聶利君 都佳璐 徐春發(fā)

摘 要 將財政分權(quán)、晉升激勵及房價納入同一邏輯框架，為政府頻繁調(diào)控、房價卻持續(xù)高漲的異象提供了更充分的證據(jù)。通過使用2005～2016年我國31個省份的年度面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)對房價有顯著的正向作用，而且這種促進作用在三大經(jīng)濟區(qū)域間和各省份間均存在顯著的差異。研究還發(fā)現(xiàn)政治晉升激勵會顯著擴大財政分權(quán)對房價的正向影響。

關(guān)鍵詞 中國式財政分權(quán);政府目標管理;晉升激勵;房價

[中圖分類號]F81[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2019）07-0024-07

一、引 言

房價持續(xù)高漲與政府頻繁調(diào)控是中國房地產(chǎn)市場的顯著特點。1998年新型住房制度改革至2016年末，全國平均商品房價格累計上漲262%。伴隨房價快速上漲，調(diào)控政策數(shù)量逐漸增多、調(diào)控力度也日益加大（鄭世剛和嚴良，2016）[1]。這種調(diào)控加強、房價卻繼續(xù)上漲的異象，引起了全社會的關(guān)注和學(xué)術(shù)界的研究。

諸多學(xué)者對于房價波動成因進行了探究，包括供給角度的土地供應(yīng)及價格（邵新建等，2012）[2]、房地產(chǎn)庫存（Mayer，2000）[3]及貨幣政策（Mcdonald and Stokes，2013）[4]，需求角度的居民收入及支付能力（況偉大，2004）[5]、人口（Holland，2004;徐建煒等，2012）[6-7]和預(yù)期（況偉大，2010）[8]。這些學(xué)者證明了供求因素和經(jīng)濟基本面能夠解釋房價波動，但是為什么從這兩方面入手進行宏觀政策調(diào)控卻沒能穩(wěn)住房價、甚至抬高房價呢？鑒于此，學(xué)者們在近些年將關(guān)注的焦點集中在財政分權(quán)這一因素，他們認為我國特殊的財政分權(quán)制度是導(dǎo)致房價持續(xù)上漲的重要原因（宮汝凱，2012;安勇和王拉娣，2017）[9-10]。中國式財政分權(quán)帶來財政支出扭曲（傅勇和張晏，2007）[11]，政府為彌補財政赤字利用土地出讓等手段攫取收入，從而催生了土地財政（葉林和楊良偉，2018）[12]。在土地財政問題的背景下，土地使用成本不斷提高使得對土地具有極大依賴的房地產(chǎn)成本上漲，為彌補成本上漲，開發(fā)商必然將其轉(zhuǎn)嫁給消費者，從而帶來了房價的普遍上漲（張雙長和李稻葵，2010;刁偉濤，2015;李一花和化兵，2018）[13-15]。綜上所述，現(xiàn)有研究對于我國房價增長異象進行了深入剖析，但仍然存在進一步完善的空間：其一，現(xiàn)有研究驗證了財政分權(quán)在國家層面對房價影響是正向的，但是并沒有充分證明這一影響在不同區(qū)域是保持一致還是存在差異，而后者對于財稅體制的改革則有著更加深遠的意義;其二，財政分權(quán)導(dǎo)致的地方財政壓力會刺激地方官員對土地財政的依賴，與此同時地方官員對于政治晉升的追求也可能會進一步加劇地方政府對土地財政依賴，從而擴大財政分權(quán)對房價的影響。現(xiàn)有研究僅集中討論了財政分權(quán)對房價的作用，而在現(xiàn)實中房價的持續(xù)高漲可能是財政分權(quán)和晉升激勵共同作用的結(jié)果。

本文選取2005～2016年我國31個省份的年度面板數(shù)據(jù)為研究樣本，主要探討了上述兩個問題。研究結(jié)果表明財政分權(quán)顯著促進房價上漲，且這種促進作用在三大經(jīng)濟區(qū)域省份間均存在顯著的差異。本文還驗證了政治晉升激勵會進一步擴大財政分權(quán)對房價的促進作用。本文的研究豐富了財政分權(quán)對于房價影響機制的相關(guān)理論研究，同時為相關(guān)部門制定房地產(chǎn)調(diào)控政策提供了有益參考。

本文的創(chuàng)新主要有兩點：一是本文首次從政府經(jīng)濟目標管理的視角刻畫晉升激勵，并將財政分權(quán)、晉升激勵同時納入房價波動分析框架，更加全面地分析了地方政府官員在財政壓力、晉升激勵刺激下的政府行為以及這種行為對房價波動的影響。本文的研究為政府頻繁調(diào)控、房價卻持續(xù)高漲的異象提供了更充分的證據(jù)。二是本文通過引入新方法即多層混合效應(yīng)模型，深入討論了財政分權(quán)影響三大經(jīng)濟區(qū)層面及省份層面上的區(qū)域差異，填補了現(xiàn)有研究在該領(lǐng)域的空白。

二、理論分析與研究假設(shè)

分權(quán)是指中央政府與地方政府之間的權(quán)力分配，故財政分權(quán)是財政權(quán)力在政府層級間自上而下的轉(zhuǎn)移（Bardhan，2002）[16]。不同于西方國家，財政分權(quán)表現(xiàn)為財政收入和支出權(quán)力的同時下放，我國的財政分權(quán)即中國式財政分權(quán)則呈現(xiàn)出財政收入向上集權(quán)，財政支出向下分權(quán)的特點（劉承禮，2011）[17]。尤其，1994 年分稅制改革之后，中國的財政收入集中度和財政支出分權(quán)度逐漸升高，地方政府的財政收支缺口因此而逐漸擴大，這就造成了地方政府財政收支的失衡（Jia et al.，2014）[18]。從圖1可看出，自1994年分稅制改革以來，地方財政收入和支出均呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，但是相較于財政收入，地方財政支出的增速更快、增量更大，這導(dǎo)致我國財政收支的缺口迅速被拉大。2016年我國地方財政收入為87 239.35億元，財政支出高達160 351.36億元，明顯體現(xiàn)出我國地方政府的財權(quán)和事權(quán)的不對稱。中國式分權(quán)下的財政壓力迫使地方政府尋找其他有效途徑來增加地方財政收入以維持財政平衡。

伴隨城市化進程加快，土地需求的迅速增加，政府作為土地市場的壟斷方尋找到增加財政收入、緩解財政壓力的有效途徑，即土地財政（武康平和閆勇，2012;葉林和楊良偉，2018）[12，19]。政府通過不斷抬高土地使用成本和相關(guān)稅收獲取了巨額土地收益。而且房地產(chǎn)指的是土地和固著在其上的附屬物，包括房屋及其附屬設(shè)施。故房地產(chǎn)開發(fā)要付出擁有土地的成本，因此土地價格也就成為了房屋價格的重要組成部分。對于政府而言，推高地價不僅可以直接增加財政收入，而且地價帶動房價還能有效增加建筑業(yè)稅、房地產(chǎn)稅，進一步增加地方財政收入，這對地方政府緩解財政壓力都是有利的，所以土地財政必然得到地方政府的偏愛。但對于房地產(chǎn)開發(fā)商來說，地價升高增加了其開發(fā)成本。房地產(chǎn)開發(fā)商為了最大化收益，必然會將增加的開發(fā)成本轉(zhuǎn)嫁給購買者，最終導(dǎo)致了全國房價的普遍上漲?；谏鲜龇治觯疚奶岢龅谝粋€假設(shè)如下：

H1：中國式財政分權(quán)促進房價上漲。

房地產(chǎn)市場具有顯著的區(qū)域性特征（Miller and Peng，2006; Miao et al.，2011;Yang et al.，2018;涂紅等，2018）[20-23]，這可能使得財政分權(quán)對其影響同樣會呈現(xiàn)差異性。此外，不同地區(qū)的經(jīng)濟基本面差異可能使得地方政府在面臨相同財政壓力時對土地財政依賴程度有所不同。舉例來說，我國東、中、西三大地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，相對發(fā)達的東部地區(qū)有更多的機會去增加財政收入、促進經(jīng)濟發(fā)展，而相對落后的中部地區(qū)、西部地區(qū)增加財政收入的手段會少很多。在面臨相同財政壓力的情形下，東部地區(qū)相較于中部、西部可能更容易處理財政收支不平衡的問題。這三大地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展程度上的差異，也就導(dǎo)致了三大地區(qū)的省政府在財政分權(quán)壓力下對土地財政的依賴程度可能會有所不同。由此，本文提出第二個假設(shè)：

H2：財政分權(quán)對房價的影響具有顯著的區(qū)域差異。

地方政府官員在面臨財政赤字壓力的同時，也關(guān)注著個人的政治晉升，這很大程度會調(diào)節(jié)財政分權(quán)對房價的影響。在政治高度集權(quán)和經(jīng)濟高度分權(quán)的制度安排下，我國政府官員的晉升類似于一種錦標賽（Jin et al.，2005;Xu，2011;Li and Zhou，2005;王賢彬和徐現(xiàn)祥，2010）[24-27]。周黎安（2007）[28]對晉升錦標賽進行了總結(jié)，他強調(diào)中國的晉升錦標賽是一個自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)，上級政府通過考核下級政府官員所屬地區(qū)的經(jīng)濟表現(xiàn)來決定下級政府官員的晉升。也就是說，地方政府官員的晉升和他們所在地區(qū)的經(jīng)濟增長直接掛鉤（Li and Zhou，2005）[26]。雖然近些年來政府官員績效考核指標日益多元化，中央領(lǐng)導(dǎo)多次公開強調(diào)不以GDP論英雄，但由于經(jīng)濟表現(xiàn)容易測度，仍舊是非常重要的考核指標。在我國特殊的政治體制下，步入政治的政府官員最優(yōu)選擇是追求政治晉升，因為政府官員一旦脫離該體制后很難再找到更好的工作，而且晉升所帶來的權(quán)力提高非常具有吸引力（Li and Zhou，2005）[26]。因此，在晉升激勵下，地方政府官員會大力推動地方經(jīng)濟的發(fā)展。而省級政府官員的任期一般在5年左右，這進而刺激地方官員追求經(jīng)濟的短期高增長。土地財政不僅可以緩解財政收支問題，而且還能在短期內(nèi)快速增加GDP數(shù)字，因此政治晉升激勵會加劇地方政府對土地財政的依賴程度。當(dāng)?shù)胤秸源藶槭侄螌崿F(xiàn)經(jīng)濟高增長時，土地財政問題進一步惡化，這也就加劇了財政分權(quán)對房價的促進影響。根據(jù)上面的研究，本文提出第三個假設(shè)：

H3：政治晉升激勵正向調(diào)節(jié)中國式財政分權(quán)對房價的影響。

三、數(shù)據(jù)、變量和模型

（一）變量選取與數(shù)據(jù)來源

本文的核心解釋變量為財政分權(quán)，借鑒Zhang and Zou（1998）[29]對財政分權(quán)的度量方法，將財政分權(quán)定義為：財政分權(quán)程度=地方財政支出 /（地方財政支出+中央財政支出）。為度量調(diào)節(jié)變量政治晉升激勵，嘗試從政府經(jīng)濟目標管理的視角，確定省政府每年年初制定的經(jīng)濟增長目標為其代理指標。中國各級政府每年都會在年初設(shè)定當(dāng)年的經(jīng)濟增長目標，并可能通過一年的努力去實現(xiàn)這個目標。在經(jīng)濟表現(xiàn)作為政府官員晉升考核的重要或唯一指標的背景下，政府官員必然會追求地方經(jīng)濟的高增長。而省級政府官員的任期通常只有5年，這意味著地方官員在晉升激勵下追求的是短期經(jīng)濟高速增長。政府官員為了實現(xiàn)晉升必然會在任期內(nèi)設(shè)定高經(jīng)濟增長目標，并爭取實現(xiàn)或超額實現(xiàn)這一目標任務(wù)。因此，政府經(jīng)濟目標是政治晉升激勵的外在表現(xiàn)，從政府經(jīng)濟增長目標的設(shè)定上可以捕捉到晉升激勵的作用，故本文選取經(jīng)濟增長目標作為政治晉升激勵的代理變量。在控制變量的選擇上，借鑒前人研究的做法控制了國家層面與省份層面兩方面的影響因素（Miller and Peng，2006;Clayton et al.，2010;Webb et al.，2016;涂紅等，2018）[20，23，30-31]。在國家層面，本文選取了上證綜合指數(shù)和抵押貸款利率。在省份層面，本文選取了人口、第三產(chǎn)業(yè)占比和失業(yè)率3個變量，以控制省份經(jīng)濟基本面對房價的影響。

本文使用的數(shù)據(jù)為2005～2016年期間我國31個省份的年度面板數(shù)據(jù)。房價與省份經(jīng)濟基本面原始數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局，經(jīng)濟增長目標數(shù)據(jù)來自各省每年的政府工作報告，上證綜合指數(shù)來自上交所，利率數(shù)據(jù)來自中國人民銀行。文中使用的各變量具體含義與統(tǒng)計信息由表1給出。

（二）模型設(shè)定

本文基礎(chǔ)計量模型如下：

為檢驗財政分權(quán)對房價的影響是否存在區(qū)域性差異，本文首先依據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒》對三大地區(qū)的劃分方法，將31個省份分成東部、中部、西部三大地區(qū)①，進行分組比較分析。然而分組討論可能會造成組間系數(shù)可比性差的問題。為此，借鑒涂紅等（2018）[23]的做法，使用多層混合效應(yīng)模型（Multi-Level Mixed Effect Model）拓展分析財政分權(quán)對房價影響區(qū)域差異。

如果財政分權(quán)對房價具有抬高效應(yīng)，那么政治晉升激勵是否可以起到調(diào)節(jié)作用呢？2012年我國國家領(lǐng)導(dǎo)人換屆為此檢驗提供了可能，這是因為新任國家領(lǐng)導(dǎo)集體對以經(jīng)濟表現(xiàn)為核心的政府官員晉升考核體系的態(tài)度呈現(xiàn)了明顯的轉(zhuǎn)變。新任國家領(lǐng)導(dǎo)集體多次公開強調(diào)政府官員晉升考核要更加多元化，更加全面，不能“唯GDP論”，這意味著2012年以后經(jīng)濟表現(xiàn)在政治晉升考核體系中的權(quán)重會有所下滑，政治晉升激勵的程度相較于2012年及以前會有所下降。因此本文以2012年為時間節(jié)點將樣本劃分為兩個子樣本（高激勵組：2005～2012年，低激勵組：2013～2016年），以此來檢驗本文的假設(shè)三。此外，為了驗證結(jié)果的穩(wěn)健性，在調(diào)節(jié)效應(yīng)模型的分析框架下對基準計量模型進行了如下拓展：

四、實證檢驗結(jié)果

（一）假設(shè)一的檢驗結(jié)果

下面對全樣本做普通最小二乘估計，估計結(jié)果如表2所示。表2的第（1）列顯示了不包括控制變量的結(jié)果，第（2）列記錄了加入控制變量的結(jié)果。我們關(guān)注的核心結(jié)果是財政分權(quán)fd系數(shù)，它的顯著與否意味著財政分權(quán)對房價影響的顯著與否。從表2可以看出，財政分權(quán)對房價的影響是正向的，且在統(tǒng)計意義上高度顯著。而且加入控制變量后，財政分權(quán)對房價的抬高效應(yīng)仍然是顯著的。其系數(shù)為5.83，這表明財政分權(quán)的程度每提高1個單位，房價就會上漲5.83%。這一結(jié)果驗證了本文的假設(shè)一，即中國式財政分權(quán)促進房價上漲。

（二）假設(shè)二的檢驗結(jié)果

進一步，我們對三大地區(qū)樣本數(shù)據(jù)進行普通最小二乘估計，回歸結(jié)果見表3。表3的前兩列、中間兩列和最后兩列分別呈現(xiàn)了東部、中部和西部地區(qū)樣本的回歸結(jié)果。發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)對房價影響在三大地區(qū)均為正向顯著，這進一步驗證了假設(shè)一。對比第（2）列和第（4）（6）列財政分權(quán)變量的系數(shù)，還發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)對東部地區(qū)房價的影響程度要明顯低于對中、西部房價的影響程度。這一結(jié)果表明財政分權(quán)對房價的影響存在顯著的區(qū)域差異，驗證了假設(shè)二。一個可能的解釋是相較于中、西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平高的東部地區(qū)財政收入來源更多，因此東部地區(qū)對“土地財政”的依賴性最弱，財政分權(quán)對房價的抬高作用就弱。

（三）假設(shè)三的檢驗結(jié)果

表4給出了假設(shè)三檢驗的估計結(jié)果。由表4可知，財政分權(quán)對房價影響在兩個時間段均正向顯著，這一結(jié)果暗示財政分權(quán)對房價的促進影響可能不存在時變特征。對比第（2）列和第（4）列財政分權(quán)變量的系數(shù)結(jié)果，發(fā)現(xiàn)相較于2005～2012年時段的結(jié)果，2013～2016年財政分權(quán)變量的系數(shù)大小有明顯下降，且顯著性有所降低。這表明削弱經(jīng)濟表現(xiàn)在政府官員晉升考核體系的權(quán)重后，財政分權(quán)對房價的促進作用變小了，這驗證了本文的假設(shè)三，即政治晉升激勵顯著正向調(diào)節(jié)中國式財政分權(quán)對房價的促進作用。

五、穩(wěn)健性檢驗

（一）多層混合效應(yīng)模型下的進一步討論

多層混合效應(yīng)模型的相關(guān)估計結(jié)果由表5給出。第（1）列為按國家統(tǒng)計局三大經(jīng)濟區(qū)域分組的估計結(jié)果，第（2）列為按省份分組的估計結(jié)果。表5中關(guān)鍵結(jié)果是隨機系數(shù)標準差sd（fd）的估計結(jié)果，其衡量了財政分權(quán)在不同分組上的差異性。表5結(jié)果表明，財政分權(quán)對房價的影響在三大經(jīng)濟區(qū)域間存在顯著差異，這一結(jié)果與正文中分組檢驗的結(jié)論是一致的。此外，還發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)對房價的影響在各省間同樣存在顯著差異，而且差異程度更大、更顯著。

（二）調(diào)節(jié)效應(yīng)模型下的進一步討論

在考察政治晉升激勵關(guān)于財政分權(quán)對房價影響的調(diào)節(jié)效應(yīng)時，本文同樣采用了分組檢驗的方式。為了檢驗實證結(jié)果的穩(wěn)健性，我們在基準計量模型基礎(chǔ)上構(gòu)建調(diào)節(jié)效應(yīng)模型（3）重新探討政治晉升激勵的調(diào)節(jié)效應(yīng)。表6記錄了調(diào)節(jié)效應(yīng)模型的估計結(jié)果。從表6中可以看出自變量和調(diào)節(jié)變量的交乘項系數(shù)顯著為正，表明政治晉升激勵會促進財政分權(quán)對房價的抬高效應(yīng)，這與分組檢驗的結(jié)果是一致的。

六、結(jié)論與建議

本文在同一邏輯框架下探討了財政分權(quán)、晉升激勵對房價的影響，為我國房價持續(xù)高漲的現(xiàn)象提供了更充分的證據(jù)。通過使用2005～2016年我國31個省份的年度面板數(shù)據(jù)，本文發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)對房價有顯著的正向作用，而且這種促進作用在三大經(jīng)濟區(qū)域間和各省份間均存在顯著的差異。這與本文內(nèi)在機制的理論分析是一致的，即中國式財政分權(quán)在減少地方財政收入的同時，卻增加了其財政支出任務(wù)，造成了地方財政資源緊張，進而迫使地方政府依賴“土地財政”來增加地方財政收入，最終抬高了房價。此外，本文還發(fā)現(xiàn)政治晉升激勵會擴大財政分權(quán)對房價的抬高效應(yīng)。

本文的研究表明我國特色的財政分權(quán)是造成房價持續(xù)上漲的重要原因，因此在調(diào)控房價時，完善財政分權(quán)制度、晉升考核制度也有助于穩(wěn)定房價。其中，降低地方財政壓力、豐富晉升考核指標是關(guān)鍵，這有助于轉(zhuǎn)移地方政府對增加收入、追求短期經(jīng)濟高增長的關(guān)注度，有利于地方政府自發(fā)地科學(xué)發(fā)展地方經(jīng)濟，從而解決“土地財政”問題，最終實現(xiàn)對房價的有效控制。

[注 釋]

① 《中國城市統(tǒng)計年鑒》將31省份劃分為三大地區(qū)：東部地區(qū)包括 北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南;中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北和湖南;西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西和內(nèi)蒙古。

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