秦文峰

一、引言：“第二份備案審查年度報(bào)告”的規(guī)章審查布局

2018年12月24日，《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》提交第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議審議，引發(fā)廣泛關(guān)注。這是繼《全國人民代表大會常委會法制工作委員會關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告》（以下簡稱“首份備案審查年度報(bào)告”）提交全國人大常委會審議以來的“第二份備案審查年度報(bào)告”。

相比于“首份備案審查年度報(bào)告”，2018年的“第二份備案審查年度報(bào)告”中，規(guī)章的備案審查受到重視，這一點(diǎn)從報(bào)告中規(guī)章審查占據(jù)的篇幅以及詞頻可以找到數(shù)據(jù)參照。報(bào)告中涉及的“規(guī)章審查、轉(zhuǎn)送、清理”的內(nèi)容占據(jù)報(bào)告23%左右的篇幅[1]，“部門規(guī)章”相關(guān)內(nèi)容占據(jù)其中的五分之一[2]。其中，2018年“兩會”期間備受關(guān)注的由兩位全國人大代表分別提請的關(guān)于部門規(guī)章《機(jī)動車登記規(guī)定》的審查建議的研究情況赫然在列。在我國“一元二級多層次”的立法體制中，部門規(guī)章盡管是位階最低的中央立法，卻也是法制統(tǒng)合的基本面，自然也構(gòu)成備案審查體系的基本面。職是之故，部門規(guī)章雖非全國人大常委會的直接備案審查對象，但其備審工作也需納入全國人大常委會備審制度體系建設(shè)的框架之中，相關(guān)事例列舉首次出現(xiàn)在“第二份備案審查年度報(bào)告”之中，分析部門規(guī)章審查由此成為觀察這份年報(bào)的重要視角之一。

筆者擬從考察“第二份備案審查年度報(bào)告”所呈現(xiàn)的部門規(guī)章的審查研究情況入手，由此反觀現(xiàn)行法律關(guān)于國務(wù)院為審查主體的部門規(guī)章備案審查機(jī)制之特點(diǎn)，進(jìn)而針對性地提出設(shè)置羈束型的審查建議轉(zhuǎn)送機(jī)制并通過人大監(jiān)督推進(jìn)轉(zhuǎn)送后有關(guān)方面的審查活動，雙管齊下形成閉環(huán)型部門規(guī)章審查建議銜接聯(lián)動機(jī)制。

二、改觀：“第二份備案審查年度報(bào)告”中關(guān)于部門規(guī)章的審查研究情況

（一）對審查建議反饋、轉(zhuǎn)送進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

“首份備案審查年度報(bào)告”公布以來，對于備案審查的重視提上日程，相比其對于公民、其他組織的審查建議反饋情況只列舉不進(jìn)行總體數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的窘境，“第二份備案審查年度報(bào)告”中對于公民的審查建議反饋情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)并公布，“2018年共對22件審查建議書面反饋了研究情況和處理結(jié)果”，反饋率較低[3]。因此，從審查報(bào)告文面上看，反饋問題得到一定程度的重視。

另外，從“第二份備案審查年度報(bào)告”中推知不屬于全國人大常委會備案審查范圍的有1117件[4]，占全部審查建議的90.9%，可知非其審查范圍內(nèi)的審查建議數(shù)量相當(dāng)龐大。

其中“2018年向有關(guān)方面轉(zhuǎn)送審查建議14件”，即法工委轉(zhuǎn)送的數(shù)量僅占到1.3%。可見，大量的不屬于全國人大常委會直接審查范圍內(nèi)的審查建議并沒有轉(zhuǎn)送，其如何處理尚無進(jìn)一步信息披露。非其直接審查范圍內(nèi)審查建議的低比例移送，一方面是基于這類建議數(shù)量之大的客觀原因，另一方面是因?yàn)檫@類移送活動是否進(jìn)行依職權(quán)屬性這一主觀原因[5]。

通過以上數(shù)據(jù)能夠明確知悉，近一年來，審查建議中非全國人大常委會審查范圍內(nèi)的規(guī)范性文件的審查建議數(shù)量大幅提升，部門規(guī)章審查建議正是非全國人大常委會直接審查對象之提請建議中的重要類型[6]。

（二）審查建議轉(zhuǎn)送的強(qiáng)調(diào)

兩份備案審查年度工作報(bào)告均提及“備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制”的建設(shè)，中央也連續(xù)發(fā)文強(qiáng)調(diào)地方“備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制”的建設(shè)?！暗诙輦浒笇彶槟甓葓?bào)告”多處強(qiáng)調(diào)對不屬于全國人大常委會審查范圍的審查建議進(jìn)行轉(zhuǎn)送[7]。

年報(bào)中提到“我們著力推動各有關(guān)方面加強(qiáng)對法規(guī)、司法解釋以外規(guī)范性文件的審查工作力度。對公民、組織直接向全國人大常委會提出對這些文件進(jìn)行審查的建議，轉(zhuǎn)送有關(guān)方面審查研究并推動及時(shí)作出處理”。其中“法規(guī)、司法解釋以外的規(guī)范性文件”應(yīng)當(dāng)包括部門規(guī)章，此處的“有關(guān)方面”也包括國務(wù)院這一備案審查機(jī)關(guān)。在規(guī)范性文件審查的基本框架中，國務(wù)院備案審查作為重要的一環(huán)，對部門規(guī)章、地方政府規(guī)章具有法定的備案審查職權(quán)，對于全國人大常委會接收的部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的審查建議，由于其不屬于全國人大常委會的審查范圍，故全國人大常委會審查機(jī)構(gòu)收到審查建議后，進(jìn)行審查建議的形式審查，確定后應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送其他備案審查部門?！暗诙輦浒笇彶槟甓葓?bào)告”同時(shí)明確指出了審查建議轉(zhuǎn)送其他機(jī)關(guān)的對接機(jī)關(guān)[8]。

（三）關(guān)于部門規(guī)章審查建議的處理事例

“第二份備案審查年度報(bào)告”中獲悉法工委對于不屬于其審查對象的部門規(guī)章、地方規(guī)章的審查建議進(jìn)行了研究處理，但是研究處理后出現(xiàn)了“審查研究”和“研究后轉(zhuǎn)送”等不同措辭，背后揭示的是處理方式的不同，原因何在？

1.關(guān)涉地方政府規(guī)章的審查建議轉(zhuǎn)送司法部

“第二份備案審查年度報(bào)告”中列舉到對《江蘇省工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的審查建議轉(zhuǎn)交司法部研究處理[9]。審查建議中提請審查雖然是地方政府規(guī)章，并非部門規(guī)章，但是基于該地方政府規(guī)章不一致的對象是部門規(guī)章，屬于國務(wù)院裁決的事項(xiàng)，落在應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送的范圍之內(nèi)，筆者在此將其作為與部門規(guī)章的審查實(shí)踐相關(guān)的事例。

官方渠道公布的轉(zhuǎn)送實(shí)踐中，有關(guān)于法工委收到審查建議進(jìn)行研究后，將依法應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院裁決的事項(xiàng)轉(zhuǎn)交國務(wù)院司法部進(jìn)行處理的列舉。相比于“首份備案審查年度報(bào)告”對規(guī)章的審查轉(zhuǎn)送情況毫無列舉的情況，有明顯改善。

2.對部門規(guī)章審查建議進(jìn)行審查研究

“第二份備案審查年度報(bào)告”列舉的事例，“法制工作委員會2018年集中開展了對道路交通管理地方性法規(guī)、部門規(guī)章的審查研究，重點(diǎn)審查研究其中有關(guān)道路交通管理措施和行政處罰、行政強(qiáng)制的規(guī)定是否符合上位法，是否不當(dāng)限制公民權(quán)利或者增加公民義務(wù)，在此基礎(chǔ)上與一些地方人大常委會及公安部、生態(tài)環(huán)境部作了溝通”。

對比以上兩個(gè)事例可以明晰，關(guān)于地方政府規(guī)章和部門規(guī)章的審查建議，同樣都不屬于全國人大常委會的審查對象，但獲得了不同的處理方式：對于地方政府規(guī)章的審查建議，法工委在研究后對接國務(wù)院司法部進(jìn)行了轉(zhuǎn)送;對于部門規(guī)章的審查建議，法工委進(jìn)行了“審查研究”，可以發(fā)現(xiàn)法工委對于審查建議中涉及的部門規(guī)章進(jìn)行了審查，并且進(jìn)一步計(jì)劃與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通。

三、不足：從“第二份備案審查年度報(bào)告”看部門規(guī)章審查的實(shí)定法結(jié)構(gòu)

如“首份備案審查年度報(bào)告”所概括，目前我國已經(jīng)形成的規(guī)范性文件備案審查制度體系的基本框架，部門規(guī)章的審查在其中占重要一席[10]。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2018年4月我國部門規(guī)章的立法數(shù)量約達(dá)2740件，是法律形式的立法數(shù)量的10倍有余[11]。且部門規(guī)章具有與法律、行政法規(guī)相同的一個(gè)特點(diǎn)，即全國范圍內(nèi)的普遍適用性。其數(shù)量之多，運(yùn)用之廣泛，都使得部門規(guī)章備案審查制度的有效運(yùn)作尤為重要，成為備案審查制度的重要一環(huán)。現(xiàn)行《立法法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》等規(guī)定了以國務(wù)院為審查主體的部門規(guī)章備案審查機(jī)制，其特點(diǎn)如下。

（一）審查主體單一

現(xiàn)行《立法法》第一百零二條規(guī)定接受備案的機(jī)關(guān)制定規(guī)章的審查程序[12]。同時(shí)《立法法》第九十八條規(guī)定部門規(guī)章報(bào)國務(wù)院備案[13]，除此之外，部門規(guī)章無其他的備案機(jī)關(guān)，因此在現(xiàn)行的法律體系中，由且僅由國務(wù)院接受部門規(guī)章的備案、制定其審查程序。

同時(shí)《法規(guī)規(guī)章備案條例》第五條規(guī)定“國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)依照本條例的規(guī)定負(fù)責(zé)國務(wù)院的法規(guī)、規(guī)章備案工作，履行備案審查監(jiān)督職責(zé)”，以及《規(guī)章制定程序條例》 第三十五條規(guī)定規(guī)章的審查建議“由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究并提出處理意見，按照規(guī)定程序處理”[14]。

可見，國務(wù)院將部門規(guī)章的備案審查工作交由同為國務(wù)院部委之一的司法部進(jìn)行處理，部門規(guī)章備案審查的主體就更為單一并且同制定部門屬于同級單位，權(quán)威性較低。部門規(guī)章報(bào)送備案的程序簡單，不同于地方政府規(guī)章需交由本級人大常委會、上級人民政府進(jìn)行雙重備案。

單一的備案審查主體使備案審查流程簡便，但隨之帶來的是審查時(shí)更大的自由裁量空間，對于部門規(guī)章審查建議的裁決一家獨(dú)大，在現(xiàn)有的法律體系中如果沒有審查建議處理情況的反饋規(guī)定，包括向提請主體反饋，向其監(jiān)督機(jī)關(guān)反饋，意味著缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，意味著對于審查建議近乎無其他制約的自由裁量權(quán)。

（二）審查反饋規(guī)定空白

規(guī)章的審查建議具有廣泛的提請主體，提請成本低廉，但是審查建議提請后的反饋制度的規(guī)定卻少之又少，尚未形成制度規(guī)定的閉環(huán)?！斗ㄒ?guī)規(guī)章備案條例》第九條規(guī)定的部門規(guī)章審查建議的法定的提請主體為：國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)組織、公民[15]，因?yàn)閲鴦?wù)院為規(guī)章的主動審查機(jī)關(guān)，此處提請主體中的國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指的是國務(wù)院以外的其他國家機(jī)關(guān)。提請主體向國務(wù)院提起審查建議的形式為書面審查建議。除此之外，還有對于部門規(guī)章進(jìn)行審查后的處理機(jī)制的簡單規(guī)定?！读⒎ǚā返诰攀邨l第（三）項(xiàng)規(guī)定“國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章”，據(jù)此，部門規(guī)章經(jīng)審查后由國務(wù)院進(jìn)行改變或撤銷，具體由國務(wù)院的法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行，對于問題規(guī)章有兩種處理方式，一是建議制定機(jī)關(guān)自行糾正;二是由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提出處理意見報(bào)國務(wù)院決定，并通知制定機(jī)關(guān)[16]。

對于審查建議提請主體的反饋制度，《立法法》第一百零一條規(guī)定了全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)對于審查建議的審查研究情況向提請主體反饋的應(yīng)為模式，并規(guī)定了可以向社會公開反饋的可為模式。與之相比，部門規(guī)章的審查建議，并沒有任何的反饋制度的規(guī)定。

實(shí)踐層面，對于部門規(guī)章的審查建議，國務(wù)院法制部門沒有明確的數(shù)據(jù)公布。同時(shí)，與法工委對于審查建議反饋的情況進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的做法相比，國務(wù)院法制部門并沒有關(guān)于審查建議反饋的數(shù)據(jù)公開，這與政府的“信息公開制度”是不相符的。“對于審查建議反饋工作而言，信息公布不僅是關(guān)鍵舉措，而且也應(yīng)是制度建設(shè)關(guān)注的重點(diǎn)?！盵17]

同時(shí)對于如何接收全國人大常委會法制工作委員會轉(zhuǎn)送的審查建議，以及接收后如何開展審查工作，開展相關(guān)審查工作后怎樣向提請主體、社會反饋以及以何種方式向全國人大及其常委會進(jìn)行監(jiān)督的反饋亦無相關(guān)規(guī)定。反饋的缺失同時(shí)與監(jiān)督制約的薄弱存在關(guān)聯(lián)，還有較大待填補(bǔ)的制度空間。

（三）轉(zhuǎn)送機(jī)制與轉(zhuǎn)送激勵(lì)缺失

公民、組織籠統(tǒng)地向全國人大常委會法工委提起部門規(guī)章的審查建議，雖能夠體現(xiàn)法工委備案審查工作的社會效果，也已經(jīng)取得一定成效，但從側(cè)面又反映出，備案審查制度程序規(guī)范的缺失以及各審查機(jī)關(guān)之間銜接聯(lián)動機(jī)制并不健全。

一方面，由于部門規(guī)章審查建議具體的提請程序、接收程序不完善，且轉(zhuǎn)送機(jī)制匱乏，致使公民、組織不加區(qū)分地向法工委提起審查建議，大量審查建議未轉(zhuǎn)送到相應(yīng)的審查部門，產(chǎn)生的負(fù)面影響是多方面的。導(dǎo)致本身工作效能不高的全國人大常委會法律工作委員會下設(shè)的法規(guī)備案審查室不堪重負(fù)，陷于龐大的審查建議的甄別以及向其他機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送的程序中，不能夠?qū)⑵溆行У膶彶橘Y源應(yīng)用于必要之處。真正的審查功能被其他事項(xiàng)分流淡化，導(dǎo)致審查活動虎頭蛇尾，但其本身制度定位的功能并非僅此而已，進(jìn)行審查活動以及把關(guān)更為重要?！叭珖舜蟪Ｎ瘯谥袊鴤浒笇彶轶w系中所處的結(jié)構(gòu)性的主導(dǎo)地位而非數(shù)量式的包攬地位決定，應(yīng)適度超越于絕大多數(shù)的備案審查活動并非躬身與此”[18]。

另一方面，轉(zhuǎn)送制度責(zé)任規(guī)定空白，轉(zhuǎn)送激勵(lì)缺失，大量審查建議滯留于法工委未轉(zhuǎn)送到銜接審查部門，對于提請人積極性、審查工作的銜接聯(lián)動的負(fù)面影響較大。前述“第二份備案審查年度報(bào)告”中數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，法工委轉(zhuǎn)送的數(shù)量僅占到應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送總數(shù)的1.3%，公民、組織向法工委提請的審查建議未得到正確對待，更何談向提請人反饋。

為此完善審查建議轉(zhuǎn)送的程序機(jī)制，維系相關(guān)審查部門的分工，鞏固既有的審查框架就極為重要。這一點(diǎn)，憲法審查制度的啟動要件設(shè)置也殊途同歸，“憲法審查制度的啟動要件，功能在于避免憲法救濟(jì)被用于處理一般性法律問題，維系各類糾紛解決機(jī)制的分工以及不同國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限分工”[19]。

四、完善：部門規(guī)章審查建議絕對轉(zhuǎn)送同加強(qiáng)人大監(jiān)督雙管齊下

現(xiàn)有的法律體系下部門規(guī)章的審查存在實(shí)定法同備審需求之間的供需矛盾，供不應(yīng)求。在人大主導(dǎo)備案審查的框架中，必須充分發(fā)揮人大監(jiān)督權(quán)的重要功能。部門規(guī)章審查建議接收的兩道入口：一方面，法工委接收的審查建議中關(guān)涉部門規(guī)章的審查建議應(yīng)當(dāng)絕對轉(zhuǎn)送國務(wù)院司法部，轉(zhuǎn)送后人大行使監(jiān)督權(quán)持續(xù)關(guān)注;另一方面，對于國務(wù)院接收的部門規(guī)章審查建議的處理，直接行使監(jiān)督權(quán)。從而規(guī)范部門規(guī)章的審查活動。

（一）完善審查建議羈束型轉(zhuǎn)送機(jī)制

1.構(gòu)建羈束型轉(zhuǎn)送機(jī)制

所謂羈束型轉(zhuǎn)送機(jī)制，體現(xiàn)為設(shè)定明確的制度，對不屬于全國人大常委會審查范圍內(nèi)的審查建議絕對進(jìn)行轉(zhuǎn)送，消除此類審查建議滯留于全國人大常委會法工委的情況，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建完整的轉(zhuǎn)送程序。筆者仍舊以全國人大常委會與國務(wù)院的備案審查銜接為制度構(gòu)建的落腳點(diǎn)。

實(shí)踐中，法工委對于關(guān)涉部門規(guī)章的審查建議，形成了三種處理方式。一是將審查建議轉(zhuǎn)送至國務(wù)院相關(guān)部門，如前述法工委將《江蘇省工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的審查建議轉(zhuǎn)交國務(wù)院司法部處理[20]。二是進(jìn)行審查研究，如“法制工作委員會2018年集中開展了對道路交通管理地方性法規(guī)、部門規(guī)章的審查研究”[21]。三是滯留于法工委且未進(jìn)行審查研究。三種處理方式也從側(cè)面反映出法工委對于審查建議的轉(zhuǎn)送實(shí)際上具有裁量空間。

法工委對于未轉(zhuǎn)送的部門規(guī)章的審查建議，是否可以自行進(jìn)行審查研究呢？

從現(xiàn)有的制度層面看，根據(jù)《立法法》《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定[22]，在備案審查制度設(shè)計(jì)中，部門規(guī)章屬于國務(wù)院備案審查的對象，全國人大常委會對于部門規(guī)章不具有直接的備案審查的職權(quán)。

法工委對于部門規(guī)章進(jìn)行審查，一方面，會造成部門規(guī)章審查機(jī)制分工錯(cuò)亂，突破備案審查制度框架內(nèi)規(guī)章審查的權(quán)限分工。按照法治原則，只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象，這些主體制定的各類規(guī)范性文件就都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍[23]。部門規(guī)章作為規(guī)范性文件亦屬于人大監(jiān)督的對象。全國人大常委會作為全國人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，對部門規(guī)章的審查進(jìn)行監(jiān)督，但是監(jiān)督不等同于直接進(jìn)行審查研究。

另一方面，全國人大常委會法工委對于審查建議一概全部進(jìn)行審查會導(dǎo)致機(jī)關(guān)本身的運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)累，且容易導(dǎo)致其他國家機(jī)關(guān)的審查制度設(shè)置處于虛置狀態(tài)，同時(shí)不排除大量的審查建議將全部涌向全國人大常委會法工委的可能性，使得原本就“低規(guī)格”“低實(shí)效”“無動力”“無權(quán)威”[24]的法規(guī)備案審查室的審查工作步履維艱。最終導(dǎo)致全國人大常委會層面的備案審查機(jī)制運(yùn)行困難，大量的審查建議壓力，可能使得有望作為合憲性審查機(jī)制支點(diǎn)的備案審查制度破滅，被學(xué)者們寄予厚望的備案審查制度，或被淹沒在大量的程序性、機(jī)械性工作中。

第三方面，法工委作為全國人大常委會的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，對于部門規(guī)章進(jìn)行審查同樣無法證成。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》《立法法》的規(guī)定[25]，部門規(guī)章的制定主體、內(nèi)容都具有合憲性的要求。從現(xiàn)有的法律制度框架來看，在規(guī)章法律形成體系中，國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章應(yīng)具有合憲性并接受合憲性審查已經(jīng)成為明確的法律制度[26]?，F(xiàn)行《憲法》第六十七條規(guī)定進(jìn)行合憲性審查，確定部門規(guī)章是否與憲法相違背，其制度設(shè)計(jì)中確定的審查機(jī)關(guān)可以是全國人大常委會，而非其下設(shè)的法制工作委員會。

因此應(yīng)當(dāng)構(gòu)建羈束型轉(zhuǎn)送機(jī)制，具體而言，法工委于審查建議中，區(qū)分出屬于其審查范圍內(nèi)的審查建議，剩余的則不加裁量地向有關(guān)方面全部進(jìn)行針對性轉(zhuǎn)送，而不進(jìn)行審查研究。對于關(guān)涉部門規(guī)章的審查建議，則應(yīng)當(dāng)全部轉(zhuǎn)送國務(wù)院進(jìn)行審查、處理。轉(zhuǎn)送的期限可參照不同機(jī)關(guān)之間進(jìn)行文件轉(zhuǎn)送的期限確定，具體轉(zhuǎn)送期限可以定為5個(gè)工作日，法工委確定為其他機(jī)關(guān)審查的審查建議應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日向有關(guān)方面轉(zhuǎn)送，并且轉(zhuǎn)送后索要銜接單位的送達(dá)回證，法工委收到送達(dá)回證需進(jìn)行登記，完整的轉(zhuǎn)送流程完成。

但是對于現(xiàn)階段，法工委對于部門規(guī)章的審查建議進(jìn)行處理，并且對于問題規(guī)章進(jìn)行審查，其效力如何？國務(wù)院審查部門是否還需要再進(jìn)行審查？仍是有待探究的問題，為防止此類分工模糊局面的再發(fā)生，構(gòu)建有效的備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制，完善羈束型轉(zhuǎn)送機(jī)制亦是當(dāng)務(wù)之急。

2.法工委轉(zhuǎn)送后進(jìn)行程序公開

法工委對審查建議的審查過程過于封閉，除審查機(jī)關(guān)、制定機(jī)關(guān)等無其他主體的參與，容易使審查工作不了了之。筆者認(rèn)為進(jìn)行審查的程序公開是優(yōu)選路徑，法工委將審查建議轉(zhuǎn)送有關(guān)方面后，將轉(zhuǎn)送情況向社會公開，以便審查建議提請主體及時(shí)知曉審查建議處理的程序階段。

首先，審查過程過于封閉，審查程序不向社會公開，僅是對建議提請人進(jìn)行反饋不能夠滿足社會對于規(guī)范性文件爭議的知情權(quán)，且實(shí)踐中對審查提請人的反饋不盡如人意，審查建議關(guān)涉的法律法規(guī)已經(jīng)修改但是審查提請人不知曉審查建議處理進(jìn)程的情況屢見不鮮。另外，審查后可能會產(chǎn)生立法修改的結(jié)果，其重要性可見一斑，但是審查程序不透明，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，在“審查建議”與“審查要求”雙重標(biāo)準(zhǔn)下，如此大量的審查建議是否得到正確對待不得而知。為保證社會監(jiān)督到位，提請審查機(jī)關(guān)的審查建議得到重視，并且對于法工委轉(zhuǎn)送后對接的審查機(jī)關(guān)同樣產(chǎn)生社會監(jiān)督的效果，應(yīng)當(dāng)保證社會對于審查建議處理程序的知情權(quán)。

為此應(yīng)當(dāng)建立公開透明的審查程序機(jī)制，對于轉(zhuǎn)送程序，法工委接收部門規(guī)章的審查建議，轉(zhuǎn)送國務(wù)院審查部門后，即應(yīng)當(dāng)向社會進(jìn)行程序公開。反饋公開的內(nèi)容為告知審查建議的當(dāng)前受理機(jī)關(guān)。以便審查提請人知曉審查進(jìn)度，另外各級法院判決之時(shí)將規(guī)章的爭議作為考慮因素，盡可能在爭議發(fā)生的早期作出公正判斷，保障當(dāng)事人的權(quán)利，同時(shí)對于國務(wù)院審查機(jī)關(guān)形成社會監(jiān)督。

轉(zhuǎn)送后向社會公開反饋應(yīng)當(dāng)僅是一種程序性反饋，因?yàn)榇藭r(shí)審查建議只是交于法定的職能部門進(jìn)行審查，尚未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性審查階段，審查結(jié)果不明，有待定論，能夠保證審查建議得到重視，但不會影響審查結(jié)果。

（二）轉(zhuǎn)送后的人大監(jiān)督

我國實(shí)行人民代表大會制度，憲法規(guī)定國務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，其監(jiān)督主體相應(yīng)為作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大及其常設(shè)機(jī)關(guān)全國人大常委會。監(jiān)督權(quán)是憲法賦予人大及其常委會的重要職權(quán)。“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，并對所見到的一切進(jìn)行議論，乃是代議機(jī)構(gòu)的天職。”[27]

習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出：“人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督?！备鶕?jù)《立法法》規(guī)定，部門規(guī)章不屬于全國人大常委會直接進(jìn)行備案審查的對象。但《憲法》規(guī)定全國人大常委會有行使監(jiān)督國務(wù)院的工作的職權(quán)，以及《憲法》第九十七條、九十八條、一百零二條的規(guī)定使得國務(wù)院具有對部門規(guī)章進(jìn)行備案審查的法定職權(quán)，且有義務(wù)對部門規(guī)章的審查的程序進(jìn)行明確[28]，因此部門規(guī)章的備案審查作為國務(wù)院職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)落入人大監(jiān)督的范圍。全國人大及其常委會有權(quán)對于國務(wù)院開展的部門規(guī)章的備案審查工作進(jìn)行監(jiān)督。