江維國(guó) 李立清 周賢君

摘 要 被征地農(nóng)民面臨群體對(duì)比下的靜態(tài)發(fā)展不平衡、社會(huì)進(jìn)步下的動(dòng)態(tài)發(fā)展不充分雙重困境，成為了新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾具體而格外顯眼的表現(xiàn)載體。然而，具有促進(jìn)社會(huì)公平、化解社會(huì)矛盾使命的被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給實(shí)踐并沒(méi)有對(duì)此作出有效響應(yīng)，在供給主體、供給規(guī)則等構(gòu)成的供給側(cè)存在明顯的結(jié)構(gòu)性障礙。因此，有必要通過(guò)構(gòu)建“一主多元”參與模式、完善需求表達(dá)機(jī)制等途徑，強(qiáng)化供給側(cè)改革，破除結(jié)構(gòu)性障礙，促進(jìn)被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化，幫助其擺脫雙重困境，進(jìn)而助推社會(huì)主要矛盾化解。

關(guān)鍵詞 社會(huì)主要矛盾;被征地農(nóng)民;社會(huì)保障供給

[中圖分類(lèi)號(hào)]F323.89[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0461（2019）07-0038-06

黨的十九大報(bào)告首次指出，“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！秉h和政府要“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”（習(xí)近平，2017）。黨的十八屆三中全會(huì)、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善支持政策促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕87號(hào)）強(qiáng)調(diào)，“要完善對(duì)被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！比欢?，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度及其供給實(shí)踐還存在諸多不平衡、不充分的結(jié)構(gòu)性障礙（鄭功成，2017）[1]，許多被征地農(nóng)民更是缺乏基本的社會(huì)保障供給（鄧大松等，2014）[2]，面臨著群體對(duì)比下的靜態(tài)發(fā)展不平衡、社會(huì)進(jìn)步下的動(dòng)態(tài)發(fā)展不充分雙重困境，成為了新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾具體而格外顯眼的表現(xiàn)載體。而且，從實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家土地督察西安局的調(diào)查指出，陜西、甘肅、寧夏的 12 個(gè)市（州）被征地農(nóng)民的實(shí)際參保率僅為22.4%。（黃廳等，2017）[3]。因而，無(wú)論從國(guó)家“保障和改善民生”意志還是基層實(shí)踐困境來(lái)看，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變背景下被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化都是一個(gè)重要而緊迫的選題。

一、研究進(jìn)展與問(wèn)題提出

被征地農(nóng)民是伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程而產(chǎn)生的，因而其社會(huì)保障早就引起了學(xué)界關(guān)注。被征地農(nóng)民社會(huì)保障是指政府及社會(huì)對(duì)土地因“公共利益”需要被依法征收的農(nóng)民所提供的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等各類(lèi)保障的總稱(chēng)（左停等，2018）[4]。從內(nèi)涵來(lái)看，被征地農(nóng)民社會(huì)保障是在二元社會(huì)保障格局存續(xù)的特殊時(shí)期，對(duì)土地被依法征收的特殊群體，實(shí)行的特殊制度安排，但該制度具有鮮明的補(bǔ)償性、強(qiáng)烈的必要性和漫長(zhǎng)的過(guò)渡性（歐勝彬等，2016）[5]。因文化素質(zhì)低、務(wù)農(nóng)技術(shù)在非農(nóng)領(lǐng)域無(wú)用武之地，上班無(wú)崗、種地?zé)o土的被征地農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障具有強(qiáng)烈的需求（李永友等，2011）。與沒(méi)有失去土地時(shí)截然相反，原來(lái)不支持現(xiàn)支現(xiàn)付社會(huì)保障制度的農(nóng)民，失去土地后就會(huì)對(duì)其產(chǎn)生多元化的需求（Elizabeth M，2013）[6]。但被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給較為特殊，其水平與農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償款分配方式等具有密切關(guān)系（藍(lán)志勇，2017）[7]。參照城鎮(zhèn)居民保障水平，收益還原法下，綜合考慮土地醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等社會(huì)保障價(jià)值的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，約為南京市現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的6.6倍（諸培新等，2011）。也就是說(shuō)，南京市現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)低于理論標(biāo)準(zhǔn)。從自感調(diào)查來(lái)看，湖北省被征地農(nóng)民社會(huì)保障不滿(mǎn)意率為40%，且就業(yè)保障的滿(mǎn)意率僅有8%（蘇海濤，2013）[8]?？梢?jiàn)，被征地農(nóng)民很難從社會(huì)保障供給中獲取應(yīng)有的獲得感、幸福感、安全感。當(dāng)然，制約被征地農(nóng)民社會(huì)保障水平的因素較為復(fù)雜，既與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、分配不合理、社會(huì)保障項(xiàng)目殘缺不全有關(guān)，也與開(kāi)發(fā)商、村集體失責(zé)有關(guān)（李小靜，2016）[9]。

目前，我國(guó)社會(huì)保障供給中存在“有普惠性而公平性不足，有多種模式而統(tǒng)一性不足，有政府主導(dǎo)而市場(chǎng)及社會(huì)力量調(diào)動(dòng)不足，有法定的基本保障而多層次不足，有現(xiàn)實(shí)保障能力而可持續(xù)性不足”等不平衡、不充分的結(jié)構(gòu)性障礙（鄭功成，2017）[10]。在轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時(shí)代，政府必須認(rèn)識(shí)到，被征地農(nóng)民獲得公平的社會(huì)保障必然是一個(gè)社會(huì)呼吁、抗?fàn)幣c政府適度賦權(quán)彼此交融的政治過(guò)程（朱常柏，2014）[11]。因此，被征地農(nóng)民社會(huì)保障不僅不應(yīng)被忽視，反而要從內(nèi)容結(jié)構(gòu)體系健全、層次結(jié)構(gòu)體系均衡等方面入手以促進(jìn)供給全面優(yōu)化（秦繼偉，2018）[12];除要提供最低生活、基本住房等最低保障和醫(yī)療、養(yǎng)老等基本保障外，還要提供就業(yè)、社會(huì)融入等發(fā)展型保障，以提高被征地農(nóng)民自我發(fā)展能力和社會(huì)適應(yīng)能力，促進(jìn)其充分發(fā)展（邵彥敏等，2017）[13];要將自上而下的供給決策與自下而上的需求表達(dá)有效結(jié)合，提高被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給的適配性與精準(zhǔn)性（劉錦城，2015）[14]。

綜上所述，已有研究多以被征地農(nóng)民社會(huì)保障的特殊屬性為邏輯起點(diǎn)探究其需求特性及供給響應(yīng)，多角度測(cè)算其保障水平并剖析其影響因素，然后從體制、機(jī)制等維度提出相應(yīng)改進(jìn)建議。然而，從研究?jī)?nèi)容看，尚缺少對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給結(jié)構(gòu)性障礙及全面優(yōu)化的系統(tǒng)性研究，且已有研究沒(méi)有將被征地農(nóng)民發(fā)展不平衡、不充分雙重困境提升到我國(guó)社會(huì)主要矛盾層面。因而本研究從供給側(cè)入手，聚焦社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變背景下被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給的結(jié)構(gòu)性障礙及其全面優(yōu)化，力圖拓展該領(lǐng)域的研究?jī)?nèi)涵。

二、社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變背景下被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化的理論依據(jù)

理論是人們把在實(shí)踐中獲得的認(rèn)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)、提煉而形成的知識(shí)體系，其作用在于規(guī)范研究和指導(dǎo)實(shí)踐。在本研究展開(kāi)之前，有必要對(duì)與社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變背景下被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給相關(guān)的理論進(jìn)行梳理，為接下來(lái)的研究提供指導(dǎo)與啟示。

（一）社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變理論基礎(chǔ)：馬克思主義的社會(huì)矛盾理論

“矛盾”一詞在漢語(yǔ)中最初出現(xiàn)在《韓非子》中，其意是指邏輯方面的分歧。在拉丁語(yǔ)中，“contradictio”即“矛盾”的意思，同樣是指邏輯方面的不一致。由此可見(jiàn)，在古代哲學(xué)中，“矛盾”實(shí)際上已經(jīng)具有對(duì)立統(tǒng)一的思想。黑格爾在其唯心主義哲學(xué)中首次將矛盾視為對(duì)立統(tǒng)一。馬克思吸取黑格爾“矛盾”思想有益成分，對(duì)唯物辯證法的對(duì)立統(tǒng)一規(guī)律進(jìn)行了經(jīng)典闡述：矛盾是事物發(fā)展的源泉與動(dòng)力。關(guān)于基本矛盾，馬克思認(rèn)為，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的矛盾是人類(lèi)社會(huì)的基本矛盾（馬克思，2009）。同時(shí)，馬克思認(rèn)為，生產(chǎn)社會(huì)化與生產(chǎn)資料私有制之間的矛盾是資本主義基本矛盾。恩格斯則提出，無(wú)產(chǎn)階級(jí)與資產(chǎn)階級(jí)的對(duì)立、個(gè)別企業(yè)的有組織性與整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)的無(wú)序性之間的不可調(diào)和等是資本主義社會(huì)主要矛盾的表征（馬克思，2009）。關(guān)于社會(huì)主義的矛盾，列寧根據(jù)俄國(guó)過(guò)渡時(shí)期社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐指出，“對(duì)抗和矛盾截然不同，在社會(huì)主義制度下，對(duì)抗將會(huì)消失，矛盾仍將存在?！保袑帲?990）這實(shí)際上折射了列寧把非對(duì)抗性的矛盾視為社會(huì)主義社會(huì)發(fā)展動(dòng)力源泉的理論思想。之后，蘇聯(lián)及東歐馬克思主義者們對(duì)社會(huì)主義的社會(huì)矛盾做了諸多延展性探討，遺憾的是，并沒(méi)有構(gòu)建起系統(tǒng)性的社會(huì)主義矛盾理論。

在社會(huì)主義改造完成后，毛澤東基于新中國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社會(huì)主義社會(huì)矛盾進(jìn)行了系統(tǒng)闡述。1956年，黨的八大在毛澤東矛盾理論思想指導(dǎo)下對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)主要矛盾做了如下判斷：“已經(jīng)是人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿(mǎn)足人民需要的狀況之間的矛盾?！?981年，黨的第十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》將我國(guó)社會(huì)主要矛盾改為：“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾?！弊源耍h和國(guó)家率領(lǐng)全國(guó)人民堅(jiān)定不移地朝著解決這一社會(huì)主要矛盾而努力奮斗。2017年10月，黨的十九大報(bào)告指出，“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”這是有關(guān)我國(guó)社會(huì)主要矛盾的最新論斷。該論斷不僅是我國(guó)社會(huì)主要矛盾理論的重大創(chuàng)新，也標(biāo)志著黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)展中不平衡、不充分問(wèn)題的高度重視，更彰顯了黨和國(guó)家在新時(shí)期促進(jìn)社會(huì)平衡、充分發(fā)展的信心與決心。

（二）被征地農(nóng)民平衡、充分發(fā)展理論基礎(chǔ)：可行能力理論

20世紀(jì)六七十年代，在對(duì)“一個(gè)人應(yīng)怎樣活著”的深入思考中，阿馬蒂亞·森的可行能力理論逐步形成。他在《以自由看待發(fā)展》一書(shū)中首次指出，“一個(gè)人的可行能力指的是該人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)的組合?！痹撚^點(diǎn)被廣泛認(rèn)為是可行能力理論的最初表述。為便于理解可行能力這個(gè)核心概念，森以列舉的方式對(duì)“功能性活動(dòng)”作了詮釋?zhuān)纭俺?、穿、住、學(xué)習(xí)以及選舉投票、做禮拜等社會(huì)參與”。在森看來(lái)，盡管商品消費(fèi)、服務(wù)享受只能提供一些特征，但這些特征可以產(chǎn)生“能力”或“功能”，從而產(chǎn)生福利（高進(jìn)云等，2010）。換而言之，可行能力理論下的福利是很多“功能”或“能力”的一種組合。當(dāng)然，在福利“生產(chǎn)”過(guò)程中，哪怕“功能”“能力”的集合具有完全一致性，但因個(gè)體、環(huán)境、社會(huì)氛圍、人際關(guān)系以及家庭內(nèi)部分配等主、客觀因素差異的客觀存在，商品或服務(wù)向福利的轉(zhuǎn)化效率并非完全一致（阿瑪?shù)賮啞ど?002）。森將這種導(dǎo)致轉(zhuǎn)化效率差異的因素統(tǒng)稱(chēng)為轉(zhuǎn)換因素，并進(jìn)一步指出，盡管轉(zhuǎn)換因素不直接產(chǎn)生福利，但卻可以促進(jìn)或阻礙商品或者服務(wù)向功能性活動(dòng)進(jìn)行有效轉(zhuǎn)換，也就是說(shuō)可以間接影響福利。從本質(zhì)上看，森的可行能力可以理解為一個(gè)人發(fā)展中可選擇的空間的大小，而這種選擇空間的大小取決于個(gè)人主動(dòng)參與的能動(dòng)性，能動(dòng)性則取決于個(gè)人稟賦與社會(huì)制度安排。

在農(nóng)民對(duì)土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期不變的政策預(yù)期下，相對(duì)其他普通農(nóng)民而言，被征地后的被征地農(nóng)民喪失的主要權(quán)益就是基于農(nóng)地的發(fā)展權(quán)，因?yàn)槭マr(nóng)地就意味著永久性地失去了通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)從農(nóng)地獲取收益的“功能”，而這本質(zhì)上是可選擇空間的封閉或者說(shuō)是“能力進(jìn)路”的阻斷，如果沒(méi)有其他保障措施，被征地農(nóng)民不能獲得充分發(fā)展也就成為了必然。然而，可行能力理論認(rèn)為，發(fā)展要以人為中心，人是發(fā)展的終極目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正是以人為本、促進(jìn)全面的新型城鎮(zhèn)發(fā)展模式。如果被征地農(nóng)民因城鎮(zhèn)建設(shè)需要土地被征收，而社會(huì)保障和公共服務(wù)卻無(wú)法及時(shí)跟進(jìn)而使其失去“實(shí)質(zhì)自由”與平衡、充分發(fā)展機(jī)會(huì)，這顯然既違背了新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)內(nèi)涵，也會(huì)進(jìn)一步加深社會(huì)主要矛盾。

（三）被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化理論基礎(chǔ)：公共政策價(jià)值理論

隨著公共政策學(xué)科的發(fā)展，對(duì)其價(jià)值觀的探究日益成為了公共政策理論與實(shí)證研究的重要主題。在政府社會(huì)治理的眾多可選項(xiàng)中，“對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威性分配”的公共政策是能夠?qū)ι鐣?huì)公平產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的重要工具之一（D.Easton，1953）。公平與效率是人類(lèi)社會(huì)追求的兩大永恒主題，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中時(shí)常面臨的兩難選擇?！?006年世界發(fā)展報(bào)告：公平與發(fā)展》將“公平”概括為兩項(xiàng)原則，即“機(jī)會(huì)公平”和“避免剝奪享受成果權(quán)利”，前者是指?jìng)€(gè)體一生中的成就應(yīng)主要取決于其才能和努力，而且這種才能不應(yīng)被種族、性別、社會(huì)及背景或出生地等不可控的因素所約束;后者是指?jìng)€(gè)體享受健康、教育、消費(fèi)等發(fā)展成果的權(quán)利。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，效率是指資源的合理配置和有效利用，在同一時(shí)間內(nèi)投入的最小化或產(chǎn)出的最大化是效率的恒定標(biāo)準(zhǔn)。唯效率論者認(rèn)為，追求公平就會(huì)扭曲資源配置，擾亂經(jīng)濟(jì)秩序，破壞市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，降低生產(chǎn)者積極性、市場(chǎng)效率和經(jīng)濟(jì)績(jī)效，進(jìn)而阻礙社會(huì)發(fā)展。對(duì)此，公共政策價(jià)值理論認(rèn)為：社會(huì)要持續(xù)發(fā)展，必須折中處理公平與效率，也就是要以最小的不公平換取最大效率，抑或以最小的效率損失換取最大公平，因?yàn)楣脚c效率同等重要;要建立起兼顧公平與效率的分配制度，即建立以利潤(rùn)為目標(biāo)的私有經(jīng)濟(jì)和以社會(huì)福利為目標(biāo)的“混合經(jīng)濟(jì)”，借以在保持以“自利”為導(dǎo)向的效率的同時(shí)，通過(guò)制度安排對(duì)社會(huì)收入再分配進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基本的“底線公平”（姜秀敏，2015）[15]。

作為一種國(guó)民收入再分配形式，社會(huì)保障是通過(guò)社會(huì)保障制度安排加以實(shí)現(xiàn)的，因而社會(huì)保障制度顯然具有公共政策屬性。可見(jiàn)，具有鮮明補(bǔ)償性、強(qiáng)烈必要性和漫長(zhǎng)過(guò)渡性的被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，必然要折中處理公平與效率問(wèn)題。被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給中存在的不平衡、不充分的結(jié)構(gòu)性障礙，實(shí)際上是一種社會(huì)不公平，一種不同群體對(duì)比下的橫向不公平，且這種不公平可能導(dǎo)致發(fā)展起點(diǎn)與過(guò)程的不公平。毫無(wú)疑問(wèn)，這種不公平是對(duì)公共政策價(jià)值取向的事實(shí)偏離。而且，社會(huì)保障供給的不平衡、不充分結(jié)構(gòu)性障礙，既會(huì)影響社會(huì)保障制度本身的績(jī)效，也會(huì)制約資源再分配效率，而這顯然不利于全社會(huì)持續(xù)發(fā)展。

三、社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變背景下被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給的結(jié)構(gòu)性障礙

社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變既凸現(xiàn)了被征地農(nóng)民發(fā)展不平衡、不充分雙重困境，也對(duì)通過(guò)社會(huì)保障等手段使其擺脫雙重困境提出了新要求。但目前我國(guó)被征地農(nóng)民社會(huì)保障的供給，并沒(méi)有對(duì)這種新的要求及時(shí)作出有效響應(yīng)，在供給主體、供給規(guī)則、資金供給、項(xiàng)目供給等組成的供給側(cè)，存在明顯的結(jié)構(gòu)性障礙。

（一）供給主體不平衡

被征地農(nóng)民社會(huì)保障之所以從農(nóng)民社會(huì)保障體系中游離出來(lái)而成為一個(gè)倍受關(guān)注的問(wèn)題，根本原因是其承包地因“公共利益”需要被政府或以政府的名義永久征收。從該角度看，在被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給中，政府作為占主導(dǎo)地位的供給主體是無(wú)可厚非的。但我國(guó)被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給實(shí)踐中，“政府主導(dǎo)”卻被異化成政府“獨(dú)角戲”。因當(dāng)前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包既沒(méi)有聯(lián)產(chǎn)分配，也沒(méi)有集體積累上繳，集體所有權(quán)嚴(yán)重虛置，許多地區(qū)的村集體僵尸般名存實(shí)亡，村集體這個(gè)主體在被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給中，基本上“不在場(chǎng)”。同時(shí)，缺乏社會(huì)責(zé)任感和企業(yè)家精神、追求利益最大化的開(kāi)發(fā)商，出于自身利益的考量不僅會(huì)想方設(shè)法降低土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、千方百計(jì)地壓縮補(bǔ)償范圍，也不會(huì)在就業(yè)崗位提供方面真正為被征地農(nóng)民著想，因而對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障也沒(méi)有盡到應(yīng)盡的責(zé)任。而且，被征地農(nóng)民大都思想觀念落后，存在“小富即安”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想，拿到土地補(bǔ)償金后不少人選擇買(mǎi)地建房、購(gòu)買(mǎi)家用汽車(chē)及其他大宗耐用消費(fèi)品，社會(huì)保障意識(shí)嚴(yán)重不足?？梢?jiàn)，當(dāng)前我國(guó)被征地農(nóng)民社會(huì)保障過(guò)度依賴(lài)于政府這一單一主體，供給主體之間責(zé)任承擔(dān)極其不平衡。

（二）資金供給不充分

被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金供給主要來(lái)源于征地補(bǔ)償，而征地補(bǔ)償主要由補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍決定。從征地補(bǔ)償來(lái)看，各地的征地補(bǔ)償主要采用與市場(chǎng)定價(jià)無(wú)關(guān)的“產(chǎn)值倍數(shù)法”，但該法補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)被征地農(nóng)民受損利益的完全或相當(dāng)彌補(bǔ)，導(dǎo)致其社會(huì)保障資金來(lái)源不足。從補(bǔ)償款分配看，缺乏話語(yǔ)權(quán)的被征地農(nóng)民面對(duì)征地程序安排中占據(jù)“談判”的“先發(fā)優(yōu)勢(shì)”與“后動(dòng)優(yōu)勢(shì)”的地方政府以及擁有資本優(yōu)勢(shì)的開(kāi)發(fā)商，在村社精英組成的村兩委向上接軌、流入上層的語(yǔ)境下，非常容易“底層淪陷”，無(wú)法在征地補(bǔ)償分配中得到應(yīng)得份額，這進(jìn)一步削弱了其社保資金來(lái)源。有研究指出，2006～2011年，被征地農(nóng)民只獲得土地出讓增值收益的3%～16%，而地方政府和開(kāi)發(fā)商的獲得卻高于 75%（諸培新等，2013）[16]。從社?；鸸芾砜?，被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金主要以銀行儲(chǔ)蓄和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的方式運(yùn)營(yíng)，其最大優(yōu)點(diǎn)是確保了基金的穩(wěn)定性，最大缺點(diǎn)就是基金貶值?；鹳H值，其結(jié)果必將導(dǎo)致社保資金后續(xù)供給不足、缺口放大。因此，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄、分配不合理和基金管理不科學(xué)，導(dǎo)致了被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金供給不充分。

（三）項(xiàng)目供給不充分

按照馬斯洛需求層次理論，社會(huì)保障可以分為最低保障、基本保障和發(fā)展保障三大層次。其中，最低保障是指最起碼的生活保障;基本保障是指養(yǎng)老、醫(yī)療等基本保險(xiǎn);發(fā)展保障是指有利于個(gè)體及家庭可行能力提升的教育、就業(yè)、社會(huì)適應(yīng)等保障。目前，最低生活保障已經(jīng)在我國(guó)被征地農(nóng)民群體中基本覆蓋;在基本保障中，被征地農(nóng)民參加的項(xiàng)目主要是養(yǎng)老、醫(yī)療這兩項(xiàng)保險(xiǎn)，其他項(xiàng)目供給明顯不足;在發(fā)展保障中，被征地農(nóng)民的就業(yè)、子女教育等被嚴(yán)重忽視，社會(huì)適應(yīng)更是無(wú)人問(wèn)津。從就業(yè)保障來(lái)看，有需求者占被征地農(nóng)民總數(shù)的80%左右，但相關(guān)單位卻很少提供就業(yè)培訓(xùn)保障，即使個(gè)別地區(qū)組織了培訓(xùn)，也是重形式、輕實(shí)效（李迎生等，2018）[17]。從子女教育保障來(lái)看，被征地農(nóng)民對(duì)子女教育保障的滿(mǎn)意率僅為38.87%，不滿(mǎn)意率卻為42.44%。從社會(huì)適應(yīng)保障來(lái)看，認(rèn)同“城鎮(zhèn)人”身份的被征地農(nóng)民只有10.42%，有近50%完全沒(méi)有適應(yīng)新環(huán)境（劉芳娜，2016）[18]。可見(jiàn)，被征地農(nóng)民社會(huì)保障項(xiàng)目供給不充分相當(dāng)嚴(yán)重：“數(shù)量短缺”與“優(yōu)質(zhì)不足”并存。然而，對(duì)被征地農(nóng)民而言，發(fā)展保障卻是降低能力貧困代際傳遞，進(jìn)而打破階層固化最為有效的手段。

（四）供給規(guī)則不平衡

被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給規(guī)則主要由需求表達(dá)機(jī)制、供給決策機(jī)制和供給監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制構(gòu)成。從需求表達(dá)來(lái)看，受幾千年臣民文化的深遠(yuǎn)影響，許多被征地農(nóng)民具有依順性甚至盲從性，加上信息收集與應(yīng)用能力有限，因而需求表達(dá)意愿淡薄，表達(dá)能力不足。從供給決策來(lái)看，目前我國(guó)政治參與制度供給不足，存在諸多“漏洞”與“真空”，有關(guān)被征地農(nóng)民政治參與的規(guī)定非常少，地方政府也常以開(kāi)發(fā)商利益、官員偏好和上級(jí)文件精神為依據(jù)，在沒(méi)有被征地農(nóng)民代表參與情況下“自上而下”決策，向其提供社會(huì)保障。從供給監(jiān)督機(jī)制看，我國(guó)社保管理機(jī)制長(zhǎng)期沒(méi)有理順，并不具有行政隸屬關(guān)系的多個(gè)政府部門(mén)參與社會(huì)保障管理，條塊化、分割狀的管理特征非常顯著，這本來(lái)就加大了監(jiān)管難度，而社?；鸨O(jiān)管機(jī)構(gòu)和社保業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)分屬財(cái)政部和人力資源社會(huì)保障部下屬的兩個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)，這種上下級(jí)關(guān)系使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和自主性嚴(yán)重受損，進(jìn)一步導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)制形同虛設(shè)（郭穎，2013）[19]。從供給激勵(lì)機(jī)制來(lái)看，在被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給中，無(wú)論是對(duì)地方政府執(zhí)行官員，還是對(duì)開(kāi)發(fā)商等單位，都沒(méi)有建立起一種鞭策消極、鼓勵(lì)先進(jìn)的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致不作為、不履責(zé)現(xiàn)象漫延。由此可見(jiàn)，我國(guó)被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給規(guī)則不平衡情況較為嚴(yán)重。

四、社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變背景下被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給結(jié)構(gòu)性?xún)?yōu)化

在社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變背景下，要促進(jìn)被征地農(nóng)民雙重發(fā)展困境的擺脫，破除其社會(huì)保障供給的結(jié)構(gòu)性障礙無(wú)疑是重要的切入點(diǎn)。因此有必要構(gòu)建“一主多元”模式，促進(jìn)供給主體參與平衡化;健全征地補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，促進(jìn)供給資金來(lái)源充分化;構(gòu)建“三維多元”保障體系，促進(jìn)項(xiàng)目?jī)?nèi)容供給充分化;完善需求表達(dá)等機(jī)制，促進(jìn)供給規(guī)則調(diào)控平衡化。

（一）構(gòu)建“一主多元”模式，促進(jìn)供給主體參與平衡化

根據(jù)公共政策價(jià)值理論的邏輯可知，為彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制分配的缺陷，實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，政府理應(yīng)在社會(huì)保障供給中發(fā)揮主導(dǎo)地位作用。但現(xiàn)代治理理論也強(qiáng)調(diào)，在社會(huì)治理中，因政府資源與政府理性有限，要建立起多元主體參與的協(xié)商機(jī)制，調(diào)動(dòng)其他主體的力量共同參與社會(huì)治理。在被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給中，因該保障是由“公共利益”需要而引發(fā)的一個(gè)特殊問(wèn)題，政府無(wú)疑需要在法律制度保障、公共財(cái)政支持、基金管理、政策激勵(lì)等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。村集體也要利用鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施的歷史機(jī)遇，通過(guò)成立小型工程承包企業(yè)、成立鄉(xiāng)村旅游合作社等方式積極發(fā)展村集體產(chǎn)業(yè)，提高村集體留存征地補(bǔ)償款項(xiàng)使用效率和收益，為被征地農(nóng)民就業(yè)、增收提供持續(xù)保障，也使自身能在被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。開(kāi)發(fā)商要增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感和企業(yè)家精神，從就業(yè)崗位提供、就業(yè)培訓(xùn)、合理補(bǔ)償?shù)确矫嫒胧?，承?dān)起在被征地農(nóng)民社會(huì)保障方面的應(yīng)盡之責(zé)。被征地農(nóng)民則要改變觀念，樹(shù)立正確的社會(huì)保障意識(shí)，積極參加社會(huì)保險(xiǎn)、技術(shù)培訓(xùn)?？傊谏鐣?huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變背景下，有必要構(gòu)建以地方政府為主導(dǎo)，村集體、開(kāi)發(fā)商、被征地農(nóng)民共同參與的“一主多元”模式，促進(jìn)被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給主體參與平衡化。

（二）健全征地補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，促進(jìn)供給資金來(lái)源充分化

黨的十八大報(bào)告專(zhuān)門(mén)提到了征地制度改革，以提高農(nóng)民在土地征收增值中的分配比例，但當(dāng)前各地的改革依然局限于“產(chǎn)值倍數(shù)法”邏輯，沒(méi)有擺脫土地行政定價(jià)思維。然而，土地征收制度改革的重要趨勢(shì)必然是與市場(chǎng)接軌，在土地征收的權(quán)屬調(diào)整中，被征地農(nóng)民的利益將不能再被地方政府以行政手段剝奪。“區(qū)片綜合地價(jià)”是依據(jù)地類(lèi)、產(chǎn)值、土地區(qū)位、人均耕地量以及土地供需關(guān)系等因素劃分區(qū)片并測(cè)算征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的征地補(bǔ)償定價(jià)模式，具有準(zhǔn)市場(chǎng)定價(jià)屬性（國(guó)務(wù)院法制辦公室，2016）[20]。因此，各地要深入思考被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給資金來(lái)源不充分的原因所在，以“區(qū)片綜合地價(jià)+社會(huì)保障價(jià)值”為基本邏輯，探索農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償新模式，實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民對(duì)“級(jí)差地租Ⅱ”（土地用途改變?cè)鲋担┑暮侠矸窒?，逐步與市場(chǎng)定價(jià)接軌，適度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在征地補(bǔ)償分配中，要組建有被征地農(nóng)民代表參與的征地補(bǔ)償款分配管理小組，并結(jié)合農(nóng)用地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地三種不同類(lèi)型土地探索征收款分配比例的優(yōu)化，特別是要明確社保資金留存比例，保障被征地農(nóng)民合法利益。地方社?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)，要以投資多元化、專(zhuān)業(yè)化及管理與監(jiān)督獨(dú)立運(yùn)行為改革方向探尋被征地農(nóng)民社保基金管理優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

（三）構(gòu)建“三維多元”保障體系，促進(jìn)項(xiàng)目?jī)?nèi)容供給充分化

較長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)建設(shè)都是在“廣覆蓋”指導(dǎo)思想下進(jìn)行，被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給同樣受其深刻影響。然而，該思想有一個(gè)隱含前提，那就是假設(shè)保障對(duì)象具有同質(zhì)性，但事實(shí)上被征地農(nóng)民是一個(gè)因土地被征收而失去平衡、充分發(fā)展機(jī)會(huì)和“可選擇空間”的“異質(zhì)”群體，因而其社會(huì)保障供給的指導(dǎo)思想除了“廣覆蓋”外，無(wú)疑還應(yīng)有“?；?、促發(fā)展”。因此，有必要從“最低保障、基本保障、發(fā)展保障”三個(gè)維度入手，為被征地農(nóng)民建立起多元化社會(huì)保障體系，促進(jìn)保障項(xiàng)目供給充分化。當(dāng)前，被征地農(nóng)民的最低保障供給主要在于適度提高水平，基本保障供給要增加項(xiàng)目、提高覆蓋，發(fā)展保障供給則要提高重視、全面建構(gòu)。從就業(yè)保障來(lái)看，地方政府要聯(lián)手開(kāi)發(fā)商、村集體，并以地方院校為依托，定期對(duì)被征地農(nóng)民展開(kāi)技術(shù)培訓(xùn)，提高其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和可行能力。從子女教育保障來(lái)看，可通過(guò)“名校辦分?！钡确绞酱龠M(jìn)教育資源公平配置，使被征地農(nóng)民子女能享受和城鎮(zhèn)子女一樣的優(yōu)質(zhì)教育資源，阻斷因教育不公而可能產(chǎn)生的能力貧困代際傳遞。從社會(huì)融入保障來(lái)看，要通過(guò)加快社會(huì)福利與戶(hù)籍脫鉤、縮小城鄉(xiāng)福利差距等途徑，創(chuàng)造被征地農(nóng)民社會(huì)融入條件，使這些城鎮(zhèn)“常住人口”成為真正的市民，提高其鏈接城鎮(zhèn)資源的能力。

（四）完善需求表達(dá)等機(jī)制，促進(jìn)供給規(guī)則調(diào)控平衡化

赫希曼的“退出—呼吁”理論認(rèn)為，面對(duì)組織績(jī)效衰減，消費(fèi)者或會(huì)員有退出、呼吁兩種可能的選擇，前者是指消費(fèi)者放棄產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)、會(huì)員退出等行為，后者是指“消費(fèi)者或會(huì)員為修正組織的慣例或政策所做的嘗試或努力?！保℉ooghiemstra R，2002）退出是一種非直接面對(duì)的交流方式，靠市場(chǎng)發(fā)揮作用，屬經(jīng)濟(jì)范疇;呼吁則直面組織管理者，表達(dá)訴求，屬于政治范疇。在市場(chǎng)失靈的社會(huì)保障等公共品或準(zhǔn)公共品領(lǐng)域，呼吁是主要的表達(dá)機(jī)制，退出選擇則可能會(huì)演變?yōu)樯显L、鬧事等失序行為（黃冠豪，2017）[21]。因此，地方政府在面對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給時(shí)，要基于被征地農(nóng)民意愿表達(dá)能力、行動(dòng)力水平等稟賦構(gòu)建需求表達(dá)機(jī)制，了解其社會(huì)保障需求和利益訴求，并形成綜合利用集體討論、被征地農(nóng)民代表參與等方式的供給決策機(jī)制，提高被征地農(nóng)民社會(huì)保障需求的呼吁能力及質(zhì)量，增加呼吁影響力。同時(shí)，要以地方政府、開(kāi)發(fā)商等主體的職責(zé)履行以及社會(huì)保障的供需匹配等為監(jiān)督軸，以地方政府官員績(jī)效考核、晉升以及開(kāi)發(fā)商的稅費(fèi)減免與聲譽(yù)激勵(lì)等為激勵(lì)軸，構(gòu)建被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給監(jiān)督激勵(lì)雙軸機(jī)制?？傊晟菩枨蟊磉_(dá)機(jī)制、供給決策機(jī)制和監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，是促進(jìn)供給規(guī)則調(diào)控平衡化，進(jìn)而優(yōu)化被征地農(nóng)民社會(huì)保障的重要舉措。

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