楊鵬鳴 隋志強 張升忠 黃蘭松

人大常委會是人大的常設(shè)機關(guān)，在人大閉會期間行使國家權(quán)力。按照我國憲法和地方組織法的規(guī)定，人大常委會的組成人員由人民代表大會從代表中選出，是同級人大的“常務(wù)代表”。黨的十八大提出了“優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強依法履職能力”的新目標?！吨泄仓醒朕D(zhuǎn)發(fā)〈中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見〉的通知》（中發(fā)〔2015〕18號）提出了“優(yōu)化常委會組成人員結(jié)構(gòu)，逐步將專職組成人員比例提高到60%以上”的新任務(wù)。黨的十九大作出了要“健全人民當家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治”“優(yōu)化人大常委會和專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)”的新部署。這些既為新時期加強人大常委會組成人員建設(shè)指明了方向，也提出了需要認真研究落實的新課題新任務(wù)。目前，組成人員中的委員大體分為三類：駐會委員（特指在常委會機關(guān)擔任行政職務(wù)的委員）、專職委員（特指只擔任常委會委員，不兼任其他職務(wù)的委員）、兼職委員（特指除擔任常委會委員外，還擔任黨群機關(guān)、企事業(yè)單位的職務(wù)或從事其他社會工作的委員），這三類委員由于所擔負的工作任務(wù)不同，其發(fā)揮的作用有明顯差異。本文圍繞如何充分發(fā)揮人大常委會專職委員作用作一研究探討。

一、設(shè)立專職委員的重要意義與特殊作用

1.設(shè)立專職委員是保障人大常委會依法履行憲法和法律賦予職權(quán)的重大舉措。地方人大常委會作為地方國家權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機構(gòu)，常委會組成人員擔負著立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、人事任免表決權(quán)等法定職權(quán)，使命非常神圣，任務(wù)非常艱巨。這些職權(quán)均需要通過人大常委會會議的法定議政形式來實現(xiàn)。兼職委員來自黨群機關(guān)、企事業(yè)單位或某個社會團體，許多還是某個系統(tǒng)、行業(yè)的一把手，肩負著為本系統(tǒng)或本行業(yè)謀利益、謀發(fā)展的重任。正是這種職務(wù)和工作的雙重性、多重性，往往使兼職委員對“一府一委兩院” 進行監(jiān)督時，或多或少會受到部門或行業(yè)利益、自身利益的誘導(dǎo)和周圍環(huán)境的制約，不同程度地影響他們行使職權(quán)的客觀性、公正性。因此，設(shè)立專職委員，既能專心致志地從事人大常委會的工作，又能以客觀公正的立場、超脫的心態(tài)，從全局、長遠的角度查找問題，勇于直言，善于提出有針對性的意見和建議，敢于監(jiān)督“一府一委兩院”的工作，真正擔負起依法履職行權(quán)的重要職責。

2.設(shè)立專職委員是適應(yīng)人大常委會在同級國家機關(guān)中特殊地位的客觀要求。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，人大及其常委會與同級其他國家機關(guān)，即“一府一委兩院”的關(guān)系是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督、選舉任命與被選舉任命的關(guān)系，這一特殊性，必然要求全體組成人員的選配標準要更高一些，學(xué)識經(jīng)驗更豐富一些，能力水平更強一些，整體結(jié)構(gòu)更優(yōu)化一些，才能確保結(jié)構(gòu)素質(zhì)與擔負的任務(wù)相匹配。人大工作政治性、法律性和知識性都很強，人大常委會組成人員責任重大，如要履好職，需要花費大量的時間和精力來從事人大工作。當前，半數(shù)左右的人大常委會組成人員都是兼職，而兼職委員的本職工作與人大工作在時間上時常發(fā)生“撞車”，力不從心，直接影響了常委會的議政水平。因此，選擇政治上堅定、專業(yè)上精湛、經(jīng)驗上豐富、精力上充沛的同志擔任專職委員，既有足夠的時間學(xué)習(xí)憲法、法律和有關(guān)政策，學(xué)習(xí)經(jīng)濟社會等方面的專業(yè)知識，又有足夠的精力深入實際進行視察調(diào)研，密切聯(lián)系人大代表和群眾，掌握社情民意，為開好常委會會議作充分的準備，才能確保常委會的議政水平和會議質(zhì)量。

3.設(shè)立專職委員是解決人大工作突出矛盾，提升常委會工作效率和水平的必然選擇。當前，中國特色社會主義進入新時代，國內(nèi)外形勢正在發(fā)生深刻復(fù)雜變化，人大工作任務(wù)越來越繁重。按照法律規(guī)定，人民代表大會會議一般是每年召開一次，少則幾天，多則十幾天，人大常委會會議通常每兩月一次，一般在三天左右，會議少、會期短，審議決定的事項卻多，人大工作任務(wù)的重要性、繁重性與人大運行的簡便性之間的不適應(yīng)，已成為制約人大工作質(zhì)量的突出矛盾。由此導(dǎo)致各級人大及其常委會沒有充足的時間和精力進行廣泛深入的調(diào)查研究，不能對“一府一委兩院”的重要工作進行較為細致的監(jiān)督，也不能及時收集、準確掌握各級人大代表和人民群眾的意見建議，從而無法最大程度地發(fā)揮人大的制度優(yōu)勢。因此，要有效地發(fā)揮人大常委會的各項職能，必須著力提高人大常委會專職委員的比例，充分發(fā)揮專職委員的專業(yè)優(yōu)勢、議政建言優(yōu)勢和智囊參謀優(yōu)勢，形成一支愿議事、會議事、敢議事、議好事的專職委員隊伍，才能提升常委會工作效率和水平，真正完成好黨和人民交付的重大使命。

二、專職委員的發(fā)展歷程與履職現(xiàn)狀

改革開放40年來，中國特色社會主義制度不斷完善，民主法治建設(shè)不斷邁出新的重大步伐，人大制度建設(shè)和人大工作取得一個又一個的重大進展。其中，專職委員也經(jīng)歷了從無到有、從初步探索到不斷完善的歷程。

1987年10月，黨的十三大報告提出“逐步實現(xiàn)委員專職化”的思想，自此，各級人大開始了在常委會組成人員中進行專職化試點的探索。1998 年上海市人大選舉原華東政法學(xué)院孫潮教授為特別專職委員，2000 年增加為 2名，2003 年增加為 5 名。接著廣州、烏魯木齊、大連、北京、鄭州、濟源等地人大常委會也紛紛開展設(shè)立專職委員的試點工作。2003年十屆全國人大選舉出了李連寧、何曄暉、信春鷹等 19名專職委員，不僅年富力強，而且都有相當?shù)膶I(yè)背景，10 位是各大部委的司局級官員，另外 9 位則是學(xué)界精英。2008年十一屆全國人大常委會專職委員人數(shù)得到進一步增加，為地方各級人大常委會作出了示范引領(lǐng)。

青島市人大常委會是設(shè)立專職委員較早的城市之一，始于1998年，十二屆人大常委會有專職委員4人，之后十三屆有3人、十四屆有2人、十五屆有3人、十六屆有5人，17人中除了兩名委員是由政府部門的副局級干部調(diào)為人大常委會正局級委員外，其他15人均為政府部門的正局實職領(lǐng)導(dǎo)干部，在本領(lǐng)域本行業(yè)造詣較深，成績突出，貢獻較大，群眾威信高，擔任專職委員之后能圍繞全市的重大問題和人民群眾普遍關(guān)心的問題進行調(diào)查研究，為黨委和政府建真言、獻良策，發(fā)揮了重要作用。

各級人大常委會開展專職委員試點以來，雖然收到了良好效果，有力地提升了常委會的工作效率和質(zhì)量。但仍存在許多不足，主要表現(xiàn)在以下方面。

1.結(jié)構(gòu)比例不夠合理。一是年齡偏大。專職委員的平均年齡在55歲以上，干一屆就得退休，造成專職委員齊上齊下。如青島市五屆人大常委會中的17名專職委員平均年齡為56.8歲，基本上干了一屆就退休，影響了人大工作的連續(xù)性。二是占比偏小。各地人大常委會的專職委員占組成人員總數(shù)的10%左右，占代表總數(shù)的1%左右，沒形成一支強有力的專家型工作團隊。三是專業(yè)偏窄。目前，在選擇專職委員時，考慮更多的仍是政治素質(zhì)和轉(zhuǎn)崗需要，專職委員的職業(yè)構(gòu)成和知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)尚未引起足夠重視，缺乏既熟悉法律又有豐富執(zhí)法經(jīng)驗的人才、既懂財政金融知識又有豐富經(jīng)濟管理工作經(jīng)驗的人才、既精通人大理論又有人大工作實踐經(jīng)驗的人才。

2.職責任務(wù)不夠明確。設(shè)立專職委員是一項新探索，各地人大在專職委員如何履職上仍處于摸索之中，沒有形成完備有力的支撐體系。首先，專職委員的功能定位不清晰。目前，各級人大對專職委員定位是什么？有哪些工作職責？應(yīng)發(fā)揮哪些作用等，沒有進行具體界定，專職委員普遍對此感到茫然。其次，專職委員的工作關(guān)系不明晰。專職委員與常委會整體、主任會議、各工作機構(gòu)的關(guān)系沒有明確界定，不是一個獨立的履職層次，夾在幾者之間，處境尷尬。第三，專職委員的工作任務(wù)不明確。專職委員應(yīng)該承擔哪些任務(wù)，誰負責向?qū)Ｂ毼瘑T下達任務(wù)，誰負責日常管理考核不明確;工作成果的效力如何體現(xiàn)，如何進行轉(zhuǎn)化等不明確。

3.工作動力不夠強勁。從工作崗位上看，把在黨委政府工作多年、普遍有實權(quán)的部門一把手，轉(zhuǎn)為人大常委會專職委員，給干部心理上造成了“在人大工作意味著退居二線”“應(yīng)多種花少栽刺”的負面影響。從工作精力上看，年齡偏大的專職委員基本上沒有晉升機會，心理上較為失落，工作上原動力不足，影響了反映民情社意、為民請命、為民執(zhí)政的干勁。從工作內(nèi)容上看，人大常委會工作的法律性強、程序嚴密，專職委員換屆后，新成員必須花大量精力，從頭開始摸索，熟悉有關(guān)業(yè)務(wù)。年齡偏大的人，其精力與接受新信息、新生事物的能力較年輕人來說要慢，思考問題、開展工作乃至作出決策，喜歡憑經(jīng)驗，在某些時候會影響人大常委會決策的準確性、創(chuàng)新性。

4.保障體系不夠健全。從工作上看，目前專職委員除擔任常委會委員外，普遍擔任一個專門委員會的副主任委員，雖然職位高，但缺乏一個為專職委員工作提供服務(wù)的機構(gòu)和人員，屬于“光桿司令”，工作起來困難較多。有任務(wù)時與相關(guān)工作機構(gòu)混在一起干，沒有任務(wù)時處于自己找活干的狀態(tài)。從生活上看，許多地方人大常委會專職委員除組織關(guān)系外，其編制關(guān)系、工資關(guān)系仍在原單位，各種福利待遇仍由原工作單位保障。

產(chǎn)生以上問題的主要原因有以下幾方面。

一是思想上重視不夠。從根本上講，是對人民代表大會制度的認識不到位，沒有從根本政治制度的高度來充分認識人大制度和人大及其常委會工作的重要性，口頭上說人大是“一線”，實際上在安排干部時仍把人大當“二線”，因而，沒有下大功夫研究如何優(yōu)化人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)，只是把人大常委會作為安排即將退休的老干部的一個重要去處，沒有把年富力強有法律知識又有工作經(jīng)驗的干部安排為專職委員，從源頭上為提高常委會的工作質(zhì)量奠定堅實基礎(chǔ)。

二是工作上安排不緊。由于專職委員人數(shù)少，年齡普遍偏大，力量相對薄弱，因而在工作任務(wù)安排上沒有作為一支獨立的力量加以重視，專門進行研究部署。專職委員在工作上與常委會融合得不緊，任務(wù)量小，工作不飽和，有勁沒地方使，有被冷落的感覺。通常只是在主任會議和專門委員會會議上聽聽專職委員對具體審議議題的意見，在常委會會議上由專職委員就相關(guān)議題向大會報告初步審議意見，在如何發(fā)揮專職委員的“專職”“專業(yè)”“專家”優(yōu)勢，在專職委員相互之間如何協(xié)調(diào)配合、如何發(fā)揮整體作用等方面研究不夠，沒有破題。

三是交流上渠道不暢。從專職委員的配備來看，普遍是將年齡大的資格較老、干幾年就退休的領(lǐng)導(dǎo)干部，派到人大常委會擔任專職委員，還沒有進入人大工作幾年后又交流提拔到黨政機關(guān)去任職的。由此造成了黨委政府的實職領(lǐng)導(dǎo)干部不愿意進人大常委會來工作，較為年輕的干部進來后又很難交流出去任職，影響了干部的工作積極性，以致人大在財政預(yù)算、審計、法律等業(yè)務(wù)性較強的領(lǐng)域引進不了急需的高級專業(yè)人才，弱化了監(jiān)督力度。

四是保障上力度不足。由于缺乏相應(yīng)的制度安排，造成專職委員的工作與保障脫節(jié)的格局，使專職委員享受不到與駐會委員相同的待遇，得不到應(yīng)有的組織關(guān)懷，存在不少后顧之憂，在心理上產(chǎn)生失落感，在一定程度上也影響了其履職的責任心進取心。有的委員反映，我們的工資關(guān)系、體檢等保障不在人大，感覺自己不是人大人，因此在工作上不便多說、不能多說、不愿多說。有的委員反映，我們工作與保障脫節(jié)，回原單位填各種報表、辦理具體事時總覺得是在給原單位添麻煩，感覺很不好意思，沒事不能去，有事也是辦完就得快點走，心里很不舒服。

三、充分發(fā)揮專職委員作用的對策建議

各級人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，其權(quán)力行使具有經(jīng)常性、廣泛性、根本性、嚴肅性等特點，其權(quán)力行使的主體也應(yīng)具有相當?shù)膶I(yè)性。通過科學(xué)選配專職委員，并不斷提高常委會專職委員的比例，一方面可以彌補代表兼職性缺陷，化解人大任務(wù)的繁重性和人大運行的簡便性之間的矛盾，使委員把精力全部投在人大工作上，能有效提高常委會的整體實力。另一方面又可以使組成人員具有相對超脫的優(yōu)勢，能避開其他職務(wù)的束縛和局限，從職業(yè)的角度考慮問題，以客觀公正的立場和超脫的心態(tài)審議各項議題，積極查找問題，踴躍獻策建言，提出有針對性的意見建議，有效提升人大常委會的工作質(zhì)量和效率。

1.科學(xué)界定功能定位。建議全國人大常委會加強頂層設(shè)計，結(jié)合各地人大的探索實踐，從法律層面研究制定地方人大常委會專職委員的功能定位和任職資格、產(chǎn)生方式、設(shè)置比例、工作方式、主要任務(wù)、享受待遇等具體規(guī)定，明確界定專職委員與常委會整體、主任會議、各工作委員會及工作機構(gòu)的關(guān)系，以推動各地人大常委會設(shè)立專職委員的規(guī)范性、系統(tǒng)性、嚴肅性。同時，組織地方人大常委會開展試點探索，研究制訂常委會組成人員專職化的具體實施方案，確定任務(wù)書和時間表，以硬性措施加快推進地方人大常委會組成人員專職化步伐。

一是明確功能定位。專職委員是常委會履職的一支重要力量，是在主任會議領(lǐng)導(dǎo)下，在相關(guān)工作委員會及工作機構(gòu)和辦公廳（室）的支持配合下，獨立或集體完成主任會議交給的工作任務(wù)，承擔專門委員會的部分工作，并在常委會會議上和專門委員會中發(fā)揮重要作用的特殊履職群體。其工作成果通過兩方面來體現(xiàn)：對于常委會的重要審議議題，可由專職委員牽頭提出初審意見;對于專門委員會的審議議題，可由專職委員事先牽頭進行深入調(diào)研，形成書面材料，在分組審議中作重點發(fā)言，將專職委員的“虛位”做實。二是理順工作關(guān)系。專職委員除擔任常委會委員外，根據(jù)專職委員的特長，分別擔任1～2個專門委員會的副主任委員職務(wù)。在專門委員會中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和專家作用。相關(guān)工作委員會的工作機構(gòu)和辦公廳（室）圍繞專職委員承擔的具體工作任務(wù)，提供必要的支持幫助和工作服務(wù)。三是明確活動形式。專職委員牽頭承擔主任會議交辦的任務(wù)時，可單獨完成，也可以幾個專職委員集體完成，由常委會辦公廳（室）協(xié)調(diào)相關(guān)工作委員會及工作機構(gòu)派人參加，提供相應(yīng)服務(wù)，并由辦公廳（室）予以保障。

2.建立健全機制。一是優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。相關(guān)機關(guān)、組織應(yīng)摒棄人大干部“二線”的慣性思維，不能把專職委員作為安排、安置黨政部門即將退職人員的地方，應(yīng)精心選配專職委員，吸收經(jīng)濟、法律、社會管理、教育、科技、文化等方面的不同層次、不同類型的優(yōu)秀人才，形成組成人員之間知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)互補，以保證集體議決重大事項所需。二是打破職級限制。應(yīng)突破專職委員轉(zhuǎn)崗平調(diào)的思維慣性，可將黨政機關(guān)和企事業(yè)單位中熱愛人大工作，45歲以上年富力強，有深厚的法律、經(jīng)濟、管理知識和工作經(jīng)驗的不同職務(wù)與職級干部及專業(yè)技術(shù)人員，安排進入常委會專職委員工作崗位，既能更好地調(diào)動和發(fā)揮其主動性創(chuàng)造性，又在年齡上和職務(wù)上形成梯形結(jié)構(gòu)，使其可以在人大工作兩屆以上，進一步增強常委會工作的連續(xù)性。三是加大培養(yǎng)力度。建立后備人才庫，在相關(guān)機關(guān)、企事業(yè)單位定點培養(yǎng)專職委員后備人才，并選拔相關(guān)專業(yè)人才進入人大常委會機關(guān)培養(yǎng)鍛煉。同時，加強專職委員的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，為他們提供必要的學(xué)習(xí)資料，及時傳閱有關(guān)文件，安排參加常委會及機關(guān)有關(guān)培訓(xùn)、講座、外出學(xué)習(xí)考察等，不斷強化專職委員的責任感和使命感，增強其法制觀念和履職能力，促使他們更好地依法行使職權(quán)。

3.全面構(gòu)建保障平臺。一是理順保障體制。對于從黨委政府轉(zhuǎn)任人大常委會的專職委員，應(yīng)不占人大機關(guān)的編制，在編制總量外單列管理，將人事、工資關(guān)系全部轉(zhuǎn)入人大機關(guān)，其工資福利待遇由人大常委會機關(guān)予以保障。這樣做既符合責、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，又能解除專職委員的后顧之憂，避免了工作監(jiān)督中不必要的忌諱，便于公正履職。同時，專職委員享有參加黨委政府的各種重要會議等權(quán)利，確保知情權(quán)。二是建立保障團隊。在人大常委會機關(guān)設(shè)立專職委員辦公室，歸辦公廳（室）統(tǒng)一管理，安排2～3名工作人員，按照主任會議的部署，統(tǒng)一做好協(xié)調(diào)聯(lián)系相關(guān)專門委員會、工作機構(gòu)和“一府一委兩院”有關(guān)部門等工作，為專職委員履職提供相應(yīng)的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)和文字起草等服務(wù)。三是納入工作序列。專職委員辦公室的工作要做到年初有計劃、年中有檢查、年終有總結(jié)，并將工作情況定期向主任會議報告。四是明確工作任務(wù)。年初根據(jù)常委會工作要點，確定部分專項重要工作，分別由每個專職委員分頭領(lǐng)銜，或單獨或集體深入開展調(diào)查研究，通過掌握全面、真實、準確、客觀的第一手資料，確實將相關(guān)問題研究深研究透，為提高常委會工作質(zhì)量奠定堅實基礎(chǔ)。五是開展理論研究?？筛鶕?jù)人大工作的理論與實踐，圍繞某項人大工作開展專題理論研究?？山Y(jié)合專題工作，由專職委員牽頭，與部分有相應(yīng)專長的人大代表組成工作小組，進行深入研討，既能拓寬聯(lián)系代表渠道，又能吸收民意、集中民智，形成高質(zhì)量的工作成果。

4.建立健全管理機制。一是建立交流機制。在專職委員的任期上，既要考慮讓其能夠有一定的時間熟悉工作，又要把專職委員放在干部調(diào)整的大盤子上考慮，打破屆終制，在需要時可調(diào)任黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，建立專職委員與黨委政府相關(guān)部門雙向交流“能進能出”的常態(tài)機制，吸引更多優(yōu)秀的黨政機關(guān)干部到人大任職。二是健全管理制度。建立健全專職委員學(xué)習(xí)、工作、調(diào)研、聯(lián)系選民、工作考核等制度，探索實施人大常委會委員向人大代表或人民代表大會述職制度，接受人大代表的評議和監(jiān)督。三是嚴格考勤考核。建立健全考核評價體系，量化工作標準，建立常委會組成人員履職檔案。推行常委會組成人員履職情況通報制度，每半年通報一次參加會議和重大活動的出勤情況以及審議發(fā)言（口頭和書面）情況。四是健全激勵制度。對提出的高質(zhì)量建議多、在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題多、在調(diào)研中寫出的報告多等履職實績突出、發(fā)揮作用強的專職委員列為下一屆人大常委會組成人員的候選人，對召開常委會或視察調(diào)研時請假多、應(yīng)付多、發(fā)言少、作用小的委員，采取談話提醒、組織勸退調(diào)離等措施，確實解決干好干壞一個樣、“終屆制”甚至“終身制”的問題。

5.提高專職委員比例。一方面，建議結(jié)合人大換屆工作，不僅要按法律規(guī)定，將組成人員足額配齊，而且要逐步將人大常委會專職委員和駐會委員的比例提高到60%以上，從源頭上加強專門從事人大常委會工作的力量。另一方面，建議全國人大常委會組織開展在人大專門委員會設(shè)立專職委員的探索。試點中，通過采取增加專職委員的編制、合理搭配專業(yè)結(jié)構(gòu)、進行梯次培養(yǎng)等措施，多角度發(fā)揮專職委員作用。每個專門委員會配置1～2名專職委員，形成一支結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)性強、作用突出的專家型專職委員團隊，不斷推進人大常委會工作再上新臺階。

（楊鵬鳴、隋志強、張升忠單位：山東省青島市人大常委會;黃蘭松單位：山東大學(xué)威海校區(qū)法學(xué)院）