解洪濤 桑玉成

摘 要 黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”命題后，如何從財(cái)政改革尋找提升國(guó)家治理能力的突破口是理論界和政府部門(mén)的關(guān)注焦點(diǎn)。文章通過(guò)對(duì)地方政府財(cái)政管理能力的評(píng)價(jià)，指出地方財(cái)政管理評(píng)價(jià)水平的差異根本上是地方政府是否依法開(kāi)展公共收支管理的問(wèn)題。以往研究往往忽視了作為地方預(yù)算的主要編制者、財(cái)政法規(guī)的執(zhí)行者、監(jiān)督者的各級(jí)財(cái)政文官體系在制約地方行政官員決策中的作用。通過(guò)回顧西方文官體系的最新相關(guān)理論，指出增強(qiáng)財(cái)政部門(mén)的獨(dú)立性，強(qiáng)化人大對(duì)財(cái)政的領(lǐng)導(dǎo)地位，改變現(xiàn)有財(cái)政的治權(quán)分配，才是提升地方財(cái)政管理績(jī)效的根本途徑。

關(guān)鍵詞 地方財(cái)政管理;國(guó)家治理;財(cái)政法治化;財(cái)政部門(mén)的獨(dú)立性

[中圖分類(lèi)號(hào)]F812.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0461（2019）07-0090-07

一、引? 言

黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一命題，引起了理論界的諸多解讀[1-4]。既然黨的十八屆三中全會(huì)提出的財(cái)政改革命題已經(jīng)跳出財(cái)政本身，從“國(guó)家治理”的高度去理解財(cái)政。那么，追溯源頭，政治學(xué)理論又是如何對(duì)“國(guó)家治理”進(jìn)行界定的呢？基于1990年代以來(lái)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，世界銀行對(duì)各國(guó)國(guó)家治理能力進(jìn)行了評(píng)價(jià)，并歸納了治理的“表征”——即國(guó)家運(yùn)行的制度化、有序化、科學(xué)化和民主化[5-7]。而政治學(xué)者福山（Fukuyama）近來(lái)關(guān)于治理的定義，特別強(qiáng)調(diào)了政府、法治和民主問(wèn)責(zé)的關(guān)系，即“所謂治理是指政府制定制度、踐行制度，在制度框架內(nèi)提供公共產(chǎn)品的能力”[8]。從以上國(guó)家治理理論發(fā)展看，“治理”實(shí)際涉及到政府與制度之間的復(fù)雜關(guān)系，政府既是主要制度的創(chuàng)設(shè)者，同時(shí)所創(chuàng)設(shè)的制度又反過(guò)來(lái)約束政府行為。以這些理論來(lái)看中國(guó)當(dāng)前的財(cái)政體制改革，就不能僅局限于某一項(xiàng)具體制度的建立，而更多的要關(guān)注到治權(quán)的配置，即誰(shuí)在創(chuàng)設(shè)制度、誰(shuí)在負(fù)責(zé)實(shí)施制度、誰(shuí)在負(fù)責(zé)監(jiān)督問(wèn)責(zé)？相反，如果不考慮治權(quán)，僅僅從建立文本制度去理解財(cái)政改革，則再多的制度建立，也往往流于形式，效果甚微。

一旦涉及從政府與制度的關(guān)系去理解財(cái)政改革，就必然涉及財(cái)政法治化的路徑選擇。眾多的國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)都強(qiáng)調(diào)應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化立法機(jī)構(gòu)——各級(jí)人大（議會(huì)）對(duì)政府的預(yù)算審核、預(yù)算監(jiān)督的作用[9-11]，以及推行直接民主——參與式預(yù)算等改革形式，將部分財(cái)政決策權(quán)移交給公眾，能實(shí)現(xiàn)更大的財(cái)政合法性并提高績(jī)效水平[12]。但較少有研究關(guān)注中國(guó)目前財(cái)政治權(quán)的實(shí)際運(yùn)行者——各級(jí)財(cái)政部門(mén)。反而，更多的將其視為政府的一部分，在地方政府層面，認(rèn)為其是地方官員的擁躉，視為產(chǎn)生各種財(cái)政問(wèn)題的根源。但就中國(guó)的實(shí)際情況看，無(wú)可否認(rèn)的是，以財(cái)政部為主導(dǎo)的各級(jí)財(cái)政部門(mén)擁有財(cái)政法規(guī)、地方規(guī)章的制定權(quán)，擁有實(shí)質(zhì)的預(yù)算編制控制權(quán)和一定范圍的財(cái)政監(jiān)督權(quán)，以及各項(xiàng)財(cái)政改革的執(zhí)行權(quán)。如果目前的改革忽視這部分群體和其所擁有的治權(quán)，不激勵(lì)其在改革中扮演積極角色，不改善其外部的行政權(quán)力運(yùn)行架構(gòu)，則目前推行的各項(xiàng)改革，諸如中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、省及省以下的財(cái)力與事權(quán)劃分、政府預(yù)算公開(kāi)制度、政府與社會(huì)資本合作融資模式等等，在各層級(jí)的試點(diǎn)運(yùn)行難免被架空。

本文從地方政府的財(cái)政管理現(xiàn)狀入手，第一，強(qiáng)調(diào)了一種事實(shí)——即基層政府的財(cái)政管理水平存在著極大差異。第二，基于對(duì)地方財(cái)政部門(mén)在財(cái)政管理中所發(fā)揮的作用，提出了一種對(duì)地方政府財(cái)政管理水平差異的假設(shè)解釋。即各級(jí)財(cái)政部門(mén)獨(dú)立的發(fā)揮專(zhuān)業(yè)職能，是改善財(cái)政管理績(jī)效的重要因素?；谝陨系氖聦?shí)分析，進(jìn)一步追溯了官僚體系獨(dú)立性的相關(guān)理論。最后，結(jié)合西方主要國(guó)家在債務(wù)危機(jī)中對(duì)財(cái)政部門(mén)獨(dú)立性的改革，提出了財(cái)政法治治權(quán)劃分的一種思路，即將目前隸屬于行政體系的財(cái)政部門(mén)，其部分職能劃歸人大，以提高其獨(dú)立性，以此探索可行的財(cái)政法治化道路。在下文的論述中，對(duì)地方財(cái)政管理問(wèn)題的識(shí)別和評(píng)價(jià)，采用了財(cái)政部的《地方政府財(cái)政管理績(jī)效評(píng)價(jià)方案》，評(píng)價(jià)對(duì)象選擇了中部湖北省的縣、市（區(qū)）。

二、地方財(cái)政管理水平差異——《地方財(cái)政管理績(jī)效評(píng)價(jià)方案》的結(jié)果分析

（一）地方財(cái)政管理水平的差異——管理績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果

關(guān)于財(cái)政管理，很多研究集中于某一項(xiàng)具體制度，如政府采購(gòu)管理、國(guó)庫(kù)資金管理、預(yù)算績(jī)效管理、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理等，對(duì)財(cái)政管理做出全面評(píng)價(jià)的研究較少。這部分是財(cái)政管理信息的可獲得性較難，如高培勇等（2012）曾試圖構(gòu)建“公共財(cái)政建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”，將財(cái)政體制運(yùn)行是否規(guī)范（如收支平衡）、財(cái)政制度運(yùn)行的行政體制（如政府行政權(quán)力對(duì)預(yù)算執(zhí)行的干預(yù)度）等因素納入，作為財(cái)政運(yùn)行的“法治化”“民主化”指標(biāo)[13]。但由于缺乏實(shí)證性的數(shù)據(jù)獲得，研究?jī)H停留在體系構(gòu)建層面上。

2014年財(cái)政部推出的《地方財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》是這方面的實(shí)質(zhì)性探索。表1即為財(cái)政部推出的評(píng)價(jià)體系，其跳出了以往單純就財(cái)政支出的結(jié)果評(píng)價(jià)（如財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》），將關(guān)注點(diǎn)從管理結(jié)果向管理過(guò)程延伸（王雍君，2014①）。由此看，對(duì)財(cái)政運(yùn)行體制法治化的評(píng)價(jià)已成為理論和實(shí)踐部門(mén)共同關(guān)注的問(wèn)題。此外，在這一輪的評(píng)價(jià)實(shí)施中，一些省級(jí)政府在評(píng)價(jià)指標(biāo)上還增加了反映財(cái)政法治化的指標(biāo)，如湖南省增加了直接反映財(cái)政規(guī)范運(yùn)行的違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律指標(biāo)，作為減分項(xiàng)目。限于篇幅，本文并未列出詳細(xì)的得分計(jì)算方法，僅列舉了湖北省縣（市）的部分得分結(jié)果，旨在用來(lái)說(shuō)明當(dāng)前地方政府財(cái)政管理存在的巨大差異。其中主要指標(biāo)選擇了表1中列出的財(cái)政收入質(zhì)量、財(cái)政存量資金、地方償債率等。

首先，選擇了收支結(jié)構(gòu)中的收入質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，這一指標(biāo)的設(shè)計(jì)思路是采用稅收收入占公共財(cái)政收入比例作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。之所以設(shè)置這樣的指標(biāo)，因其代表了地方政府當(dāng)前財(cái)政資金管理的思路。在地方政府“GDP錦標(biāo)賽”背景下，大多數(shù)地方政府選擇了土地財(cái)政模式，依靠房地產(chǎn)拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而制造業(yè)在很多地方陷入停滯，或者由于創(chuàng)新匱乏造成了大量過(guò)剩產(chǎn)能。近年來(lái)，在房地產(chǎn)陷入過(guò)剩的情況下，地方財(cái)政收入出現(xiàn)了“斷崖式”下降。另一方面這一指標(biāo)也反映出很多地方財(cái)政收入存在“虛增財(cái)政收入”的情況。為了配合地方政府的GDP數(shù)字指標(biāo)，財(cái)政部門(mén)在年末難以完成既定的預(yù)算收入增長(zhǎng)目標(biāo)情況下，通過(guò)利用“融資平臺(tái)”——城投公司等機(jī)構(gòu)虛構(gòu)土地交易，大幅提高非稅收入和土地交易相關(guān)稅收。這樣的財(cái)政收入無(wú)法形成地方可用財(cái)力，對(duì)中央政府判斷宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，制定財(cái)政政策造成了極大誤導(dǎo)。此外，收支也可間接反映出其他財(cái)政收入管理的混亂情況，如違反法規(guī)提前征收稅款，通過(guò)“先征后返”“空轉(zhuǎn)”、違規(guī)調(diào)庫(kù)等手段虛增財(cái)政收入。

對(duì)于收入質(zhì)量得分較差的縣（市），除了表2中列出的5個(gè)，?？悼h、蘄春縣、大冶市、羅田縣和神農(nóng)架林區(qū)的得分也較低。財(cái)政質(zhì)量的下降，固然是由于經(jīng)濟(jì)周期下行導(dǎo)致的稅收下降，另一方面也凸顯了財(cái)政部門(mén)為維持地方GDP持續(xù)增長(zhǎng)而在非稅領(lǐng)域想盡辦法創(chuàng)造收入。有些情況下甚至是為了與虛假的GDP數(shù)據(jù)一致而虛增的收入。

表3是對(duì)結(jié)余存量資金的評(píng)價(jià)，這反映出地方政府預(yù)算普遍性的編制質(zhì)量較差。其中主要是項(xiàng)目形式的預(yù)算資金使用進(jìn)度無(wú)法落實(shí)，造成年底大量沉淀資金形成，或者形成暫存、暫付款項(xiàng)。盡管自2013以來(lái)，國(guó)務(wù)院每年都通過(guò)財(cái)政部門(mén)發(fā)起對(duì)沉淀財(cái)政資金的清理。但這無(wú)助于從根本上解決問(wèn)題，通過(guò)《評(píng)價(jià)方案》的結(jié)果可以看到地方政府的差異，原指標(biāo)體系對(duì)盤(pán)活財(cái)政資金的具體指標(biāo)分為3項(xiàng)：年終結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金比率、總預(yù)算暫存款比率、總預(yù)算暫付款比率。為節(jié)省篇幅，僅列出了湖北省部分縣（市）暫存款的得分。表3反映出縣級(jí)暫存款占預(yù)算收入比重存在較大差異，在77個(gè)被評(píng)價(jià)的縣（市）中，處于平均分以下的有37個(gè)縣（市），得分最低的黃陂區(qū)僅為0.87。

表4是對(duì)縣級(jí)地方債務(wù)的評(píng)價(jià)反映出地方政府目前仍缺乏有效的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。盡管早在2011年，審計(jì)署就在全國(guó)開(kāi)展了地方債清理工作，財(cái)政部主導(dǎo)的《預(yù)算法》中也嘗試采用公開(kāi)發(fā)行債務(wù)置換存量地方債。但2014年以來(lái)省級(jí)置換債券非但沒(méi)有降低縣（市）級(jí)地方負(fù)債規(guī)模，反而增加了地方政府通過(guò)融資平臺(tái)繼續(xù)擴(kuò)大隱性債務(wù)的沖動(dòng)。

除了以上指標(biāo)外，另外一項(xiàng)重要的測(cè)度指標(biāo)——違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律在湖南省的地方財(cái)政管理評(píng)價(jià)中得以反映。湖北省雖然有相關(guān)的數(shù)據(jù)，但最終沒(méi)有納入。其中，在招商引資中違規(guī)給予企業(yè)稅收優(yōu)惠和土地出讓金返還、財(cái)政違規(guī)為企業(yè)融資擔(dān)保、違規(guī)短期出借財(cái)政資金給企業(yè)使用等等問(wèn)題普遍存在。有的區(qū)（縣）政府出借給企業(yè)的財(cái)政資金甚至達(dá)到幾十億。

（二）財(cái)政部門(mén)在地方財(cái)政管理中作用機(jī)制——對(duì)財(cái)政管理水平差異的解釋

對(duì)于以上地方財(cái)政管理評(píng)價(jià)結(jié)果存在巨大差異，國(guó)內(nèi)很多研究試圖用“財(cái)政分權(quán)+官員晉升競(jìng)爭(zhēng)”的制度框架去解釋地方政府的種種財(cái)政行為[14-16]。然而，正如本文開(kāi)始所提到的，相關(guān)的研究總是將地方政府抽象為書(shū)記和市長(zhǎng)為代表的行政主官的決策。而忽視了各級(jí)財(cái)政部門(mén)在預(yù)算編制、監(jiān)督執(zhí)行、制定各項(xiàng)財(cái)政法規(guī)中的作用。同時(shí)，也沒(méi)有指出，地方政府的諸多財(cái)政行為是違反財(cái)政法規(guī)的違法行為。財(cái)政管理不是缺少制度法規(guī)，而是作為財(cái)政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的各級(jí)財(cái)政部門(mén)缺少足夠的獨(dú)立性，難以依據(jù)財(cái)政法律和法規(guī)履行自己的職責(zé)。表5歸納了以上暴露出的地方財(cái)政管理對(duì)應(yīng)的法治困境。

從相反的角度可以看到，一些地方政府的財(cái)政管理水平較高。實(shí)際上意味著財(cái)政行為的法律遵從程度較高。應(yīng)如何去理解這些地方政府的財(cái)政行為呢？是地方行政主官的法治意識(shí)較強(qiáng)，還是地方財(cái)政部門(mén)所發(fā)揮的作用呢？

以預(yù)算為核心的財(cái)政管理體系運(yùn)行看，現(xiàn)存財(cái)政體系能保持基本運(yùn)行，其核心在于各級(jí)財(cái)政部門(mén)在財(cái)政決策中發(fā)揮著執(zhí)法者的角色。在當(dāng)前的預(yù)算體系中，盡管在“兩上兩下”中涉及立法結(jié)構(gòu)的審議權(quán)出現(xiàn)了“虛化”。但在“一上一下”階段，財(cái)政部門(mén)不僅對(duì)各預(yù)算單位構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的制衡作用，其還通過(guò)主管的行政官員，在更高層面行政制衡的決策意見(jiàn)。在法定程序之外，各級(jí)政府的行政主官就預(yù)算安排會(huì)多次征詢財(cái)政部門(mén)的意見(jiàn)。換言之，各級(jí)政府在預(yù)算安排及執(zhí)行中能否符合《預(yù)算法》和其他財(cái)政法規(guī)的約束，在于財(cái)政部門(mén)能否發(fā)揮專(zhuān)業(yè)主義的職能。

然而，財(cái)政部門(mén)之所以在各級(jí)財(cái)政決策中扮演關(guān)鍵角色，乃至成為決定預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行效果的關(guān)鍵，在于其職能完全嵌入了地方行政體系。這由此也產(chǎn)生了其作為“財(cái)政執(zhí)法者”和“地方發(fā)展籌資和投資者”的角色沖突。一方面，從其專(zhuān)業(yè)職能看，其更應(yīng)以專(zhuān)業(yè)知識(shí)合理預(yù)測(cè)財(cái)政收支，管控地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督提高財(cái)政資金使用效率，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)法規(guī);而另一方面，作為地方政府的“財(cái)務(wù)經(jīng)理”，其應(yīng)千萬(wàn)百計(jì)為地方發(fā)展（GDP指標(biāo)）拓展資金渠道，整合各種財(cái)政資金投入到GDP乘數(shù)較大的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和招商項(xiàng)目中。為此，常常通過(guò)研究財(cái)政法規(guī)尋找“空白”，使得中央的各項(xiàng)財(cái)政法規(guī)在地方“落空”。

三、預(yù)算權(quán)嬗變、職業(yè)文官的獨(dú)立性與其在財(cái)政法治化改革中的意義

面對(duì)行政權(quán)力主導(dǎo)預(yù)算和財(cái)政的弊端，如以“整合財(cái)政資金”名義挪用資金支持基建項(xiàng)目、在招商引資中濫用配套土地和稅收優(yōu)惠政策、“擊鼓傳花”的地方債模式，很多學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)前“兩上兩下”的預(yù)算程序無(wú)法保障立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的實(shí)際審查作用，這是造成行政權(quán)力在預(yù)算過(guò)程中不受監(jiān)督的主因。并因此考慮從強(qiáng)化和充實(shí)人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的職能角度去實(shí)現(xiàn)“立法機(jī)構(gòu)預(yù)算權(quán)的再?gòu)?qiáng)化”[17-18]。下文將從其他國(guó)家的預(yù)算權(quán)嬗變，探尋當(dāng)前國(guó)內(nèi)體制改革的思路。

（一） 預(yù)算權(quán)嬗變與行政體系內(nèi)的財(cái)權(quán)制衡機(jī)制

從西方國(guó)家的制度演變看，預(yù)算權(quán)向行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為普遍趨勢(shì)。自19世紀(jì)開(kāi)始，西方主要國(guó)家發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的預(yù)算權(quán)由議會(huì)向行政的轉(zhuǎn)移。英國(guó)自19世紀(jì)末，財(cái)政部和內(nèi)閣逐步掌握了預(yù)算的主導(dǎo)作用。美國(guó)則通過(guò)《1921年預(yù)算和會(huì)計(jì)法》使得總統(tǒng)逐步掌握了預(yù)算權(quán)。目前，世界各國(guó)行政主導(dǎo)預(yù)算幾乎成為主要模式。預(yù)算權(quán)的這一轉(zhuǎn)移趨勢(shì)，從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度去理解，在于現(xiàn)代政府的職能的擴(kuò)張和復(fù)雜化。戰(zhàn)后各國(guó)公共支出的擴(kuò)張趨勢(shì)也顯現(xiàn)出“小政府”將不再是現(xiàn)實(shí)的選擇。從政府職能看，政府不僅是各類(lèi)公共產(chǎn)品的供給者，而且還扮演著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者。在東亞，這類(lèi)政府模式被概括為“發(fā)展型政府”。對(duì)于“發(fā)展型政府”而言，快速發(fā)展所需要的最有效的政策就是財(cái)政政策。而經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不可預(yù)測(cè)，公共產(chǎn)品供給的國(guó)家意志變動(dòng)則加劇了預(yù)算的復(fù)雜性和快速變動(dòng)。由此，由行政主導(dǎo)預(yù)算編制和調(diào)整符合效率原則。中國(guó)的預(yù)算體系具有典型的以上特征。中國(guó)地方政府采用積極財(cái)政政策推動(dòng)地方發(fā)展，實(shí)質(zhì)上成就了中國(guó)1990年以來(lái)20余年的GDP奇跡。但這其中隱含的條件是，政府，尤其是地方政府（市、縣一級(jí)為甚）被賦予了幾乎不受約束的預(yù)算權(quán)。

從公共選擇理論出發(fā)，預(yù)算權(quán)的分配涉及到群體決策與少數(shù)專(zhuān)業(yè)精英決策在提供公共產(chǎn)品方面的合法性、效率和福利效果的比較。盡管從形式上，每個(gè)社會(huì)公民均可以通過(guò)直接參與形式表達(dá)公共產(chǎn)品選擇意愿，但卻會(huì)造成極大的效率損失。拋開(kāi)尼斯坎南的“官僚預(yù)算最大化的假定”，從專(zhuān)業(yè)化角度看，各部門(mén)官員對(duì)于各自領(lǐng)域的公共產(chǎn)品需求信息、供給能力的了解要遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于一般公眾。僅從信息的掌握這一角度，由行政體系提出公共產(chǎn)品供給方案，并由財(cái)政部門(mén)依據(jù)財(cái)力進(jìn)行平衡并無(wú)不妥。其既保證了公共決策的效率，且這種程序形式與“一人一票”決定的公共選擇方案在追求社會(huì)總體福利最大化上并無(wú)明顯的經(jīng)驗(yàn)性劣勢(shì)。所以，一旦涉及到官僚體系的公共決策產(chǎn)生了“自利導(dǎo)致偏離追求社會(huì)福利最大化”問(wèn)題，就寄希望回到立法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)預(yù)算安排，或者通過(guò)“一人一票”的直接民主參與式預(yù)算形式替代行政主導(dǎo)的預(yù)算程序，其未必是“百試百靈”的良方。探尋官僚體系內(nèi)部的分權(quán)制衡方式依舊是可以選擇的改革思路，而其中的核心問(wèn)題是國(guó)家治理能力提高需要塑造怎樣的文官體系？

（二）職業(yè)官僚體系的獨(dú)立性及在財(cái)政法治改革中的意義

自韋伯提出職業(yè)官僚體系的范式以來(lái)，有很多研究對(duì)其“理性機(jī)器”模型提出質(zhì)疑。譚融和袁維杰（2012）、譚融（2013）對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理指出，從西方的行政學(xué)理論演變看，文官體系中的官員有自己的專(zhuān)業(yè)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值判斷，并非只會(huì)遵從行政命令的群體[19-20]。換言之，文官體系的運(yùn)營(yíng)應(yīng)有自己的獨(dú)立性，其依據(jù)于公共法基礎(chǔ)，而非完全依據(jù)于政治家官員的行政命令。對(duì)文官體系獨(dú)立性的沖擊來(lái)自于政治家們，他們希望自己的行政權(quán)力不受文官體系的制約，通過(guò)擴(kuò)張對(duì)文官的任命權(quán)，使其變成“家臣式”的幕僚，喪失依據(jù)公共部門(mén)法律對(duì)行政權(quán)的制約。另一種對(duì)文官體系獨(dú)立性的沖擊來(lái)自新公共管理運(yùn)動(dòng)中的“參與式民主”，對(duì)民主形式的推崇和無(wú)序的公眾參與，反而使得文官體系職能受到削弱，如公共財(cái)政決策中，由公眾進(jìn)行投票式?jīng)Q策，在非理性的社會(huì)沖動(dòng)下，反而會(huì)產(chǎn)生低效率的決策結(jié)果。

官僚體系中的職業(yè)文官有兩方面不同于行政主官：一是專(zhuān)業(yè)知識(shí)，二是長(zhǎng)期任職。除此之外，西方行政體系中的官員還可能自身動(dòng)員獲取民眾支持[21-22]。從美國(guó)的文官體系看，有其特有的利益和意識(shí)形態(tài)，與總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和利益集團(tuán)的利益和意識(shí)形態(tài)不相一致;官僚具有自身特有的組織能力，包括分析問(wèn)題的能力、 規(guī)劃創(chuàng)建新項(xiàng)目的能力、有效率地管理項(xiàng)目和解決問(wèn)題的能力，以及防止腐敗的能力等;官僚系統(tǒng)具有創(chuàng)造精神，并且有能力按照自己的偏好采取有效的行動(dòng)和實(shí)施革新;官僚系統(tǒng)的自主性能夠獲得政治合法性，或者能夠獲得較高組織聲望，顯現(xiàn)為官僚系統(tǒng)有很強(qiáng)的能力，使政治授權(quán)者及公民相信他們能夠提供獲得收益和解決問(wèn)題的方案。潘娜（2013）通過(guò)對(duì)美國(guó)的文官體系改革回顧也指出，依賴專(zhuān)業(yè)主義的文官體系正是提升政府決策科學(xué)性和對(duì)社會(huì)公眾回應(yīng)能力的途徑[23]。

美國(guó)文官體系的改革實(shí)踐反映出國(guó)會(huì)和總統(tǒng)對(duì)文官體系的“一仆二主”式的雙重領(lǐng)導(dǎo)，有利于增加文官的獨(dú)立性，反而有利于發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)主義的行政職能（譚融和袁維杰，2012）[19]。從中國(guó)目前各級(jí)政府的財(cái)政運(yùn)行權(quán)力架構(gòu)看，各級(jí)財(cái)政部門(mén)名義上的確是在人大和政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)下。但由于人事權(quán)在政府手中，財(cái)政部門(mén)對(duì)人大的負(fù)責(zé)制流于形式。這也恰恰導(dǎo)致財(cái)政部門(mén)更多的嵌入到行政體系中，很難將自己對(duì)財(cái)政收支狀況的專(zhuān)業(yè)判斷和收支決策意見(jiàn)進(jìn)行表達(dá)，并影響最終的預(yù)算安排。從這一點(diǎn)看，要發(fā)揮財(cái)政部門(mén)的專(zhuān)業(yè)職能有必要在制度上探索增強(qiáng)其獨(dú)立性。

四、財(cái)政改革法治化取向——財(cái)政部門(mén)的獨(dú)立性與財(cái)權(quán)的新制衡

由于近年西方各國(guó)出現(xiàn)的債務(wù)危機(jī)，強(qiáng)化財(cái)政約束成為各國(guó)財(cái)政治理的目標(biāo)。相應(yīng)的建立中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和中期預(yù)算制度、建立新的財(cái)政機(jī)構(gòu)制衡政府預(yù)算權(quán)力成為改革的方向。在西方代議制民主機(jī)制下，當(dāng)選的政治家同樣存在僅為實(shí)現(xiàn)任期內(nèi)目標(biāo)的短期財(cái)政行為，即過(guò)高的估計(jì)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以提高當(dāng)期的負(fù)債（赤字）水平（這一點(diǎn)與中國(guó)的地方債擴(kuò)張機(jī)制類(lèi)似）。因此，各國(guó)均在探索建立更為獨(dú)立的財(cái)政機(jī)構(gòu)，進(jìn)行科學(xué)的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)，并提出財(cái)政收支的“硬約束”。按照Debrun and Tidiane（2014）建立起來(lái)的IMF的各國(guó)財(cái)政機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)集，在OECD國(guó)家中有22個(gè)建立起了隸屬于議會(huì)的財(cái)政獨(dú)立機(jī)構(gòu)——財(cái)政委員會(huì)（Fiscal Council），其中10個(gè)國(guó)家是在2010年以后建立起了相關(guān)機(jī)構(gòu)[24]。相關(guān)實(shí)證研究還顯示，財(cái)政委員會(huì)（Fiscal Council）設(shè)置中的獨(dú)立性和人員構(gòu)成對(duì)其發(fā)揮作用至關(guān)重要，而相關(guān)機(jī)構(gòu)成立后通過(guò)建立中長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)約束了政府的隨意支出，突進(jìn)了財(cái)政的中長(zhǎng)期平衡。對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督同樣發(fā)揮了良好作用[25-26]。

從以上西方國(guó)家的改革經(jīng)驗(yàn)看，要解決地方財(cái)政管理存在的突出問(wèn)題，法治財(cái)政的建設(shè)是必由之路，而建立法治財(cái)政的本質(zhì)是重建公共決策的制衡機(jī)制。換言之，從理論上講，在預(yù)算過(guò)程中需要建立平衡行政權(quán)力的機(jī)制。各級(jí)財(cái)政部門(mén)在現(xiàn)有的行政體系中實(shí)際能夠發(fā)揮著這種關(guān)鍵性的作用。但由于其缺乏獨(dú)立性，使得其專(zhuān)業(yè)性的決策建議在重大項(xiàng)目決策中往往服從于行政領(lǐng)導(dǎo)的意志。最終提交給人大的預(yù)算也往往失去了從專(zhuān)業(yè)主義出發(fā)的決策意見(jiàn)，而成為行政權(quán)力主導(dǎo)下的預(yù)算安排和執(zhí)行。

作為一項(xiàng)治理工具，西方國(guó)家建立起來(lái)的財(cái)政委員會(huì)（Fiscal Council）機(jī)構(gòu)類(lèi)似于我國(guó)的人大財(cái)經(jīng)委。但目前我國(guó)越是地方一級(jí)的人大預(yù)工委和財(cái)經(jīng)委（在縣一級(jí)基本不作為常設(shè)機(jī)構(gòu)），在執(zhí)行預(yù)算審查和預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行上的職能越弱化。這一點(diǎn)，從地方政府人大財(cái)經(jīng)委最后的預(yù)算審核意見(jiàn)中就可看出。通過(guò)公開(kāi)的審核意見(jiàn)，可以看到在簡(jiǎn)短的審核意見(jiàn)中基本缺少針對(duì)具體部門(mén)和具體項(xiàng)目的意見(jiàn)，多數(shù)情況下是文字性的空泛建議。之所以造成如此現(xiàn)狀的原因不僅在于現(xiàn)有法律對(duì)人大與政府在預(yù)算決定權(quán)上的定位不清，還在于缺乏足夠的人員和時(shí)間保障。

結(jié)合地方人大財(cái)經(jīng)委（預(yù)工委）和財(cái)政部門(mén)在目前預(yù)算中的作用和改革的需要，可以探索將二者的職能相結(jié)合，建立相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政委員會(huì)（Fiscal Council）機(jī)構(gòu)。這樣，在預(yù)算編制階段，財(cái)經(jīng)委就可以提前介入財(cái)政部門(mén)的“一上一下”程序，對(duì)部門(mén)預(yù)算的信息了解更為充分。同時(shí)，為充實(shí)人大機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員，可考慮將現(xiàn)有財(cái)政部門(mén)的部分職能劃歸地方人大。相應(yīng)的成立較為獨(dú)立且有專(zhuān)業(yè)人員參與的“預(yù)算工作委員會(huì)”。相關(guān)人事權(quán)的調(diào)整也可以使代表政府意志的財(cái)政部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)榇怼皩?zhuān)業(yè)主義”意見(jiàn)的機(jī)構(gòu)。同時(shí)，這樣的財(cái)政委員會(huì)還可以吸收民間智庫(kù)和高校研究人員，使其更具獨(dú)立性。

總的來(lái)看，法治財(cái)政不同于財(cái)政法律、法規(guī)制度的制定和完善。它必然涉及到權(quán)力的重新配置。雖然這并不意味著預(yù)算主導(dǎo)權(quán)重回立法機(jī)構(gòu)，但強(qiáng)調(diào)建立行政主導(dǎo)的制衡機(jī)制是必要的，而尋求制衡的力量同樣可以依賴專(zhuān)業(yè)化、獨(dú)立性的文官體系。回到福山關(guān)于“強(qiáng)政府、法治和民主問(wèn)責(zé)”的命題，一個(gè)國(guó)家在不同的發(fā)展階段需要調(diào)整三者之間關(guān)系重新平衡，以保證制度更為有效的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展。從目前中國(guó)財(cái)政管理遇到的問(wèn)題出發(fā)，選擇發(fā)展獨(dú)立的財(cái)政委員會(huì)，將原有行政體系內(nèi)的“專(zhuān)業(yè)主義”決策力量獨(dú)立出來(lái)，與立法機(jī)構(gòu)相結(jié)合是可選擇的路徑之一。

[注 釋]

① 王雍君在接受《新理財(cái)》雜志采訪時(shí)，認(rèn)為此次評(píng)價(jià)《方案》側(cè)重“管理績(jī)效”，評(píng)價(jià)范圍超過(guò)了此前的相關(guān)文件，主要目的在于引導(dǎo)和督促地方政府關(guān)注和矯正其財(cái)政管理短板，包括低透明度、預(yù)算編制質(zhì)量不高、支出結(jié)構(gòu)不合理、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏大、體制不規(guī)范等?！柏?cái)政部門(mén)在預(yù)算準(zhǔn)備（包括編制）過(guò)程中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。這種主導(dǎo)作用，主要體現(xiàn)在預(yù)測(cè)（核心是支出需求預(yù)測(cè)和收入預(yù)測(cè)）與政策評(píng)估（評(píng)估政策的財(cái)務(wù)可持續(xù)性）、政策籌劃（確定政策重點(diǎn)與優(yōu)先性）、部門(mén)預(yù)算限制的設(shè)定與頒布實(shí)施、指導(dǎo)預(yù)算單位編制預(yù)算草案以及部門(mén)間協(xié)調(diào)。總體上，財(cái)政部門(mén)有三把“尚方寶劍”：各部門(mén)設(shè)定預(yù)算限額、支出標(biāo)準(zhǔn)（包括價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)）和績(jī)效目標(biāo)，但在現(xiàn)行體制框架下，財(cái)政部門(mén)遠(yuǎn)未用好它們?！?/p>

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