陳維林

設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，做到立得住、行得通、真管用，是其立法的價(jià)值和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一部良好的地方性法規(guī)是不斷修改出來(lái)的，本文就法規(guī)草案審議修改中的問(wèn)題提出一點(diǎn)思考。

一、審議中修改法規(guī)草案的主體與路徑

1.設(shè)區(qū)市人大及其常委會(huì)是審議主體。地方立法涉及部門(mén)較多，牽扯面較廣，程序相對(duì)復(fù)雜，利益焦點(diǎn)集中，社會(huì)關(guān)注較廣。十八屆四中全會(huì)指出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。”設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在地方性法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)。（1）起草階段。起草階段提案人是主體。法規(guī)草案的提出一般由設(shè)區(qū)的市以上的各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議時(shí)的主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)、各專門(mén)委員會(huì)、本級(jí)人民政府，或者人大代表五人以上聯(lián)名等，提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的法規(guī)議案，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)的地方立法提案主體與上述范圍大致相同。實(shí)踐中地方性法規(guī)草案的起草及其提出多由設(shè)區(qū)的市人民政府提出。（2）審議階段。設(shè)區(qū)的市人大及其常務(wù)委員會(huì)是審議表決的主體，專門(mén)委員會(huì)具有一定的審議權(quán)，但不決定法規(guī)草案的結(jié)果，不能作為審議主體。專門(mén)委員會(huì)作為代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在人民代表大會(huì)會(huì)議期間受主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)，閉會(huì)期間受常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo);專門(mén)委員會(huì)享有提議案權(quán)和審議交付議案的權(quán)力，其中法制委員會(huì)對(duì)法規(guī)案有統(tǒng)一審議權(quán)，人大及其常委會(huì)的審議主體作用通過(guò)專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)行使，其審議、修改行為，是為人大及其常務(wù)委員會(huì)的審議、表決服務(wù)，其審議無(wú)權(quán)決定法規(guī)案的最終結(jié)果，但有審議的階段性、程序性效力。人大常委會(huì)工作委員會(huì)的研究意見(jiàn)、專門(mén)委員會(huì)的審議意見(jiàn)、審議結(jié)果的報(bào)告、法規(guī)草案修改稿、表決稿形成后，最終的效力要通過(guò)設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)、常務(wù)委員會(huì)的審議、表決決定。（3）表決階段。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)行使審議權(quán)，對(duì)地方性法規(guī)的審議表決有三種結(jié)果，審議通過(guò)、不通過(guò)、提案人在表決前撤回。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)在地方立法項(xiàng)目確定、立法進(jìn)度、立法決策中起主導(dǎo)作用，但最為關(guān)鍵的是審議環(huán)節(jié)的主導(dǎo)，即審議中要抓住法規(guī)草案中“關(guān)鍵的那么幾條”;對(duì)于法律關(guān)系比較復(fù)雜、分歧意見(jiàn)較大的，主動(dòng)和有關(guān)方面溝通協(xié)商，提出解決方案，對(duì)于重大事項(xiàng)，及時(shí)向黨委請(qǐng)示;對(duì)爭(zhēng)議比較大的，可引入第三方評(píng)估，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，及時(shí)作出決策。人大常委會(huì)組成人員、代表在審議中發(fā)揮著重要的作用，卻不是審議主體。

2.地方性法規(guī)草案審議修改中的程序性環(huán)節(jié)。設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限，僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面。立法程序保障立法權(quán)的正確行使，立法活動(dòng)中必須遵循立法程序，地方立法程序包括地方組織法、立法法、設(shè)區(qū)市的立法條例、人民代表大會(huì)議事規(guī)則、常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則、主任會(huì)議制度等。（1）法規(guī)草案的提出環(huán)節(jié)。地方性法規(guī)提案程序，是指享有提案權(quán)的主體依照法定程序向立法機(jī)關(guān)提出有關(guān)制定、修改或者廢止某項(xiàng)法規(guī)的程序，是地方立法程序的起始，具體形式是提出法規(guī)案，同時(shí)提出法規(guī)草案文本及說(shuō)明，必要的參閱資料。修改地方性法規(guī)的，提交修改前后的對(duì)照文本。法規(guī)草案的起草，由提案機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，設(shè)區(qū)的市人大主席團(tuán)、市人大常委會(huì)、市人大各專門(mén)委員會(huì)提出的法規(guī)草案由市人大有關(guān)專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT(mén)起草委員會(huì)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)及其人員起草。（2）法規(guī)草案的審議環(huán)節(jié)。法規(guī)草案的審議，是指立法機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)列入議程的法規(guī)草案正式進(jìn)行審查和討論。

其一，設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)對(duì)法規(guī)草案審議中的修改環(huán)節(jié)。在市人民代表大會(huì)會(huì)議上聽(tīng)取法規(guī)草案的說(shuō)明;代表團(tuán)審議，專門(mén)委員會(huì)審議，代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)會(huì)議審議，法制委員會(huì)統(tǒng)一審議。四種審議中，只有專門(mén)委員會(huì)和法制委員會(huì)的審議，存在對(duì)法規(guī)草案審議中的修改問(wèn)題。具體路徑一是匯總、研究各代表團(tuán)和專門(mén)委員會(huì)的審議意見(jiàn)。二是法制委員會(huì)召開(kāi)全體會(huì)議，根據(jù)匯總的各代表團(tuán)意見(jiàn)和有關(guān)專門(mén)委員會(huì)審議意見(jiàn)、法工委提出的修改建議，對(duì)法規(guī)草案逐條審議;向主席團(tuán)提出審議結(jié)果的報(bào)告和法規(guī)草案修改稿。三是法規(guī)草案修改稿經(jīng)各代表團(tuán)審議后，由法制委員會(huì)根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見(jiàn)，對(duì)法規(guī)草案修改稿再次進(jìn)行修改研究，提出法規(guī)草案建議表決稿，再經(jīng)代表團(tuán)審議后，經(jīng)主席團(tuán)審議后提出法規(guī)草案表決稿。

其二，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)草案審議中的修改環(huán)節(jié)。市人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)草案的審議，多為兩審三通過(guò)制，另外可以增加或減少審議次數(shù)。

一審程序中法規(guī)草案的審議。一審程序中，基本不涉及法規(guī)草案的修改。法規(guī)草案列入常委會(huì)議程之前由有關(guān)專委、工委進(jìn)行初步研究或者審議，比較簡(jiǎn)單。在人大常委會(huì)一審會(huì)議上，一是聽(tīng)取提案人作法規(guī)草案的說(shuō)明。二是聽(tīng)取有關(guān)專委或工委的審議意見(jiàn)報(bào)告或研究意見(jiàn)報(bào)告。三是分組審議。會(huì)議之后才會(huì)產(chǎn)生對(duì)地方性法規(guī)草案的修改問(wèn)題。四是一審之后的修改工作。在10天內(nèi)有關(guān)工委或者專委提出地方性法規(guī)草案的修改建議及建議修改稿;向社會(huì)公布法規(guī)草案或者建議修改稿征求意見(jiàn)（不公布的除外），向常委會(huì)法工委移送法規(guī)草案審議資料。

二審程序中法規(guī)草案的修改。二審是法規(guī)草案修改最為集中、關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。分為二審審議前的修改和二審審議后的修改，審議層次分為法制委員會(huì)的審議和人大常委會(huì)的審議，前者的審議為后者的審議做好鋪墊、準(zhǔn)備、深化工作;后者的審議是前者審議的繼續(xù)和深化。二審審議前的修改。做好二審的準(zhǔn)備工作。包括，法工委對(duì)地方性法規(guī)草案建議修改稿進(jìn)行研究;法制委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一審議，形成地方性法規(guī)草案審議結(jié)果的報(bào)告。 二審審議后的修改。在二審會(huì)議上，不存在對(duì)法規(guī)草案的直接修改，二審程序，聽(tīng)取法制委員會(huì)關(guān)于地方性法規(guī)草案審議結(jié)果的報(bào)告;常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)草案修改稿分組審議。法制委員會(huì)的審議，即小審議，形成審議結(jié)果的報(bào)告、提出地方性法規(guī)草案表決稿等，對(duì)法規(guī)草案的修改最為集中。

常委會(huì)三次審議表決。常委會(huì)三次審議聽(tīng)取法制委員會(huì)關(guān)于地方性法規(guī)草案審議結(jié)果的報(bào)告，召開(kāi)分組會(huì)議對(duì)新修改的法律草案文本進(jìn)一步審議。此審議是為表決做準(zhǔn)備，很少有大的修改意見(jiàn)，甚至不提修改意見(jiàn)建議。

二、審議中修改法規(guī)草案的形式與內(nèi)容

1.修改法規(guī)草案的意見(jiàn)建議來(lái)源與效力。（1）意見(jiàn)建議來(lái)源。經(jīng)過(guò)了一系列程序，提出的地方性法規(guī)草案具有一定質(zhì)量和基礎(chǔ)。進(jìn)入設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審議程序后，意見(jiàn)建議來(lái)自，一是各代表團(tuán)代表的審議意見(jiàn)建議。二是相關(guān)工委的研究意見(jiàn)或者專門(mén)委員會(huì)的審議意見(jiàn)建議。三是常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)建議。四是列席人員的意見(jiàn)建議。五是論證會(huì)、咨詢會(huì)上專家學(xué)者等的意見(jiàn)建議。六是網(wǎng)上公開(kāi)征求到的社會(huì)各界的意見(jiàn)建議。七是法制工作委員會(huì)工作人員的意見(jiàn)建議。八是省人大常委會(huì)有關(guān)專委、工委在地方性法規(guī)報(bào)批審議中的意見(jiàn)建議。實(shí)務(wù)通說(shuō)：“紅頭文件嚴(yán)格執(zhí)行，黑頭文件可以參照?！奔t頭文件即省人大常委會(huì)《修改公布通知》所附的《審查結(jié)果的報(bào)告》《修改的意見(jiàn)建議清單》，黑頭文件指常委會(huì)簡(jiǎn)報(bào)。九是其他方面的意見(jiàn)建議。（2）意見(jiàn)建議效力。針對(duì)地方性法規(guī)草案提出的意見(jiàn)建議在法律上的效力，是一個(gè)理論和實(shí)踐問(wèn)題。法律上沒(méi)有明確規(guī)定，僅是對(duì)常委會(huì)組成人員沒(méi)有采納的意見(jiàn)建議要予以反饋;各地在地方立法規(guī)范性文件或者制度中，對(duì)征求到的社會(huì)各界的意見(jiàn)建議采納情況予以反饋。解決意見(jiàn)建議的效力的意義，為科學(xué)立法、民主立法奠定基礎(chǔ)，但在法律的層面是個(gè)難點(diǎn)。人大及其常委會(huì)是集體行使權(quán)力，實(shí)行一人一票的票決制度，不能規(guī)定不同人意見(jiàn)建議的效力問(wèn)題。如果意見(jiàn)建議沒(méi)有效力，結(jié)果會(huì)出現(xiàn)意見(jiàn)建議無(wú)人理，說(shuō)了白說(shuō)，或者對(duì)法規(guī)草案帶來(lái)無(wú)限制修改。另外，審議中對(duì)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的修改權(quán)沒(méi)有一定的約束，也是難點(diǎn)。實(shí)踐中，對(duì)省人大有關(guān)專委在地方性法規(guī)報(bào)批中的意見(jiàn)建議，基本上是完全照搬，實(shí)際上具有某種法律效力。

2.法規(guī)草案的審議權(quán)與審議修改權(quán)問(wèn)題。這是很少探討卻十分重要的理論問(wèn)題。地方性法規(guī)草案的審議權(quán)只能由一定身份的人和具有一定職權(quán)的組織機(jī)構(gòu)行使，設(shè)區(qū)市由其人民代表大會(huì)、大會(huì)主席團(tuán)、人大常委會(huì)、主任會(huì)議、專門(mén)委員會(huì)、市人大代表、常委會(huì)組成人員行使。對(duì)法規(guī)草案的審議權(quán)、修改權(quán)的行使，有時(shí)限性、階段性、程序性。各工委對(duì)地方性法規(guī)草案進(jìn)行修改是事實(shí)，但性質(zhì)上屬于承辦性、工作性修改，沒(méi)有法律效力，修改的法律效力必須在人大及其常務(wù)委員會(huì)、專門(mén)委員會(huì)在審議后才具有一定的法律效力。形象地說(shuō)，一個(gè)動(dòng)嘴，一個(gè)動(dòng)手。既然存在審議中的修改權(quán)問(wèn)題，那么修改是有限修改還是無(wú)限修改？即人大及其常委會(huì)對(duì)法規(guī)草案的核心條款的修改有沒(méi)有限制，這個(gè)限制是針對(duì)草案而言的，人們普遍認(rèn)為，既然是草案，就沒(méi)有限制和約束性。對(duì)于部分事項(xiàng)有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)而言，草案的修改不是無(wú)限修改，而是有限修改，在這方面需要進(jìn)一步探討。

3.審議修改法規(guī)草案的主要形式與問(wèn)題。采取會(huì)議審議修改的形式，包括人民代表大會(huì)會(huì)議、主席團(tuán)會(huì)議、人大常委會(huì)例會(huì)、專門(mén)委員會(huì)會(huì)議。工作委員會(huì)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、征求意見(jiàn)建議會(huì)，不具有人大及其常委會(huì)審議的實(shí)質(zhì)和形式要件，不能視為審議修改的形式。審議修改地方性法規(guī)草案的問(wèn)題，一是修改權(quán)限不清。設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)、常務(wù)委員會(huì)、專委、工委對(duì)地方性法規(guī)草案的修改權(quán)限沒(méi)有進(jìn)一步的細(xì)化。二是修改程序不規(guī)范。修改由具體的工委、專委承擔(dān)，法制委員會(huì)的統(tǒng)一審議程序相對(duì)規(guī)范，其他工委、專委的修改程序比較疏略。三是修改依據(jù)不清晰。主要依據(jù)是審議中的各種意見(jiàn)建議，從理論層面分析，可將修改的依據(jù)分為三個(gè)層級(jí)：上位法律、行政法規(guī)、規(guī)章、社會(huì)公共政策;各種審議意見(jiàn);當(dāng)遵循的社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)規(guī)律，一般常識(shí)，基本理論等。四是修改中的照搬照抄上位法。五是對(duì)法規(guī)草案核心條款無(wú)限制修改。地方性法規(guī)草案中的核心條款就那么幾條，如果修改中打破了草案的基本結(jié)構(gòu)，對(duì)草案核心條款無(wú)限度修改，或者反映草案的文本質(zhì)量不高，或者反映提案人與設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)缺乏共識(shí)。

三、完善審議中修改法規(guī)草案的程序設(shè)計(jì)

1.完善一審階段的審議修改程序。（1）完善對(duì)法規(guī)草案的評(píng)價(jià)程序。地方立法有實(shí)施性、創(chuàng)制性立法，其中創(chuàng)制性立法包括自主立法、先行立法。地方性法規(guī)草案提出之后，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)必須接收，不能退回、不能不接受。那么接收后如何審查法規(guī)草案，如何進(jìn)入工委、專委的研究、審議范圍，法律、地方性立法程序沒(méi)有系統(tǒng)的規(guī)定。因此需要進(jìn)一步的完善。（2）細(xì)化常委會(huì)一審會(huì)議前的準(zhǔn)備程序。設(shè)區(qū)的市人大專門(mén)委員會(huì)的審議，一般是設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)主席團(tuán)授權(quán)常委會(huì)繼續(xù)審議，由人大常委會(huì)交由專門(mén)委員會(huì)審議。設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)工委的研究在一審例會(huì)之前，工委在收到人大常委會(huì)辦公室或者法制工作委員會(huì)轉(zhuǎn)來(lái)的法規(guī)草案材料后，進(jìn)行研究工作，提出研究報(bào)告，為一審做好各項(xiàng)基礎(chǔ)工作。（3）完善修改法規(guī)草案的形式。審議修改形式是召開(kāi)專門(mén)委員會(huì)審議會(huì)議或者工作委員會(huì)會(huì)議討論的形式。因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯?huì)在一審審議會(huì)議上不對(duì)地方性法規(guī)草案進(jìn)行直接的修改，修改由專委、工委分別來(lái)做。專委進(jìn)行審議，提出審議意見(jiàn)，印發(fā)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議。專委審議法規(guī)案時(shí)，可邀請(qǐng)其他專委成員列席會(huì)議，發(fā)表意見(jiàn)，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織可派其負(fù)責(zé)人說(shuō)明情況。

2.完善法制委員會(huì)的審議修改程序。設(shè)區(qū)的市人大法制委員會(huì)的統(tǒng)一審議形式是召開(kāi)法制委員會(huì)全體會(huì)議，審議的結(jié)果是提出審議結(jié)果報(bào)告和地方性法規(guī)草案修改稿、表決稿。法制委員會(huì)、法工委的統(tǒng)一審議工作及分工，也需要進(jìn)一步規(guī)范。實(shí)踐中主要工作，一是梳理歸納常委會(huì)組成人員對(duì)法規(guī)草案初審的意見(jiàn)，在常委會(huì)第二次審議該法規(guī)草案時(shí)印發(fā)會(huì)議;二是召開(kāi)有關(guān)縣區(qū)、市政府部門(mén)、人民團(tuán)體、專家、有關(guān)基層和群眾代表，市人大代表和社會(huì)有關(guān)方面參加的座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等，聽(tīng)取各方面的意見(jiàn);三是將梳理或整理法規(guī)草案修改意見(jiàn)建議印發(fā)有關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)再次征求各方面意見(jiàn);四是根據(jù)常委會(huì)組成人員、有關(guān)專門(mén)委員會(huì)和各方面的意見(jiàn)，由法工委對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行修改，提出法律草案修改稿，之后法制委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，對(duì)法規(guī)草案條文進(jìn)行統(tǒng)一研究修改，修改時(shí)應(yīng)當(dāng)吸取各個(gè)方面的意見(jiàn)，特別是常委會(huì)組成人員和有關(guān)專門(mén)委員會(huì)對(duì)該法規(guī)案的審議意見(jiàn)，對(duì)重要的不同意見(jiàn)、重要分歧意見(jiàn)進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通;五是向常委會(huì)主任會(huì)議匯報(bào)修改主要情況和依據(jù);六是對(duì)修改中沒(méi)有采納的重要意見(jiàn)，予以反饋并說(shuō)明未予采納的理由。

3.明確審議修改的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在英國(guó)，法律草案在三讀過(guò)程中都有明確的審議重點(diǎn)，一讀只審議標(biāo)題，二讀審議法律的原則，三讀審議細(xì)節(jié)。后一讀不得改變前一讀認(rèn)定的事實(shí)和作出的決定。同時(shí)，議員在各讀中的發(fā)言也都不得脫離該讀的議題。有人主張?jiān)诘胤搅⒎ㄖ?，“一審解決有特色問(wèn)題，二審解決不抵觸問(wèn)題，三審解決可操作問(wèn)題”。這種說(shuō)法難以操作。地方性法規(guī)草案審議修改需要把握的關(guān)鍵點(diǎn)：（1）法規(guī)草案中立法目的是否正確。立法的目的是國(guó)家意志形成和表達(dá)的必要途徑與方式;立法者利用立法手段協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)矛盾;立法還有指導(dǎo)未來(lái)及行為的預(yù)測(cè)功能。所以地方立法目的必須正確。（2）是否與上位法相抵觸。地方性法規(guī)與上位法相矛盾，失去立法的法律基礎(chǔ)，省人大常委會(huì)將不予審批不予報(bào)備，地方立法大廈必然倒塌，造成立法資源的浪費(fèi)。（3）是否有本地特色。地方立法是否從本地實(shí)際出發(fā)，結(jié)合本地實(shí)際，是否解決本地的立法需求。無(wú)需求、無(wú)立法，不搞政績(jī)性地方立法。（4）是否具有一定的必要性、可行性。地方立法時(shí)機(jī)是否恰當(dāng)，法規(guī)草案內(nèi)容是否可行，核心條款是否具有可操作性。（5）對(duì)公民權(quán)利義務(wù)的設(shè)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)是否符合法律的規(guī)定。主要是符合行政三法的基本原則、權(quán)限、程序等的規(guī)定。（6）與其他法律文件之間是否協(xié)調(diào)一致。與法律、行政法規(guī)、省以上規(guī)章、國(guó)家政策等必須協(xié)調(diào)一致。（7）法規(guī)草案文本內(nèi)容是否有內(nèi)在矛盾、漏洞。（8）法規(guī)草案是否符合立法技術(shù)規(guī)范的要求。如概念是否準(zhǔn)確、結(jié)構(gòu)是否合理、文字是否清晰、語(yǔ)法和邏輯是否正確等等。

（作者系甘肅省天水市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任）