李伯鈞
隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速,街道數(shù)量增加,在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的作用加大,成為區(qū)、市、縣基層工作的主戰(zhàn)場(chǎng),街道人大工作也成為基層人大工作的主陣地。栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)2018年9月在浙江省人大看望機(jī)關(guān)干部并座談時(shí)的講話中指出,關(guān)于加強(qiáng)街道人大工作,這個(gè)問(wèn)題要深入研究。在講了街道人大工作機(jī)構(gòu)組織本轄區(qū)內(nèi)的各級(jí)人大代表開展活動(dòng)的情況后,委員長(zhǎng)要求還要研究其職責(zé)定位、履職方式、人員配備、經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)保障等問(wèn)題,進(jìn)一步健全完善相關(guān)制度。這為新時(shí)代加強(qiáng)街道人大工作和建設(shè)指明了方向。
多年來(lái),根據(jù)地方組織法的規(guī)定,市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市(現(xiàn)實(shí)中也有縣)的政府經(jīng)上一級(jí)政府批準(zhǔn),普遍在街道設(shè)立了辦事處,作為它的派出機(jī)關(guān)履行職責(zé)。但人大在街道沒(méi)有派出機(jī)關(guān)或者工作機(jī)構(gòu),使人大工作在街道存在盲區(qū),影響了人民代表大會(huì)制度在基層的落實(shí)。
地方人大積極探索,1996年8月山東省濟(jì)南市歷下區(qū)在全國(guó)率先在街道設(shè)立人大辦公室,1998年7月山西省太原市小店區(qū)在街道設(shè)立人大工作委員會(huì),后來(lái)引起了全國(guó)多數(shù)地方的紛紛效仿,90%以上的街道設(shè)立了專門的人大代表服務(wù)機(jī)構(gòu)或者人大其他機(jī)構(gòu),并通過(guò)制定地方性法規(guī)或者制度辦法的形式將這一做法加以法定化、規(guī)范化,但一直缺乏上位法的支持。
2015年8月,為了更好地推進(jìn)基層人大工作,推動(dòng)基層民主政治建設(shè),充分發(fā)揮代表作用,全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》的精神和街道人大工作實(shí)際需要,總結(jié)地方人大創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)和做法,在修改地方組織法時(shí),在第五十三條增加一款規(guī)定,市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人民代表大會(huì)代表,組織代表開展活動(dòng),反映代表和群眾的建議、批評(píng)和意見,辦理常務(wù)委員會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作,并向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作。這在法律上明確了街道人大工作機(jī)構(gòu)的地位和職責(zé),使街道人大工作于法有據(jù),非常有助于解決人大工作在街道的斷層問(wèn)題。
代表法規(guī)定,縣級(jí)以上的各級(jí)人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)是代表執(zhí)行代表職務(wù)的集體服務(wù)機(jī)構(gòu),為代表執(zhí)行代表職務(wù)提供服務(wù)保障。根據(jù)法律規(guī)定,街道人大工作機(jī)構(gòu)是區(qū)、市、縣的人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu),其不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),不能獨(dú)立行使一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán),不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大。街道人大工作機(jī)構(gòu)也不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán),因?yàn)楦鶕?jù)地方組織法第十五條的規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)由代表組成,開會(huì)時(shí)主持會(huì)議,閉會(huì)期間每年選擇若干關(guān)系本地區(qū)群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題,有計(jì)劃地安排代表聽取和討論本級(jí)人民政府的專項(xiàng)工作報(bào)告,對(duì)法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查,開展視察、調(diào)研等活動(dòng);聽取和反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見?,F(xiàn)在一些地方的街道人大工作機(jī)構(gòu)事實(shí)上承擔(dān)了類似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的角色,這是不對(duì)的。街道人大工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位,是這些區(qū)、市、縣人大及其常委會(huì)的集體參謀助手,是為轄區(qū)內(nèi)人大代表履職提供服務(wù)保障的班子。但其作為人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)又有自己的工作特點(diǎn),不同于常委會(huì)其他內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)直接為人大常委會(huì)某一方面職權(quán)提供工作服務(wù)、承擔(dān)專項(xiàng)職責(zé)管條條,其是常委會(huì)外派的工作機(jī)構(gòu)、承擔(dān)地域職責(zé)即管塊塊,帶有一定綜合性,還可以在轄區(qū)內(nèi)相對(duì)獨(dú)立地開展人大常委會(huì)交辦的工作,例如可以辦理常委會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作事宜,并向常委會(huì)報(bào)告工作。而且,在人員組成和任免方式上也有所區(qū)別。
需要研究的是,地方組織法規(guī)定的,是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu),是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府經(jīng)一級(jí)人民政府批準(zhǔn)可以設(shè)立若干街道辦事處作為它的派出機(jī)關(guān)。那么是否可以說(shuō),街道辦事處擔(dān)負(fù)處理政府基層事務(wù)的重要職責(zé),作為政府的派出機(jī)關(guān)可以行使一定的行政權(quán),人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)因?yàn)椴皇桥沙鰴C(jī)關(guān)只是常委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),而不能直接行使人大及其常委會(huì)的權(quán)力。
有一個(gè)問(wèn)題需要注意,法律上沒(méi)有規(guī)定縣人大常委會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu),但在許多地方現(xiàn)實(shí)都是設(shè)立的,特別是一些地方的縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改成街道以后都是這樣操作的。2015年,重慶市人大常委會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)請(qǐng)示時(shí),全國(guó)人大常委會(huì)法工委書面回復(fù)(法工委發(fā)〔2015〕56號(hào))稱:“重慶市所轄縣(自治縣)人大常委會(huì)設(shè)立的街道工作機(jī)構(gòu),可以參照地方組織法關(guān)于街道人大工作機(jī)構(gòu)職責(zé)的規(guī)定開展相關(guān)工作”。按此精神,近年來(lái)一些地方制定的人大街道工作委員會(huì)條例或者制度辦法,明確了人大街道工作委員會(huì)的適用范圍為縣級(jí)人大常委會(huì),包括市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣。但目前這在法律上還沒(méi)有明確的依據(jù),而且重慶市又是直轄市,其所轄縣(自治縣)的街道與多數(shù)縣級(jí)的街道還有不同之處。
從一些地方的情況看,街道主要分為三種類型。一是城區(qū)的老街道,人口居住密集、經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá),街道內(nèi)機(jī)關(guān)組織、知識(shí)分子、各級(jí)人大代表等都較多。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤建而成的新街道,基本上或者部分還承擔(dān)著原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能,城鎮(zhèn)化的任務(wù)較重。三是開發(fā)區(qū)內(nèi)的托管街道,由于開發(fā)區(qū)一般不是一級(jí)行政區(qū)劃,管理體制較特殊。無(wú)論什么類型的街道的人大工作機(jī)構(gòu),都要在隸屬區(qū)、市、縣的人大常委會(huì)和所在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下,按照人大工作的方式方法履行好法定職責(zé)。有的街道特別是開發(fā)區(qū)的街道不設(shè)立人大的工作機(jī)構(gòu),這要研究,地方組織法規(guī)定人大常委會(huì)根據(jù)需要設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu),市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu),盡管“可以”在詞義上是表示可能或者能夠、表示許可,不是“必須”,但“根據(jù)需要”,實(shí)踐中一般都是應(yīng)當(dāng)設(shè)立的。
街道人大工作機(jī)構(gòu)履職方式要科學(xué)規(guī)范,出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)應(yīng)放在加強(qiáng)新時(shí)代街道人大工作和建設(shè),充分發(fā)揮其在推進(jìn)基層民主法治、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的職能作用上來(lái),因此要講政治要求、講法律力求、講群眾訴求、講實(shí)際需求。公權(quán)的行使遵循“法無(wú)授權(quán)即禁止”或“法定授權(quán)必須為”的原則,街道人大工作機(jī)構(gòu)履職方式必須服從和體現(xiàn)這個(gè)原則,根據(jù)地方組織法的規(guī)定,主要有代表工作和完成交辦兩個(gè)層面的要求。具體可以有這樣四種履職方式。
一是聯(lián)系、組織、服務(wù)人大代表開展工作。開展相關(guān)代表工作,必須根據(jù)人大常委會(huì)有關(guān)代表工作的安排和部署,圍繞黨政中心大局和人大常委會(huì)重點(diǎn)工作,依據(jù)代表法和有關(guān)代表工作制度的規(guī)定和要求,從實(shí)際情況出發(fā)。針對(duì)街道沒(méi)有本級(jí)代表和轄區(qū)內(nèi)各級(jí)代表交織的不同情況,加強(qiáng)代表履職的工作平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè),通過(guò)各種方式密切有關(guān)機(jī)關(guān)、組織同代表的聯(lián)系,密切代表同群眾的聯(lián)系。積極發(fā)動(dòng)和認(rèn)真組織代表開展活動(dòng),包括視察、調(diào)研、代表主題、代表小組、履職學(xué)習(xí)、向原選區(qū)選民報(bào)告履職情況等活動(dòng),協(xié)助代表提出議案與建議并督促辦理,組織代表聽取街道辦事處和區(qū)、市、縣國(guó)家機(jī)關(guān)派駐街道機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)工作報(bào)告,聽取街道辦事處預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告等。聽取、反映代表和群眾對(duì)街道人大工作以及街道辦事處和區(qū)、市、縣國(guó)家機(jī)關(guān)派駐街道工作機(jī)構(gòu)及其人員的意見和建議,完善代表履職管理監(jiān)督機(jī)制,維護(hù)代表合法權(quán)益等。世界上怕就怕“認(rèn)真”二字,關(guān)鍵是要認(rèn)真負(fù)責(zé),為代表履職提供過(guò)細(xì)有用的良好服務(wù)保障。
二是完成人大常委會(huì)交辦的監(jiān)督工作。依據(jù)法定的原則、程序和內(nèi)容,把監(jiān)督工作做細(xì)做好、作出實(shí)效。包括辦理人大常委會(huì)交辦的執(zhí)法檢查、專項(xiàng)工作評(píng)議以及對(duì)轄區(qū)內(nèi)有關(guān)單位依法行政、公正司法的監(jiān)督工作,指導(dǎo)本轄區(qū)的居(村)民委員會(huì)依法開展自治活動(dòng)等,特別是加強(qiáng)對(duì)街道財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督(例如聽取街道辦事處年度財(cái)政收支及資金管理使用情況匯報(bào))和諸如民生與公共事業(yè)、城鎮(zhèn)治理等其他工作,與人大信訪等工作實(shí)行聯(lián)動(dòng),督辦解決本轄區(qū)群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題,并通過(guò)組織代表開展相關(guān)活動(dòng),例如實(shí)行民生實(shí)事票決等,督促街道辦事處和區(qū)、市、縣政府委辦局駐街分支機(jī)構(gòu)如科隊(duì)所站等解決問(wèn)題、改進(jìn)工作,齊心協(xié)力抓好落實(shí)。馬上就辦、真抓實(shí)干,關(guān)鍵要求真務(wù)實(shí),完成交辦工作善始善終、善作善成。
三是完成人大常委會(huì)交辦的選舉工作。在區(qū)、縣、市人大換屆選舉過(guò)程中,按照人大常委會(huì)的統(tǒng)一部署,在街道黨工委的具體領(lǐng)導(dǎo)下,采取多種形式和方法,依法依文件并按照法定程序,做好各個(gè)環(huán)節(jié)的選舉具體組織工作。包括協(xié)助選舉委員會(huì)做好選區(qū)劃分、選民登記、代表候選人推薦協(xié)商、投票選舉等各個(gè)環(huán)節(jié)工作,確保選舉工作風(fēng)清氣正、選舉結(jié)果群眾滿意。還要辦理好人大常委會(huì)交辦的代表補(bǔ)選、辭職和罷免等具體工作。一俊遮百丑,一丑也可以遮百俊,關(guān)鍵要一絲不茍,努力做到十全十美。
四是完成人大常委會(huì)交辦的其他工作。要積極而不是消極,主動(dòng)而不是被動(dòng),完成各項(xiàng)工作更要有效。
關(guān)于街道人大工作機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)和履職方式,一些地方的法規(guī)或者制度辦法根據(jù)地方組織法的規(guī)定細(xì)化為若干個(gè)方面,還包括對(duì)憲法、法律、法規(guī)和人大及其常委會(huì)的決議、決定宣傳,并協(xié)助區(qū)、市、縣人大常委會(huì)保證其在本轄區(qū)內(nèi)的遵守和執(zhí)行,對(duì)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和人民群眾普遍關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究提出意見和建議,承擔(dān)人大常委會(huì)主任會(huì)議交辦的其他工作等。
做好街道人大工作要強(qiáng)調(diào)“依法”二字,規(guī)定動(dòng)作不走樣、自選動(dòng)作有特色。努力做到“法人法語(yǔ)法行”,做到“四個(gè)遵從”,即有法從法、無(wú)法從解釋、無(wú)解釋從政策、無(wú)政策從慣例。街道人大工作要與時(shí)俱進(jìn),但前提是要符合法律規(guī)定的原則和精神,依法進(jìn)行探索和創(chuàng)新。
需要研究的一個(gè)問(wèn)題是,《關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》講的是,不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人大常委會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)或者明確相關(guān)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)聯(lián)系本轄區(qū)內(nèi)的人大代表,組織代表開展活動(dòng),根據(jù)授權(quán)開展監(jiān)督、選舉等工作,并向市、區(qū)人大常委會(huì)報(bào)告工作。2015年8月全國(guó)人大常委會(huì)修改地方組織法的規(guī)定,是街道人大工作機(jī)構(gòu)完成人大常委會(huì)交辦的各項(xiàng)工作包括監(jiān)督、選舉工作,并向常委會(huì)報(bào)告工作。請(qǐng)注意授權(quán)與交辦的表述不同。在字義上,交辦多是指上級(jí)對(duì)下級(jí)交代的交給某人或者某機(jī)構(gòu)對(duì)事情的處理,授權(quán)則是指把權(quán)力委托給人或者機(jī)構(gòu)代為執(zhí)行。交辦的監(jiān)督是工作,授權(quán)的監(jiān)督是權(quán)力,因?yàn)橐坏┙邮苁跈?quán),受權(quán)者就可以接受國(guó)家或者上級(jí)委托有權(quán)力做某事,完成交辦的監(jiān)督工作和受權(quán)開展監(jiān)督是不完全一樣的。還有,無(wú)論是交辦還是授權(quán),是一事一交辦或者授權(quán),還是一攬子交辦或者授權(quán)。對(duì)街道的政府工作監(jiān)督不能缺位,一些地方的常委會(huì)在同意街道人大工作機(jī)構(gòu)計(jì)劃或者報(bào)告時(shí)要求其開展具體的監(jiān)督工作,或者經(jīng)過(guò)街道黨工委同意,有的街道人大工作機(jī)構(gòu)事實(shí)上對(duì)街道辦事處直接行使監(jiān)督權(quán)力,這些都需要研究。
街道人大工作任務(wù)繁重,需要必須的人、財(cái)、物力保障,對(duì)此思想、行動(dòng)都應(yīng)當(dāng)加以重視,關(guān)鍵是要落在實(shí)處。
街道人大工作機(jī)構(gòu)實(shí)踐中一般簡(jiǎn)稱為人大街工委,設(shè)主任一人,副主任一人至二人,委員可以五人左右,均由區(qū)、市、縣的人大常委會(huì)主任會(huì)議提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)任免。人大街工委主任應(yīng)當(dāng)是人大代表、應(yīng)當(dāng)專職,其職責(zé)是召集并主持人大街工委會(huì)議,組織實(shí)施人大街工委會(huì)議議定的有關(guān)事項(xiàng),組織開展代表工作和完成常委會(huì)交辦的各項(xiàng)工作,處理人大街工委的日常工作。人大街工委的副主任一般應(yīng)當(dāng)專職,委員可以兼職,還應(yīng)當(dāng)確定專職工作人員。有條件的地方,可以設(shè)立人大街工委辦公室,配備專職辦公室主任和聯(lián)絡(luò)員,承擔(dān)具體工作事務(wù);一時(shí)無(wú)條件設(shè)立的,可在相關(guān)綜合辦公室掛牌,并配備專職工作人員。原則上編制人員應(yīng)當(dāng)是公務(wù)員,借用人員、臨時(shí)人員不用少用。要積極探索和創(chuàng)新,確保人大街工委機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)合理,人員配備到位和充滿活力。
這些年來(lái),一些地方的人大街工委主任由街道黨工委書記兼職,這不太合適,如同現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席,還是專職以集中主要時(shí)間精力從事人大工作為好?,F(xiàn)在越來(lái)越多的地方的人大街工委主任都搞專職化了,許多地方的相關(guān)條例或者辦法明確規(guī)定了專職化?,F(xiàn)實(shí)中,人大街工委的專職干部往往是“專職不?!?,除被分工負(fù)責(zé)脫貧城管、征地拆遷、綜治維穩(wěn)、擔(dān)任河長(zhǎng)路長(zhǎng)等工作外,手頭或者有經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目或者承擔(dān)其他一些黨政事務(wù)工作,一些同志還樂(lè)此不疲。如何處理好“主業(yè)”與“副業(yè)”的關(guān)系,既不置身于中心大局工作之外,又把自己該做應(yīng)做的事做好是個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。專職的人大街工委主任或者副主任不是說(shuō)就完全不能從事街道黨工委分配的工作,但至少應(yīng)當(dāng)是主要時(shí)間、主要精力用于人大工作,特別是在公開場(chǎng)合要注意人大的形象。人大街工委辦理監(jiān)督街道辦事處的工作,要注意回避對(duì)政府工作的介入,避免出了問(wèn)題時(shí)既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的尷尬。如果“專職不專”“種了別人的田,荒了自家的地”,這種現(xiàn)象發(fā)展下去,必然弱化人大的法定職能,必然影響人大工作和人大形象。
人大街工委是否實(shí)行委員會(huì)制,其構(gòu)成是否必須是人大代表,現(xiàn)實(shí)中也有不同看法和做法。委員會(huì)制一般是要求以合議制形式集體行使職權(quán),這與工作機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制有不同。法律規(guī)定人大的專門委員會(huì)成員必須是人大代表,而人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)人員則沒(méi)有這個(gè)要求。從有的地方性法規(guī)或者制度辦法的規(guī)定看,因?yàn)榭紤]到根據(jù)交辦需要完成監(jiān)督工作,為避免角色沖突,人大街工委主任、副主任和委員不得擔(dān)任“一府一委兩院”的職務(wù);如果擔(dān)任上述職務(wù),應(yīng)當(dāng)辭去人大街工委的職務(wù)。而類似這樣的規(guī)定在法律上是對(duì)人大常委會(huì)組成人員作出的,如果人大街工委組成人員也如此適用,是否把其等同于人大常委會(huì)組成人員,也要研究。
人大街工委的工作經(jīng)費(fèi)與街道其他機(jī)關(guān)、組織的經(jīng)費(fèi)一并安排進(jìn)所在行政區(qū)的財(cái)政預(yù)算,在人大常委會(huì)年度預(yù)算安排中列支,或者統(tǒng)一安排在街道年度預(yù)算中,并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)逐步提高,保證足額到位,專戶管理、專項(xiàng)使用。組織人大代表開展活動(dòng)、代表聯(lián)絡(luò)站或者活動(dòng)室的建設(shè)管理等工作經(jīng)費(fèi),完成人大常委會(huì)交辦事項(xiàng)所需要的各項(xiàng)費(fèi)用,都應(yīng)當(dāng)納入其中。人大街工委的工作場(chǎng)所和其他必要的辦公條件、辦公設(shè)施要有保障。落腳點(diǎn)是人大的街道工作要有人干事,有地兒理事,有錢辦事,有物保事。
制度是帶有根本性的。需要理順和處理好一些關(guān)系,擺正街道人大工作機(jī)構(gòu)的位置和作用,在此基礎(chǔ)上建立健全相關(guān)的工作制度,推動(dòng)街道人大工作的制度化和規(guī)范化。
一是與區(qū)、市、縣人大常委會(huì)的關(guān)系和制度。人大街工委是區(qū)、市、縣人大常委會(huì)在街道設(shè)立的工作機(jī)構(gòu),理所當(dāng)然地在其領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,對(duì)其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。人大常委會(huì)要把加強(qiáng)街道人大工作列入重要議事日程,納入常委會(huì)工作總體部署和年度工作計(jì)劃,建立健全邀請(qǐng)不是人大常委會(huì)委員的人大街工委負(fù)責(zé)人列席常委會(huì)會(huì)議、常委會(huì)主任會(huì)議或者專門委員會(huì)會(huì)議,參加常委會(huì)組織的視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查等活動(dòng),常委會(huì)主任會(huì)議組成人員定點(diǎn)聯(lián)系等制度,研究解決人大街工委在工作中遇到的困難和問(wèn)題,總結(jié)交流街道人大工作情況。制定本轄區(qū)人大街工委工作條例或者制度辦法等,強(qiáng)化對(duì)人大街工委的考核約束機(jī)制。上級(jí)人大常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)街道人大工作的指導(dǎo)。人大街工委要自覺堅(jiān)持、接受和依靠區(qū)、市、縣人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo),按照常委會(huì)工作的總體部署和要求,結(jié)合本街道實(shí)際作出制度化安排,開展各項(xiàng)工作并向人大常委會(huì)報(bào)告或者匯報(bào)、提出有關(guān)方面的意見和建議,并參與好人大常委會(huì)的有關(guān)工作和活動(dòng)。
二是與街道黨工委的關(guān)系和制度。從領(lǐng)導(dǎo)體制上說(shuō),街道人大工作機(jī)構(gòu)實(shí)行區(qū)、市、縣人大常委會(huì)和街道黨工委雙重領(lǐng)導(dǎo)。盡管人大街工委是與街道黨工委、街道辦事處并列平行的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu),但由于其建立在街道,工作在街道,理所當(dāng)然地要接受街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)。人大工作也是黨的工作的組成部分,街道黨工委要把加強(qiáng)對(duì)街道人大工作的領(lǐng)導(dǎo)擺上重要位置,建立定期聽取街道人大工作匯報(bào)、書記聯(lián)系人大工作等制度,重視街道人大機(jī)構(gòu)和干部隊(duì)伍建設(shè),及時(shí)協(xié)調(diào)解決街道人大工作遇到的困難和問(wèn)題。人大街工委主任不是街道黨工委成員的,應(yīng)當(dāng)列席班子的有關(guān)會(huì)議,促進(jìn)人大工作與黨政工作“同頻共振”。人大街工委自覺接受街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo),保證街道黨工委決議、決定的貫徹落實(shí),主動(dòng)向街道黨工委負(fù)責(zé)并報(bào)告工作或請(qǐng)示匯報(bào),對(duì)街道黨工委決策事項(xiàng)多參謀、多配合,圍繞而不是游離于、脫離于中心大局開展工作。街道黨工委的中心大局工作到了哪里人大街工委的工作就要到哪里,當(dāng)然也要注意人大工作的特點(diǎn)和方式方法,從制度上確保街道人大工作始終保持正確的政治方向。
三是與街道辦事處的關(guān)系和制度。人大街工委和街道辦事處分別是區(qū)、市、縣國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)關(guān),工作有分工更有配合。在制度安排上,街道辦事處召開重要會(huì)議、舉辦重要活動(dòng),應(yīng)注意邀請(qǐng)人大街工委主任列席或者參加,及時(shí)通報(bào)街道重要工作開展情況,聽取意見和建議。人大街工委要加強(qiáng)與街道辦事處的工作溝通,建立年度工作對(duì)接和日常工作聯(lián)系機(jī)制,根據(jù)工作需要可邀請(qǐng)街道辦事處及其部門負(fù)責(zé)人列席會(huì)議或者參加相關(guān)活動(dòng)。對(duì)代表和群眾提出的相關(guān)意見和建議交街道辦事處和有關(guān)單位研究處理,負(fù)責(zé)督查反饋,協(xié)助政府推行公務(wù),做到到位不越位、解難不發(fā)難,在實(shí)施監(jiān)督事項(xiàng)后向區(qū)、縣、市人大常委會(huì)及時(shí)報(bào)告工作開展情況并提出意見和建議。
四是與轄區(qū)內(nèi)其他條管機(jī)關(guān)、組織派駐街道的機(jī)構(gòu)或者單位的關(guān)系和制度。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或者組織派駐街道的機(jī)構(gòu)或者單位的工作,是有關(guān)機(jī)關(guān)、組織工作在基層的延伸,與街道人大工作相輔相成、相得益彰。在制度安排上,有關(guān)機(jī)關(guān)、組織派駐街道的機(jī)構(gòu)或者單位召開相關(guān)重要會(huì)議或者有重大活動(dòng)時(shí),應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人大街工委主任參加或者參與,積極聽取和辦理人大代表或者人大街工委對(duì)改進(jìn)工作提出的意見和建議,主動(dòng)配合和支持人大街工委的工作。人大街工委要加強(qiáng)與轄區(qū)內(nèi)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織派駐街道的機(jī)構(gòu)或者單位的工作溝通,支持其工作,根據(jù)工作需要可邀請(qǐng)其負(fù)責(zé)人列席相關(guān)會(huì)議或者參與相關(guān)活動(dòng),建立經(jīng)常的、良好的工作聯(lián)系機(jī)制,促進(jìn)這些機(jī)關(guān)、組織派駐街道的機(jī)構(gòu)或者單位依法依規(guī)做好相關(guān)工作。
五是與人大專門委員會(huì)、人大常委會(huì)其他辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)的關(guān)系和制度。人大街工委與區(qū)、市、縣人大專門委員會(huì)、人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu),職責(zé)有同也有異,各負(fù)其責(zé),但在人大閉會(huì)期間都是在常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展相關(guān)工作。從工作制度上說(shuō),要加強(qiáng)聯(lián)系溝通,形成良好的工作氛圍和工作合力,在相互支持協(xié)同配合中完成常委會(huì)的相關(guān)工作。根據(jù)工作需要,人大街工委可邀請(qǐng)其負(fù)責(zé)人列席有關(guān)會(huì)議、參與有關(guān)活動(dòng),也可應(yīng)邀參加或參與其有關(guān)的會(huì)議或活動(dòng),上下左右聯(lián)動(dòng),促進(jìn)資源整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),協(xié)同并整體做好常委會(huì)的相關(guān)工作。
六是與轄區(qū)內(nèi)人大代表的關(guān)系和制度。人大街工委就工作性質(zhì)和定位來(lái)說(shuō),是聯(lián)系代表、組織代表開展活動(dòng)、聽取和反映代表與群眾意見和建議的,是為代表依法履職提供服務(wù)保障的,是聯(lián)系、組織、服務(wù)的角色。就制度設(shè)計(jì)講,要密切聯(lián)系轄區(qū)內(nèi)的各級(jí)代表,在人大會(huì)議期間做好代表參加會(huì)議的服務(wù)工作,在閉會(huì)期間組織好代表活動(dòng),根據(jù)工作需要可邀請(qǐng)本轄區(qū)內(nèi)代表列席有關(guān)會(huì)議或者參與有關(guān)活動(dòng)等。由于街道沒(méi)有本級(jí)人大代表,人大街工委聯(lián)系本轄區(qū)的各級(jí)代表并開展活動(dòng),一定要增強(qiáng)主動(dòng)性、針對(duì)性、靈活性、實(shí)效性,充分發(fā)揮代表作用。2008年全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)的實(shí)踐載體有一句話,參謀助手上水平、服務(wù)保障創(chuàng)一流,這完全適用于人大街工委的代表工作。
換個(gè)思考維度,人大街工委要具體建立健全并不斷完善工作制度,包括會(huì)議制度如例會(huì)制度,完成交辦的監(jiān)督工作的制度如聽取街道辦事處工作、預(yù)算和執(zhí)法檢查監(jiān)督、政情通報(bào)等制度,完成交辦的選舉工作的制度,代表工作制度如代表聯(lián)系選民、代表向選民述職、代表建議督辦、代表視察調(diào)研學(xué)習(xí)等制度,以及自身建設(shè)制度如議事制度、信息化建設(shè)制度等,不斷提高街道人大工作效率、水平和質(zhì)量。
人大街工委的工作受區(qū)、市、縣人大常委會(huì)的監(jiān)督,也受本轄區(qū)人大代表和人民群眾的監(jiān)督?,F(xiàn)在一些地方的街道人大工作探索選民議政制度,參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)形式召開街道選民代表大會(huì)或者選民代表會(huì)議,聽取討論街道辦事處工作報(bào)告、人大街工委工作報(bào)告,有的還加入財(cái)政預(yù)算報(bào)告、重大事項(xiàng)報(bào)告、民生實(shí)事票決等。閉會(huì)期間,選民代表和區(qū)、市、縣人大代表一起進(jìn)入人大代表聯(lián)絡(luò)站活動(dòng),發(fā)揮選民代表作用。有的地方縣人大常委會(huì)組織在街道的縣級(jí)以上人大代表,每年定期召開一兩次會(huì)議,集中聽取討論街道辦事處、人大街工委和財(cái)政工作以及重點(diǎn)工作推進(jìn)情況等報(bào)告,對(duì)街道有關(guān)部門的工作進(jìn)行評(píng)議,提出改進(jìn)工作的意見和建議,以彌補(bǔ)街道人大監(jiān)督工作的不足。這些都需要進(jìn)一步總結(jié)和研究,只要不撬動(dòng)根本政治制度安排、在現(xiàn)有的法律框架內(nèi),各種探索都應(yīng)當(dāng)是可以的。
做好街道人大工作,關(guān)鍵是要有一個(gè)良好的精神狀態(tài)?,F(xiàn)實(shí)中部分人大街工委主任、副主任由黨政部門轉(zhuǎn)崗而來(lái),有最后一站、喘口氣的思想,不想再有多大的作為,工作不那么起勁和用心,需要引起重視。街道人大工作還要注意克服形式主義、官僚主義,從實(shí)際出發(fā),因地制宜、注重實(shí)效,通過(guò)人大街工委的積極履職、主動(dòng)作為體現(xiàn)街道人大工作的地位作用,展示街道人大干部職工的風(fēng)采。
目前街道人大工作存在的問(wèn)題,主要還是法規(guī)制度不健全、職責(zé)任務(wù)不明確、機(jī)構(gòu)建設(shè)不完善、工作開展不規(guī)范等,“空化”“弱化”“虛化”“淡化”和“邊緣化”等困境還沒(méi)有從根本上得到完全解決,還存在“先天不足”“底氣不足”“心有余而力不足”等現(xiàn)象,并且全國(guó)各地的發(fā)展也不平衡,對(duì)此必須從堅(jiān)持、完善和發(fā)展人民代表大會(huì)制度的高度加以重視解決,下大氣力加強(qiáng)街道人大工作和建設(shè),提升街道人大工作機(jī)構(gòu)的能力和水平,切實(shí)把人民代表大會(huì)制度落實(shí)到基層。
在2019年3月的十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議上,一些代表呼吁加強(qiáng)街道人大工作和建設(shè)。例如浙江省的全國(guó)人大代表于躍敏就講,建議全國(guó)人大對(duì)街道人大工作和建設(shè)給予更多關(guān)注和研究指導(dǎo),更好地發(fā)揮街道人大工委的作用。在習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想指引下,在栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)相關(guān)工作重要要求的督促下,在上級(jí)人大常委會(huì)的指導(dǎo)下,經(jīng)過(guò)各方面的大力配合和街道人大工作機(jī)構(gòu)的努力,相信新時(shí)代的街道人大工作,一定能夠百尺竿頭、更進(jìn)一步,找準(zhǔn)定位、明確職責(zé)、增強(qiáng)能力、大有作為。
(作者系全國(guó)人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)辦公室原主任、辦公廳聯(lián)絡(luò)局原巡視員,現(xiàn)就職于中國(guó)人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì))