起始于20世紀(jì)六七十年代之后，這源于兩個(gè)方面的背景：一是第二次世界大戰(zhàn)后西方國(guó)家普遍實(shí)行“福利國(guó)家”，政府遭遇嚴(yán)重財(cái)政赤字、效率低下、公共服務(wù)質(zhì)量不佳等一系列困境。在新自由主義思潮的影響下，西方國(guó)家相繼掀起了一股放松監(jiān)管和重構(gòu)監(jiān)管的改革浪潮。如英國(guó)，從1979年起，撒切爾政府開(kāi)展了公共行政的范式革新，其中一項(xiàng)重要的改革內(nèi)容就是針對(duì)監(jiān)管領(lǐng)域的改革，在很多傳統(tǒng)的國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)的電力、電信、供水等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)行私有化和市場(chǎng)化改革。隨著提供公共服務(wù)的市場(chǎng)主體與政府部門(mén)的脫離，英國(guó)成立了大量獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由這些機(jī)構(gòu)對(duì)公共服務(wù)的提供者進(jìn)行監(jiān)管。政府的角色從而從“劃槳”變成了“掌舵”。[5]在這些改革措施的推動(dòng)下，學(xué)術(shù)界認(rèn)為西方國(guó)家進(jìn)入了“監(jiān)管型國(guó)家”①。發(fā)展中國(guó)家的政府亦效仿西方國(guó)家撤出了對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接介入，開(kāi)始運(yùn)用宏觀政策工具進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)控，“監(jiān)管型國(guó)家”的建議方興未艾，由此引發(fā)了西方社會(huì)科學(xué)界對(duì)于監(jiān)管問(wèn)題的持續(xù)研究熱潮。二是20世紀(jì)60年代起，由于政府對(duì)社會(huì)性領(lǐng)域監(jiān)管的漠視和監(jiān)管能力的缺失，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家開(kāi)啟了一系列的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，要求政府當(dāng)局尊重人權(quán)、加強(qiáng)勞工的安全健康和消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)、加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)等，民眾對(duì)社會(huì)性監(jiān)管提出了更多、更高和更明確的訴求，從而促使政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的監(jiān)管。通過(guò)以上的梳理和分析可以發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，西方國(guó)家的監(jiān)管軌跡呈現(xiàn)出放任自流—加強(qiáng)監(jiān)管—放松監(jiān)管—重構(gòu)監(jiān)管的歷程。

三、政府市場(chǎng)監(jiān)管限度的維度界定

西方國(guó)家的監(jiān)管軌跡表明，完全的市場(chǎng)放任和高度集中的政府監(jiān)管都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，超過(guò)了自由的限度或監(jiān)管的限度，監(jiān)管的預(yù)期效果很難達(dá)成，并且還會(huì)給市場(chǎng)的有序運(yùn)行帶來(lái)新的障礙，政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管有限度的要求。問(wèn)題的關(guān)鍵是在明晰市場(chǎng)監(jiān)管目標(biāo)的前提下界定合理的監(jiān)管限度，通過(guò)構(gòu)建科學(xué)的評(píng)價(jià)方式衡量新的或已有的監(jiān)管政策的優(yōu)劣。當(dāng)前，伴隨著西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管改革和對(duì)社會(huì)領(lǐng)域監(jiān)管的不斷強(qiáng)化，研究的主題主要是圍繞著政府怎樣運(yùn)用監(jiān)管政策解決完全自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的三大問(wèn)題：市場(chǎng)失靈、外部性和信息不對(duì)稱(chēng)，從而達(dá)到公共利益和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。因此，可以將市場(chǎng)監(jiān)管最根本的目標(biāo)理解為既要保持市場(chǎng)的活力和健康有序發(fā)展，又不致因?yàn)檫^(guò)度的逐利行為而損害公共利益。由于不同環(huán)境下對(duì)資源配置的效率和社會(huì)公平追求的側(cè)重會(huì)有所不同，市場(chǎng)監(jiān)管的限度實(shí)難有一個(gè)確定解，本文試圖從市場(chǎng)監(jiān)管的領(lǐng)域邊界、底線(xiàn)思維、力度選擇、成效評(píng)價(jià)四個(gè)維度來(lái)探討市場(chǎng)監(jiān)管的限度問(wèn)題。

（一）市場(chǎng)監(jiān)管的領(lǐng)域邊界：無(wú)效市場(chǎng)

市場(chǎng)失靈是政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管的理由和前置條件，公共利益理論作為政府介入市場(chǎng)監(jiān)管合理性的理論支撐一直廣受政界認(rèn)可，該理論認(rèn)為監(jiān)管的根本動(dòng)機(jī)是“糾正市場(chǎng)失靈，避免市場(chǎng)偏離公共利益”[6]，但這并不意味著否認(rèn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。我國(guó)在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)仍是最好的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，若能夠通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)解決的問(wèn)題，應(yīng)盡量由市場(chǎng)秩序自行解決，市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)質(zhì)領(lǐng)域是對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的疏漏地帶進(jìn)行有效彌補(bǔ)，監(jiān)管的領(lǐng)域應(yīng)專(zhuān)門(mén)針對(duì)無(wú)效市場(chǎng)，即失靈的市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。無(wú)效市場(chǎng)是與有效市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，美國(guó)學(xué)者史蒂文斯將有效市場(chǎng)的條件歸納為四種②，當(dāng)他所列舉的四個(gè)條件的任何一個(gè)得不到滿(mǎn)足時(shí)，才能構(gòu)成監(jiān)管的前提，政府的監(jiān)管政策方可介入這個(gè)領(lǐng)域，且政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管必須在尊重市場(chǎng)主體自由交易的前提下進(jìn)行，這就構(gòu)成了市場(chǎng)監(jiān)管的領(lǐng)域邊界。同時(shí)，也要關(guān)注到市場(chǎng)監(jiān)管并不是一成不變的，而必須因時(shí)、因地，因事制宜，這也可以解釋在實(shí)踐中市場(chǎng)監(jiān)管會(huì)呈現(xiàn)加強(qiáng)監(jiān)管與放松監(jiān)管不斷更替反復(fù)的現(xiàn)象。[7]

（二）市場(chǎng)監(jiān)管的底線(xiàn)思維：警惕監(jiān)管失靈

政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管是否出于公共利益理論所秉持的一切的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了公共利益的需要、并能更好地代表公共利益？很多學(xué)者對(duì)此觀點(diǎn)提出質(zhì)疑，認(rèn)為公共利益理論忽略了利益集團(tuán)和政客等對(duì)監(jiān)管政策制定的影響，這促使學(xué)者開(kāi)始用實(shí)證主義的方法研究監(jiān)管問(wèn)題，試圖解釋監(jiān)管失靈現(xiàn)象，從而誕生了政府監(jiān)管俘獲理論及政治俘虜理論。政府監(jiān)管俘獲理論和政治俘虜理論分別闡釋了監(jiān)管產(chǎn)生的兩個(gè)極端的結(jié)果：“一個(gè)極端認(rèn)為，政府監(jiān)管為產(chǎn)業(yè)集團(tuán)謀求利潤(rùn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管官員被動(dòng)地成為俘虜;另一個(gè)極端認(rèn)為，監(jiān)管本身已經(jīng)成為一種工具，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和官員通過(guò)監(jiān)管獲取私利，而被監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)淪為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和官員實(shí)現(xiàn)私利的平臺(tái)和載體?！盵8]鑒于這種由非市場(chǎng)失靈引發(fā)的“派生的負(fù)外部性”③問(wèn)題，市場(chǎng)監(jiān)管的限度除了要關(guān)注政府監(jiān)管對(duì)市場(chǎng)失靈的糾正程度和效果，同時(shí)，還要高度防范政府監(jiān)管的俘獲現(xiàn)象成為要解決的新問(wèn)題，造成公共福祉的損失。

（三）市場(chǎng)監(jiān)管的力度選擇：在監(jiān)管與自治中找尋平衡

政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管力度的強(qiáng)弱取決于市場(chǎng)失靈和政府監(jiān)管失靈的程度比較，根據(jù)市場(chǎng)失靈和政府監(jiān)管失靈的不同程度，采取不同強(qiáng)弱力度的監(jiān)管。監(jiān)管的實(shí)踐表明，監(jiān)管的力度可分為加強(qiáng)監(jiān)管和放松監(jiān)管兩類(lèi)，當(dāng)市場(chǎng)失靈表征明顯時(shí)，如壟斷加劇、負(fù)外部性增多時(shí)應(yīng)加強(qiáng)政府監(jiān)管的力度;而當(dāng)市場(chǎng)相對(duì)穩(wěn)定、市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)有序時(shí)政府則應(yīng)放松監(jiān)管。從政府監(jiān)管失靈的角度而言，當(dāng)監(jiān)管政策阻礙了市場(chǎng)各要素的流動(dòng)、破壞了市場(chǎng)運(yùn)行的自發(fā)規(guī)則時(shí)，應(yīng)當(dāng)機(jī)立斷的放松監(jiān)管;而當(dāng)政府的監(jiān)管政策保障并促進(jìn)了市場(chǎng)良性健康的發(fā)展時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持此項(xiàng)監(jiān)管政策。最終市場(chǎng)監(jiān)管的力度選擇要力求達(dá)到政府監(jiān)管與市場(chǎng)自治的相對(duì)平衡狀態(tài)，既不能人為擴(kuò)大政府的監(jiān)管領(lǐng)域，抑制市場(chǎng)的活力;也不能忽視監(jiān)管在解決市場(chǎng)失靈方面的比較優(yōu)勢(shì)，輕言放棄，導(dǎo)致公共利益的損失。

（四）市場(chǎng)監(jiān)管的成效評(píng)價(jià)：監(jiān)管凈收益為正

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者諾斯提出“如果預(yù)期的凈收益超過(guò)預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新”。[9]依據(jù)該觀點(diǎn)，可通過(guò)衡量政府監(jiān)管與市場(chǎng)自治各自的收益和成本作為判斷市場(chǎng)監(jiān)管限度是否適度的手段。政府除了要重視監(jiān)管政策能解決多少市場(chǎng)失靈問(wèn)題，同時(shí)還要計(jì)算為解決問(wèn)題所付出的多種多樣的成本之和。政府監(jiān)管政策是否可以實(shí)施是以成效評(píng)價(jià)為正、且同時(shí)大于市場(chǎng)自治解決問(wèn)題的成本為根本前提的，如果成效評(píng)價(jià)為負(fù)，則優(yōu)先選擇市場(chǎng)自身解決的途徑。當(dāng)然，政府監(jiān)管成效的評(píng)價(jià)并不是件簡(jiǎn)單的工作，尤其是一些領(lǐng)域的監(jiān)管工作產(chǎn)生的收益和成本很難衡量，因此科學(xué)的監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)顯得格外重要，建立完善的監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系勢(shì)在必行。

四、構(gòu)建監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重要意義和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的產(chǎn)生背景和重要意義

如前文所述，自20世紀(jì)六七十年代起，西方國(guó)家相繼掀起了一股放松監(jiān)管和重構(gòu)監(jiān)管的改革浪潮，構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)管體系來(lái)提升監(jiān)管績(jī)效逐漸成為不同國(guó)家實(shí)施監(jiān)管改革的共同目標(biāo)，此時(shí)亟需一種政策工具用來(lái)判斷監(jiān)管政策的有效性。在此背景下，監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)（Regulatory Impact Assessment，RIA）于1981年最先在美國(guó)建立并實(shí)施，并很快在西方國(guó)家廣為傳播應(yīng)用。世界銀行、OECD、歐盟委員會(huì)等機(jī)構(gòu)在有關(guān)政府監(jiān)管的報(bào)告中，多次強(qiáng)調(diào)構(gòu)建和完善RIA的重要性。

歐盟委員會(huì)認(rèn)為監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)可對(duì)未實(shí)施的監(jiān)管政策識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)已實(shí)施的監(jiān)管政策評(píng)估監(jiān)管效果，還可以分析計(jì)算其他可替代監(jiān)管方案的成本收益情況以及各方案對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各方面的影響狀況，通過(guò)謹(jǐn)慎科學(xué)的評(píng)估，合并職能接近或相似的監(jiān)管政策，進(jìn)而降低政府的監(jiān)管成本，有助于發(fā)展可持續(xù)的、健康的監(jiān)管體系。[10]OECD指出RIA是通過(guò)搜集多方信息，運(yùn)用一系列的方法對(duì)擬實(shí)施的監(jiān)管政策的潛在成本收益及可能產(chǎn)生的正負(fù)面效應(yīng)或已經(jīng)實(shí)施的監(jiān)管政策的成本收益和已經(jīng)產(chǎn)生的正負(fù)面效應(yīng)進(jìn)行相對(duì)客觀的評(píng)估分析，進(jìn)而為監(jiān)管決策提供堅(jiān)實(shí)的依據(jù)。[11]由上述官方的界定，可將監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)理解為通過(guò)科學(xué)評(píng)估體系的構(gòu)建，形成信息公開(kāi)透明、多方互動(dòng)協(xié)商的監(jiān)管政策評(píng)估過(guò)程，為監(jiān)管政策制定的決策者提供有價(jià)值的數(shù)據(jù)分析和經(jīng)驗(yàn)信息，從而促進(jìn)理性決策、提升監(jiān)管質(zhì)量。[12]其核心是通過(guò)理性的決策模型對(duì)政府監(jiān)管的必要性進(jìn)行系統(tǒng)分析，并對(duì)已實(shí)施的監(jiān)管政策的實(shí)際影響、擬實(shí)施監(jiān)管政策的潛在影響進(jìn)行分析和比較，將評(píng)價(jià)結(jié)果融入政策周期中，從而為監(jiān)管決策者提供參考。

監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)本身就是一種政策工具，這個(gè)政策工具兼具分析功能和協(xié)調(diào)功能為一體，其作用和重要意義體現(xiàn)在：合理開(kāi)展監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)可避免低效、無(wú)效的監(jiān)管政策對(duì)市場(chǎng)的干擾和影響，從而更好地界定政府和市場(chǎng)的邊界;在賦予了監(jiān)管政策和監(jiān)管行為正當(dāng)性的同時(shí)還有助于監(jiān)督政府的監(jiān)管行為，盡量避免政府監(jiān)管失靈現(xiàn)象的發(fā)生;在監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中可通過(guò)開(kāi)展互動(dòng)增強(qiáng)政府監(jiān)管決策和行為的公開(kāi)透明、提升公眾的民主意識(shí)，從而增進(jìn)了政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)已成為西方國(guó)家監(jiān)管決策過(guò)程中必不可少的環(huán)節(jié)，是開(kāi)展監(jiān)管活動(dòng)的基本依據(jù)。

（二）成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家構(gòu)建監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系的主要做法

美國(guó)是世界上最早實(shí)行監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的國(guó)家，經(jīng)過(guò)持續(xù)多年的發(fā)展和完善，業(yè)已形成相對(duì)成熟穩(wěn)定的監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系。20世紀(jì)70年代，美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用半立法、半行政和半司法相結(jié)合的監(jiān)管模式，致使行政自由裁量權(quán)被濫用和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不斷膨脹和無(wú)序增多。鑒于此種情況，1971年尼克松在白宮總統(tǒng)辦公室設(shè)立了管理和預(yù)算辦公室（OMB），審核內(nèi)閣行政機(jī)構(gòu)的規(guī)章，這一模式是最早的“集權(quán)式的總統(tǒng)制監(jiān)管”的監(jiān)管模式[13]。1974年福特總統(tǒng)簽署“11821號(hào)行政命令：通貨膨脹影響聲明”，首次提出要考慮和衡量監(jiān)管的收益和成本、建議在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候放松監(jiān)管。成本-收益分析法為以后各屆總統(tǒng)的改革提供了一條新的思路。1978年卡特總統(tǒng)簽署“12044號(hào)行政命令：改善政府監(jiān)管”，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)欲建立規(guī)章的經(jīng)濟(jì)影響和主要替代方案的經(jīng)濟(jì)結(jié)果做監(jiān)管分析，為此設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管分析評(píng)估小組。1981年里根總統(tǒng)簽署了“12291號(hào)行政命令”，明確指出監(jiān)管的目標(biāo)是社會(huì)凈收益最大化，潛在社會(huì)收益一定要大于潛在的社會(huì)成本是判斷新的監(jiān)管規(guī)則是否可以被批準(zhǔn)并實(shí)施的唯一標(biāo)準(zhǔn)。[14]1981年美國(guó)的監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系正式建立。1993年克林頓總統(tǒng)簽發(fā)了“12866號(hào)行政命令：監(jiān)管的計(jì)劃和審核”，改革了聯(lián)邦政府的監(jiān)管理念、程序和方法，將獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)制度、執(zhí)行和發(fā)布規(guī)章納入OMB下設(shè)的監(jiān)管和信息事務(wù)辦公室（OIRA）管理的范疇。隨后，2002年布什總統(tǒng)簽發(fā)了“13258號(hào)行政命令”，又于2007年簽發(fā)了“13422號(hào)行政命令”，這兩項(xiàng)行政命令都是在修正“12866號(hào)行政命令”的不足，重點(diǎn)指出要對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定規(guī)章和給予統(tǒng)一的監(jiān)管指引?！?2866號(hào)行政命令”目前仍然是行政和監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法監(jiān)管的重要法律文件。[15]美國(guó)通過(guò)行政命令構(gòu)建監(jiān)管改革框架，對(duì)監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)提出具體要求，通過(guò)建立聯(lián)邦層面的OMB（負(fù)責(zé)發(fā)布指導(dǎo)方針，審查規(guī)章草案和監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，并定期向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)匯報(bào)）和OIRA（負(fù)責(zé)具體審查工作的執(zhí)行）集中審查和協(xié)調(diào)監(jiān)管政策，最后由國(guó)會(huì)審核和監(jiān)督。雖體系設(shè)計(jì)比較復(fù)雜，但以成本-收益分析為主要手段的RIA對(duì)美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提升監(jiān)管質(zhì)量和實(shí)施理性監(jiān)管起到了巨大的推動(dòng)作用。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，OECD國(guó)家的監(jiān)管政策從干預(yù)主義演變?yōu)楸O(jiān)管治理。[6]20世紀(jì)90年代，相繼提出一些關(guān)于政府監(jiān)管質(zhì)量的政策建議，并形成了一套比較系統(tǒng)的提升監(jiān)管質(zhì)量的經(jīng)驗(yàn)與政策主張。1995年提出了關(guān)于監(jiān)管質(zhì)量方面的第一個(gè)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)：OECD委員會(huì)“關(guān)于政府監(jiān)管質(zhì)量的政策建議”，[16]針對(duì)評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容，具體提出了監(jiān)管政策評(píng)價(jià)的十項(xiàng)參考清單④。2008年，OECD發(fā)布“建立一個(gè)監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的制度性框架政策制訂者指導(dǎo)”，具體包括介紹了RIA的內(nèi)涵、實(shí)施RIA的先決條件、潛在RIA評(píng)價(jià)、如何設(shè)計(jì)RIA框架等，為監(jiān)管政策的制定者進(jìn)行監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)提供了可操作性的參考。OECD國(guó)家的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)表明，有效的監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)由三個(gè)要素組成：一是監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)不可孤立的運(yùn)作，而要將它融入至監(jiān)管政策中去，“將其視為政策循環(huán)（Policy Cycle）或監(jiān)管治理周期中的核心元素”[17];二是設(shè)置合理的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的重要性;三是科學(xué)合理的監(jiān)管工具的使用，通過(guò)定性和定量評(píng)價(jià)方法的綜合利用去衡量監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否、監(jiān)管質(zhì)量是否提升。[18]

近年來(lái)，中國(guó)的一些學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的做法及監(jiān)管改革的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)政府實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量監(jiān)管有著重要的借鑒意義，但對(duì)此領(lǐng)域的研究尚處于起步階段，并未形成系統(tǒng)性。比較有代表性的觀點(diǎn)如張成福等[12]認(rèn)為，政府監(jiān)管體制的核心應(yīng)該是如何建構(gòu)一種良好的監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從而提升監(jiān)管的績(jī)效，而不是在加強(qiáng)監(jiān)管、放松監(jiān)管和重構(gòu)監(jiān)管之間做出選擇的問(wèn)題。

五、中國(guó)構(gòu)建監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系的路徑選擇

成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐可為中國(guó)政府深化市場(chǎng)監(jiān)管體制改革、構(gòu)建監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系帶來(lái)有益的啟示。基于我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情，并以簡(jiǎn)政、便民為基本出發(fā)點(diǎn)，本文從四個(gè)方面提出如何構(gòu)建監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

（一）組建成立負(fù)責(zé)監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)

監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)是起到監(jiān)督審查的作用，再加上其跨領(lǐng)域和技術(shù)性的特征，因此諸多西方國(guó)家均在中央政府層面成立了獨(dú)立的監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)專(zhuān)司監(jiān)管政策的審查與監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)。同時(shí)，在機(jī)構(gòu)人員的選擇上則要注重機(jī)構(gòu)成員的多元性與專(zhuān)業(yè)性，多元專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)的作用在于提升監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性。獨(dú)立機(jī)構(gòu)和多元專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)的有機(jī)結(jié)合可用來(lái)集中審查和協(xié)調(diào)執(zhí)行各項(xiàng)監(jiān)管政策。建議我國(guó)在中央政府層面成立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。同時(shí)，為促使該機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)作要高度關(guān)注三個(gè)方面的工作：一是要確保機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，成立直接向中央?yún)R報(bào)和負(fù)責(zé)的監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，在賦予評(píng)價(jià)工作足夠的權(quán)威保障的同時(shí)也體現(xiàn)了高層的重視程度;二是鑒于獨(dú)立性是評(píng)價(jià)活動(dòng)客觀、中立、有效的前提和基礎(chǔ)，要努力確保機(jī)構(gòu)設(shè)置和開(kāi)展評(píng)價(jià)行為的獨(dú)立性;三是要明確劃分獨(dú)立機(jī)構(gòu)的職責(zé)，在集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下成立分支機(jī)構(gòu)，分別實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)、指導(dǎo)、監(jiān)管的職責(zé)。

（二）在合適的范圍內(nèi)選擇科學(xué)合理的監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)方法

由于開(kāi)展監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)工作耗時(shí)較長(zhǎng)且投入不低，如果要對(duì)每項(xiàng)已經(jīng)實(shí)施或擬要實(shí)施的監(jiān)管政策進(jìn)行評(píng)價(jià)幾乎不切實(shí)際，因此對(duì)評(píng)價(jià)范圍進(jìn)行規(guī)定顯得十分重要。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的做法是將評(píng)價(jià)范圍界定在“重要監(jiān)管行為”的范疇內(nèi)，“重要監(jiān)管行為”主要是指該項(xiàng)監(jiān)管政策可能激化新的矛盾或?qū)怖婕傲夹愿?jìng)爭(zhēng)格局造成較大影響的監(jiān)管政策，同時(shí)還要按監(jiān)管政策的影響大小和緊急程度來(lái)決定評(píng)價(jià)的優(yōu)先順序。因此要綜合考慮我國(guó)多次機(jī)構(gòu)改革形成的中國(guó)特色的監(jiān)管體系、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)治理格局、歷史文化等多方面影響，界定合理的評(píng)價(jià)范圍和評(píng)價(jià)順序，集中人力、物力、財(cái)力對(duì)相對(duì)重要的領(lǐng)域開(kāi)展監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)工作，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)工作的利益最大化。范圍確定后，還要選取科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，國(guó)際上常用的評(píng)價(jià)方法有成本收益分析法、成本效益分析法、風(fēng)險(xiǎn)分析法、多標(biāo)準(zhǔn)分析法。除此之外，不同國(guó)家還根據(jù)監(jiān)管領(lǐng)域和目標(biāo)差異，運(yùn)用了不同的輔助評(píng)估方法，如比利時(shí)對(duì)社會(huì)監(jiān)管政策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響分析;荷蘭采用了商業(yè)影響分析，重點(diǎn)觀測(cè)監(jiān)管給企業(yè)帶來(lái)的正反兩個(gè)方面的影響;澳大利亞使用財(cái)政分析法，關(guān)注政府監(jiān)管的直接預(yù)算成本。我國(guó)可借鑒國(guó)際上的做法，綜合采用多種方法，尤其是對(duì)無(wú)法完全量化的公共利益目標(biāo)更是要形成定量與定性相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法體系。

（三）構(gòu)建監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的公開(kāi)機(jī)制和協(xié)商機(jī)制

評(píng)價(jià)的過(guò)程越早公開(kāi)供民眾審查并征集意見(jiàn)，就能促使政府監(jiān)管政策的決策者更早地詳細(xì)考量監(jiān)管可能帶來(lái)的各方面影響。[19]因此，注重評(píng)價(jià)過(guò)程的透明互動(dòng)、及時(shí)反饋，這不僅可以豐富信息來(lái)源，還可形成外部監(jiān)督降低監(jiān)管俘獲的風(fēng)險(xiǎn)。具體我國(guó)從以下兩個(gè)方面入手：一是可通過(guò)多種媒介對(duì)監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的方案設(shè)計(jì)、運(yùn)行過(guò)程和執(zhí)行結(jié)果向社會(huì)民眾及時(shí)予以公開(kāi)，保障所有的利益相關(guān)者的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和建議權(quán)，并可通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)進(jìn)行充分的信息交流和反饋;二是為確保開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)的協(xié)調(diào)一致性，要在政府部門(mén)、監(jiān)管職能機(jī)構(gòu)、獨(dú)立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)之間建立暢通有效的溝通協(xié)商機(jī)制。

（四）通過(guò)制定相關(guān)的法律法規(guī)提供監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的制度保障

政府監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系法律地位的確立關(guān)系到評(píng)價(jià)的權(quán)威性、規(guī)范性和有效性，并有助于保證監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的一致性。[20]從國(guó)際上整體的監(jiān)管趨勢(shì)來(lái)看，實(shí)施監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)需要通過(guò)國(guó)家制定一系列相關(guān)的法律法規(guī)、行政命令、指導(dǎo)方針的方式提供強(qiáng)有力的政治支持和制度保障?？v觀國(guó)際上的做法，主要包括基于法律、基于總統(tǒng)行政命令、基于首相法令或總理提出的準(zhǔn)則、基于政府決議等四大類(lèi)?，F(xiàn)階段，我國(guó)迫切需要加強(qiáng)政府監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的立法工作，做到有法可依、有據(jù)可循，以保障評(píng)價(jià)體系順暢的貫徹執(zhí)行。與此同時(shí)，國(guó)家還要配套出臺(tái)相對(duì)細(xì)化的監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的指導(dǎo)方針，給出具體的操作方案，指明監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)在實(shí)施過(guò)程中應(yīng)遵循的基本原則、程序步驟和手段方法，以此提高法律法規(guī)的可操作性。

六、結(jié) 語(yǔ)

市場(chǎng)監(jiān)管職能的正確履行是現(xiàn)代政府實(shí)現(xiàn)善治的重要保障，準(zhǔn)確界定政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的限度，并通過(guò)構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系來(lái)體現(xiàn)和反映政府監(jiān)管治理的能力和水平，對(duì)于中國(guó)的轉(zhuǎn)型成功至關(guān)重要。現(xiàn)實(shí)的情況是，中國(guó)在實(shí)踐領(lǐng)域監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的觀念剛剛萌芽，監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)尚未正式開(kāi)啟，這也就可以解釋在我國(guó)的監(jiān)管治理領(lǐng)域?yàn)楹未嬖谡c市場(chǎng)界限不清、監(jiān)管過(guò)度、成本過(guò)高等一系列負(fù)面問(wèn)題產(chǎn)生的原因。當(dāng)前中國(guó)正處在努力建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府的進(jìn)程之中，2013年以來(lái)我國(guó)各級(jí)政府更是持續(xù)大刀闊斧的開(kāi)展“放管服”改革，這樣的國(guó)情為中國(guó)政府監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立和推廣使用提供了良好的制度環(huán)境。

[注 釋]

① 監(jiān)管型國(guó)家的崛起是20世紀(jì)人類(lèi)重要的制度創(chuàng)新，學(xué)者們把監(jiān)管型國(guó)家定義為一個(gè)歷史范疇的概念，其核心特征就是政府不直接介入經(jīng)濟(jì)過(guò)程，而運(yùn)用宏觀政策工具進(jìn)行調(diào)控。具體可參見(jiàn)Majone G. The rise of the regulatory state in Europe，West European Politics，1994，17（3）：77-101;Loughlin M，Scott C. The Regulatory State，Developments in British Politics 5. Macmillan Education UK，1997。

② 參見(jiàn)[美]喬·B.史蒂文斯，集體選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)，上海：上海人民出版社， 1999：69-70。四種條件分別為：第一，提供的商品或服務(wù)屬于純私人物品，滿(mǎn)足競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的屬性要求。第二，一種商品對(duì)潛在消費(fèi)者的全部?jī)r(jià)值或效用都反映在該商品的需求函數(shù)上，不存在虛張聲勢(shì)，沒(méi)有威脅和策略，所有消費(fèi)者都只有正確和誠(chéng)實(shí)的偏好顯示。第三，商品按邊際成本出售，沒(méi)有生產(chǎn)者剩余，沒(méi)有轉(zhuǎn)嫁給他人的未付成本。所有生產(chǎn)要素都能夠、也只能獲得它的機(jī)會(huì)成本，即在其他用途上能夠得到的東西。第四，假定市場(chǎng)是競(jìng)爭(zhēng)性的。沒(méi)有個(gè)別的生產(chǎn)者或消費(fèi)者能夠影響價(jià)格，所有資源在用途和空間上都是流動(dòng)的，企業(yè)必須盡可能有效生產(chǎn)才能生存。

③ 學(xué)者查爾斯·沃爾夫?qū)⑦@種非市場(chǎng)失靈引發(fā)的負(fù)外部性稱(chēng)之為“派生的負(fù)外部性”。參見(jiàn)Wolf C. A Theory of Nonmarket Failure： Framework for Implementation Analysis，Journal of Law & Economics，1979，22（1）：107-139。

④ 具體包括清晰界定監(jiān)管問(wèn)題、政府行為的正當(dāng)性、監(jiān)管的必要性、監(jiān)管活動(dòng)的法律基礎(chǔ)、監(jiān)管活動(dòng)需選擇合適的政府層級(jí)、監(jiān)管的收益大于成本、監(jiān)管的影響公開(kāi)透明、監(jiān)管制度通俗易懂、利益相關(guān)者有表達(dá)訴求的渠道、有保障監(jiān)管落實(shí)的措施。

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