劉雪屏

區(qū)縣人大是由選民直接選舉的基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是與選民保持最密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)，是國(guó)家政權(quán)的基石，加強(qiáng)區(qū)縣人大的組織建設(shè)是切實(shí)發(fā)揮其權(quán)力機(jī)關(guān)作用的保障。2015年修改的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）第三十條授權(quán)區(qū)縣人大可以設(shè)立法制委員會(huì)。2016～2017年，全國(guó)各區(qū)縣人大基本完成了換屆工作，也基本上都依《地方組織法》設(shè)立了法制委員會(huì)。經(jīng)過(guò)兩年的探索，回望并反思區(qū)縣法制委員會(huì)發(fā)揮職能作用的實(shí)踐，對(duì)于進(jìn)一步完善人大專門(mén)委員會(huì)制度有重要的參考意義。

一、設(shè)立區(qū)縣人大法制委員會(huì)的必要性

法制委員會(huì)作為人大的專門(mén)委員會(huì)之一，在設(shè)區(qū)的市以上人大運(yùn)行多年，實(shí)踐表明，它作為同級(jí)人大法制方面的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，在法制建設(shè)中的作用日益凸顯，已成為同級(jí)人大及其常委會(huì)履職的重要依托和法制工作的得力助手。無(wú)論從全面推進(jìn)依法治國(guó)的形勢(shì)需求還是完善基層人大履職的實(shí)際考量，設(shè)立區(qū)縣人大法制委員會(huì)都非常必要。

（一）區(qū)縣人大設(shè)立法制委員會(huì)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求

從全國(guó)、省、市人大運(yùn)行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是各級(jí)人大常委會(huì)的法律工作委員會(huì)還是人大的法制委員會(huì)，都是國(guó)家法治發(fā)展的必然要求?！霸?979 年1 月關(guān)于設(shè)立全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)（作者注：即全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的前身）的文件上寫(xiě)的是：全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)協(xié)助全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)法制工作?！盵1]正是基于社會(huì)主義法制建設(shè)的迫切需要，全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，并且作用明顯，建立后用三個(gè)多月時(shí)間迅速起草了七部法律，中國(guó)的法治建設(shè)步入正軌。事實(shí)說(shuō)明，中國(guó)法治的發(fā)展需要催生了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組織完善。

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放四十多年的發(fā)展，中國(guó)的法治建設(shè)日新月異。2012年，黨的十八大提出“法治是治國(guó)理政的基本方式”，2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)全面依法治國(guó)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，區(qū)縣人大作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在履行保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)地方法治統(tǒng)一、監(jiān)督“一府一委兩院”等職責(zé)上作用日益凸顯，其中，一些法律的專業(yè)問(wèn)題，比如對(duì)鄉(xiāng)人大作出的決議、決定以及本級(jí)人民政府發(fā)布的決定命令的合法性、適當(dāng)性的判斷，需要具備法理憲法等專門(mén)知識(shí)的專業(yè)人員和專業(yè)的機(jī)構(gòu)協(xié)助處理。區(qū)縣人大依法設(shè)立法制委員會(huì)順應(yīng)了全面依法治國(guó)的趨勢(shì)，它可以協(xié)助同級(jí)人大及其常委會(huì)處理和法律密切相關(guān)的專業(yè)問(wèn)題。

（二）區(qū)縣人大設(shè)立法制委員會(huì)是完善基層人大組織建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求

我國(guó)人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的主要形式是召開(kāi)會(huì)議?！兜胤浇M織法》第十一條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行一次?！睂?shí)踐中，若無(wú)特殊情況，區(qū)縣人大一般是每年召開(kāi)一次代表大會(huì)，會(huì)期一般三天左右，換屆之年五天左右?！兜胤浇M織法》第四十五條規(guī)定，常委會(huì)會(huì)議每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次，實(shí)踐中是根據(jù)需求不定時(shí)召開(kāi)，一般一年少則六七次，多則十余次，會(huì)期一般半天，事項(xiàng)多則一天。由此可見(jiàn)，區(qū)縣人大及其常委會(huì)一年中所有的會(huì)期相加最長(zhǎng)也就不過(guò)十余天。如何落實(shí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職責(zé)？如何保障人大職權(quán)的常態(tài)化行使？由人員少但卻精專的專門(mén)委員會(huì)協(xié)助人大及其常委會(huì)的工作勢(shì)在必行，在此背景下，區(qū)縣人大法制委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，它是依《地方組織法》產(chǎn)生的專門(mén)委員會(huì)之一，是區(qū)縣人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，受區(qū)縣人大領(lǐng)導(dǎo)，閉會(huì)期間受區(qū)縣人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，每年人大會(huì)議期間書(shū)面向區(qū)縣人大報(bào)告工作。區(qū)縣人大法制委員會(huì)的設(shè)立完善了基層人大的組織建設(shè)，可為區(qū)縣人大及其常委會(huì)行使相關(guān)法律方面的職權(quán)作必要的充分的準(zhǔn)備，可協(xié)助代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使相應(yīng)權(quán)力，有利于充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用。

二、區(qū)縣人大法制委員會(huì)發(fā)揮職能作用的實(shí)踐

根據(jù)我國(guó)的立法體制，區(qū)縣人大沒(méi)有立法權(quán)，因此區(qū)縣人大法制委員會(huì)與上級(jí)人大法制委員會(huì)的職能相比，沒(méi)有與本級(jí)人大立法相關(guān)的職能。依據(jù)《地方組織法》《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》）等相關(guān)法律規(guī)定，區(qū)縣人大法制委員會(huì)的職能主要包括規(guī)范性文件的備案審查、對(duì)口聯(lián)系部門(mén)的監(jiān)督工作、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等[2]。區(qū)縣人大法制委員會(huì)設(shè)立兩年來(lái)，職能作用發(fā)揮如何？ 從當(dāng)前運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，區(qū)縣人大法制委員會(huì)既發(fā)揮了重要的職能作用，同時(shí)又存在著一些不足。

（一）配合規(guī)范性文件備案審查，維護(hù)法治統(tǒng)一

為了維護(hù)法治的統(tǒng)一，中共中央強(qiáng)調(diào)要“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”[3]。根據(jù)《監(jiān)督法》第二十九條、三十條的規(guī)定，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查是縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職責(zé)，但是長(zhǎng)期以來(lái)，區(qū)縣人大常委會(huì)的這項(xiàng)工作開(kāi)展得并不理想，許多地方存在“備而不審”的現(xiàn)象，備案審查制度基本上處于虛置狀態(tài)。

區(qū)縣法制委員會(huì)的設(shè)立，為規(guī)范性文件的備案審查提供了組織和人員保障，許多區(qū)縣人大常委會(huì)都啟動(dòng)了對(duì)規(guī)范性文件的實(shí)質(zhì)審查程序，使之前規(guī)范性文件只備不審的常態(tài)有所扭轉(zhuǎn)[4]。兩年來(lái)，筆者所在的人大常委會(huì)組織法制委員會(huì)按照合法性、合理性原則，對(duì)《濟(jì)南市章丘區(qū)人民政府關(guān)于加強(qiáng)交通禁區(qū)道路交通管理的通告》《濟(jì)南市章丘區(qū)人民政府辦公室關(guān)于完善城鎮(zhèn)住房保障家庭租賃補(bǔ)貼保障工作的通知》以及《濟(jì)南市章丘區(qū)人民政府關(guān)于調(diào)整章丘區(qū)城鎮(zhèn)國(guó)有土地基準(zhǔn)地價(jià)的通告》等14件規(guī)范性文件進(jìn)行了備案審查，并提出了專業(yè)性審查意見(jiàn)，從而使規(guī)范性文件“備而不審”的局面有所扭轉(zhuǎn)，促進(jìn)了政府依法行政，有效維護(hù)了法治統(tǒng)一。

（二）協(xié)助人大及其常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)對(duì)口聯(lián)系部門(mén)的工作監(jiān)督

監(jiān)督是人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)，協(xié)助人大及其常委會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)的落實(shí)是區(qū)縣法制委員會(huì)的一項(xiàng)重要職責(zé)。根據(jù)職責(zé)劃分，區(qū)縣法制委員會(huì)對(duì)口聯(lián)系部門(mén)一般包括同級(jí)的公安局、人民法院、人民檢察院、司法局、民政局等部門(mén)。法制委員會(huì)協(xié)助人大及其常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)對(duì)口聯(lián)系部門(mén)的工作監(jiān)督，該項(xiàng)法定職權(quán)在實(shí)踐中落實(shí)較好。

一般而言，法制委員會(huì)每年都會(huì)協(xié)助人大常委會(huì)對(duì)法檢“兩院”半年工作情況進(jìn)行檢查，筆者所在的法制委員會(huì)根據(jù)司法工作重點(diǎn)，在兩年的履職中實(shí)地重點(diǎn)察看了區(qū)檢察院檢務(wù)綜合服務(wù)區(qū)、區(qū)法院訴前調(diào)解、家事法庭、執(zhí)行指揮中心等工作情況。并針對(duì)細(xì)化檢察監(jiān)督，推動(dòng)檢察建議、公益訴訟工作深入開(kāi)展問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。公益訴訟是檢察院發(fā)揮監(jiān)督職能的重要方式和載體，也是2017年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》修改后人民檢察院增加的一項(xiàng)新職責(zé)。法制委員會(huì)通過(guò)聽(tīng)取區(qū)檢察院關(guān)于規(guī)范檢察建議工作情況和公益訴訟工作情況的報(bào)告，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)要緊緊圍繞生態(tài)文明建設(shè)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，重點(diǎn)辦理社會(huì)關(guān)注度高的公共利益保護(hù)案件，并建議檢察院進(jìn)一步充實(shí)辦案力量，強(qiáng)化推進(jìn)措施，創(chuàng)新工作機(jī)制，增強(qiáng)檢察建議的剛性和實(shí)效，從而推動(dòng)檢察建議、公益訴訟工作的深入開(kāi)展。在法制委員會(huì)前期工作的基礎(chǔ)上，區(qū)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的決議》和《關(guān)于加強(qiáng)檢察建議工作的決議》，對(duì)于促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)切實(shí)履行公益訴訟的法定職責(zé)以及增強(qiáng)檢察建議工作的規(guī)范性、切實(shí)維護(hù)檢察建議工作的權(quán)威性有重要指導(dǎo)意義。

（三）圍繞法治工作重點(diǎn)，積極進(jìn)行專題調(diào)查研究

根據(jù)《地方組織法》第三十條第三款規(guī)定，法制委員會(huì)作為人大的專門(mén)委員會(huì)有權(quán)“對(duì)屬于本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問(wèn)題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議”。實(shí)踐中圍繞法治工作重點(diǎn)，積極進(jìn)行專題調(diào)查研究的職責(zé)得到了較好的落實(shí)。兩年來(lái)，區(qū)縣人大法制委員會(huì)一般都圍繞區(qū)縣公檢法部門(mén)的法治工作重點(diǎn)，選取與群眾切身利益密切相關(guān)、社會(huì)普遍高度關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行專題調(diào)研，近兩年的熱點(diǎn)問(wèn)題有法院訴前調(diào)解、法院執(zhí)行指揮中心、家事審判執(zhí)行、檢察院公益訴訟、檢察建議工作、公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法辦案、公檢法三家單位掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)開(kāi)展情況以及民政部門(mén)城市社區(qū)建設(shè)工作、公共法律服務(wù)工作等。法制委員會(huì)在前期會(huì)圍繞調(diào)研議題擬訂詳細(xì)方案，具體調(diào)研形式既有明察也有暗訪，期間會(huì)召開(kāi)有人大代表和被調(diào)研單位人員參加的座談會(huì)，廣泛征求意見(jiàn)，最后形成有針對(duì)性的調(diào)研報(bào)告。法制委員會(huì)的專門(mén)性和專業(yè)性提升了專題調(diào)研工作的針對(duì)性和實(shí)效性，為同級(jí)人大及其常委會(huì)的決策提供了可靠的信息，為人大及其常委會(huì)做好監(jiān)督工作發(fā)揮了參謀和助手作用。

（四）充分發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，配合上級(jí)人大開(kāi)展立法調(diào)研執(zhí)法檢查工作

2015年3月新修訂的《立法法》第七十三條以及2018年新修訂的《憲法》第一百條都賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。區(qū)縣人大雖無(wú)立法權(quán)，但是地方性法規(guī)的制定離不開(kāi)基礎(chǔ)調(diào)研，區(qū)縣人大法制委員會(huì)在配合上級(jí)人大開(kāi)展立法調(diào)研、做好地方性法規(guī)草案的征求意見(jiàn)等方面充分發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)。比如在《濟(jì)南市戶外廣告設(shè)置管理?xiàng)l例（修訂草案）》進(jìn)行立法調(diào)研的過(guò)程中，濟(jì)南各區(qū)縣人大法制委員會(huì)精心組織調(diào)研，召開(kāi)座談會(huì)，廣泛征集群眾意見(jiàn)建議，本著既維護(hù)城市形象，又有利于促進(jìn)廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精神，綜合反映社情民意，提出建設(shè)性建議，為地方立法提供了基礎(chǔ)資料。同時(shí)，濟(jì)南各區(qū)縣人大法制委員會(huì)為《濟(jì)南市山體保護(hù)管理辦法（草案）》《濟(jì)南市禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定（草案）》建言獻(xiàn)策、征求意見(jiàn)，并督促政府出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)，廣泛發(fā)動(dòng)宣傳，以確保地方性法規(guī)的順利實(shí)施。在《濟(jì)南市禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》實(shí)施后，法制委員會(huì)監(jiān)督政府有關(guān)部門(mén)嚴(yán)格落實(shí)，并對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，及時(shí)督促召開(kāi)禁止燃放煙花爆竹宣傳動(dòng)員部署會(huì)議，印發(fā)帶頭執(zhí)行禁止燃放煙花爆竹倡議書(shū)公告，督促主管部門(mén)嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，層層簽訂責(zé)任書(shū)，禁放轄區(qū)范圍內(nèi)沒(méi)有出現(xiàn)違規(guī)燃放問(wèn)題，達(dá)到了改善環(huán)境的目的。

（五）密切聯(lián)系代表群眾，充分發(fā)揮代表作用

人大代表是人大的細(xì)胞，做好代表工作是做好人大工作的基石，也是人大工作持續(xù)進(jìn)步的不竭源泉。區(qū)縣法制委員會(huì)利用密切聯(lián)系代表群眾的優(yōu)勢(shì)，做好相關(guān)代表工作。

首先，區(qū)縣人大法制委員會(huì)成員大多都是人大常委會(huì)委員，實(shí)踐中，人大常委會(huì)委員都有固定聯(lián)系代表的傳統(tǒng)，區(qū)縣人大法制委員會(huì)成立后，可以充分發(fā)揮橋梁紐帶作用，進(jìn)一步密切區(qū)縣人大法制委員會(huì)與本級(jí)人大代表的聯(lián)系。比如山東省淄博市淄川區(qū)人大法制委員會(huì)主任委員、副主任委員都有固定聯(lián)系人大代表、人民群眾的指標(biāo)[5]，筆者所在的法制委員會(huì)也有類似規(guī)定。固定聯(lián)系并邀請(qǐng)代表參加法制委員會(huì)活動(dòng)，廣泛聽(tīng)取收集人大代表對(duì)區(qū)工作的意見(jiàn)建議，增強(qiáng)了人大工作的民意基礎(chǔ)。筆者在2017年4月舉行的法制委員會(huì)成員聯(lián)系人大代表活動(dòng)中，走訪了轄區(qū)的旭升村，聽(tīng)取人大代表對(duì)區(qū)“拆違拆臨”工作的意見(jiàn)建議，將村民合理訴求寫(xiě)成意見(jiàn)建議遞交人大常委會(huì)，很快得到相關(guān)部門(mén)答復(fù)，事情得到妥善處理，既解決了村民們賴以生存的養(yǎng)殖業(yè)后續(xù)發(fā)展問(wèn)題，又兼顧了環(huán)保要求，有效協(xié)調(diào)了公共利益和個(gè)人利益的關(guān)系。

其次，區(qū)縣法制委作為與代表群眾密切聯(lián)系的橋梁，牽頭督辦相關(guān)代表議案建議，強(qiáng)化了議案辦理實(shí)效。比如山東省濟(jì)南市章丘區(qū)十七屆人大二次會(huì)議期間，代表提出的議案建議中包括《關(guān)于加強(qiáng)公墓建設(shè)的議案》《關(guān)于加快部門(mén)職能向城市社區(qū)延伸的議案》《關(guān)于棚改舊改后社區(qū)建設(shè)問(wèn)題的議案》和《關(guān)于解決居民出行5321高官寨段交通隱患的議案》4件議案以及《關(guān)于加快殯儀館徹底搬遷的建議》和《關(guān)于繡水大街單設(shè)右轉(zhuǎn)彎車(chē)道的建議》2件意見(jiàn)建議被列為法制委2018年度重點(diǎn)督辦的議案建議。為督辦和落實(shí)好這些代表議案建議，法制委員會(huì)按照人大常委會(huì)的要求，和代表、群眾及時(shí)溝通并積極協(xié)調(diào)相關(guān)辦理工作，動(dòng)態(tài)跟蹤掌握辦理進(jìn)度，了解、督促辦理情況，4件議案和2件意見(jiàn)建議全部如期完成辦理，滿意率達(dá)百分之百，做到了過(guò)程滿意和結(jié)果滿意的有機(jī)統(tǒng)一。

第三，區(qū)縣法制委員會(huì)組織代表旁聽(tīng)庭審，推動(dòng)提升司法辦案水平。組織人大代表旁聽(tīng)法院庭審是法制委員會(huì)配合人大常委會(huì)監(jiān)督司法工作的重要抓手。筆者所在的法制委員會(huì)兩年中組織了10次100多名人大代表在法庭旁聽(tīng)了“婚姻家庭糾紛、酒后駕駛致人死亡要求賠償、交通肇事、故意傷害、房產(chǎn)糾紛以及交通賠償?shù)劝讣?、戀?ài)對(duì)象要求返還彩禮”等和老百姓密切相關(guān)的案件。旁聽(tīng)庭審工作向基層法庭的延伸，密切了法制委員會(huì)和代表的聯(lián)系，加強(qiáng)了司法監(jiān)督，對(duì)推動(dòng)提升司法辦案水平發(fā)揮了積極作用。

（六）區(qū)縣人大法制委員會(huì)發(fā)揮職能作用的不足

區(qū)縣人大法制委員會(huì)在協(xié)助同級(jí)人大及其常委會(huì)行使相關(guān)職權(quán)方面發(fā)揮了重要作用。但是，不可否認(rèn)，兩年的實(shí)踐運(yùn)行中，區(qū)縣人大法制委員會(huì)發(fā)揮職能作用還存在一些不足。

首先，人大會(huì)議期間研究、審議和擬訂議案作用發(fā)揮不夠。根據(jù)《地方組織法》第三十條第三款的規(guī)定，研究、審議和擬訂有關(guān)議案是區(qū)縣法制委員會(huì)的一項(xiàng)職責(zé)。但是當(dāng)前的普遍情況是實(shí)踐中很少以區(qū)縣法制委員會(huì)作為主體來(lái)行使這項(xiàng)職權(quán)。原因是區(qū)縣法制委員會(huì)委員同時(shí)也是人大代表，區(qū)縣人大開(kāi)會(huì)一般以代表團(tuán)的方式進(jìn)行審議，提議案一般也是在代表團(tuán)內(nèi)聯(lián)名提出，區(qū)縣人大的會(huì)期和會(huì)議形式使區(qū)縣人大法制委員會(huì)在人大會(huì)議期間研究、審議和擬訂議案職能的虛化。

其次，監(jiān)督形式比較單一，監(jiān)督對(duì)象不夠全面， 監(jiān)督實(shí)效有待加強(qiáng)。實(shí)踐中區(qū)縣人大法制委員會(huì)配合監(jiān)督的常見(jiàn)形式比較單一，主要是執(zhí)法檢查、視察、聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告這些常見(jiàn)形式。“質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、專題詢問(wèn)等法律賦予的監(jiān)督職權(quán)還沒(méi)有有效發(fā)揮作用”[6]，這種情況在全國(guó)都比較普遍，導(dǎo)致這種情況的一個(gè)重要原因是質(zhì)詢和特定問(wèn)題調(diào)查都帶有嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)性質(zhì)，而我們的傳統(tǒng)文化講究溫柔敦厚，不喜歡對(duì)抗和沖突，類似問(wèn)題往往以比較柔和的方式解決。監(jiān)察對(duì)象不全面當(dāng)前主要體現(xiàn)為對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督的缺失。根據(jù)2018年3月20日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）第五十三條的規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)接受本級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，各級(jí)人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查。由于《監(jiān)察法》實(shí)施僅一年時(shí)間，雖然已有多地監(jiān)察委員會(huì)向本級(jí)人大常委會(huì)作專項(xiàng)工作報(bào)告[7]，但實(shí)踐中區(qū)縣人大專門(mén)委員會(huì)配合同級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督和執(zhí)法檢查仍然處于缺失狀態(tài)。另外，根據(jù)《監(jiān)督法》第二十七條的規(guī)定，區(qū)縣人大法制委員會(huì)的職責(zé)還包括落實(shí)執(zhí)法檢查后續(xù)整改的跟蹤檢查，但實(shí)踐中區(qū)縣人大法制委員會(huì)配合執(zhí)法檢查后續(xù)整改的跟蹤檢查落實(shí)不到位，監(jiān)督實(shí)效有待加強(qiáng)。

三、進(jìn)一步發(fā)揮區(qū)縣人大法制委員會(huì)職能作用的思考

新形勢(shì)下，應(yīng)通過(guò)完善區(qū)縣法制委員會(huì)的工作規(guī)范，解決工作職責(zé)不清的問(wèn)題;推進(jìn)區(qū)縣人大法制委員會(huì)工作的實(shí)踐創(chuàng)新，外部彌補(bǔ)人員配置的不足;不斷提升法制委員會(huì)成員的履職能力，內(nèi)部緩解人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化的壓力;形成法制委員會(huì)和法制工作委員會(huì)的工作合力，充分發(fā)揮人員專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

（一）完善區(qū)縣法制委員會(huì)的工作規(guī)范，解決工作職責(zé)不清的問(wèn)題

黨的十九大報(bào)告指出，要“用制度體系保證人民當(dāng)家作主”，人民代表大會(huì)制度的完善離不開(kāi)規(guī)章制度的支撐。有章可循是法制委員會(huì)有效開(kāi)展工作的必要前提。查詢現(xiàn)行法律法規(guī)可知，《地方組織法》第三十條第三款、《立法法》第九十九條和《監(jiān)督法》第二十三條、第二十七條都對(duì)專門(mén)委員會(huì)作出規(guī)定，這些條款同樣適用于法制委員會(huì)。有些地方如黑龍江[8]、江蘇[9]、吉林[10]制定了專門(mén)委員會(huì)工作條例。在2016～2017年人大換屆后，許多區(qū)縣根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，依法設(shè)立法制委員會(huì)，并出臺(tái)了專門(mén)規(guī)定，筆者所在的法制委員會(huì)就出臺(tái)了《法制委員會(huì)工作職責(zé)》。但由于國(guó)家、省、市相關(guān)法制委員會(huì)規(guī)范的不健全，總的來(lái)看，已有的這些規(guī)范比較原則粗疏，往往只有職責(zé)等實(shí)體性規(guī)范，缺少會(huì)議制度、工作程序等程序性規(guī)范，導(dǎo)致規(guī)則的可操作性不強(qiáng)。為了充分發(fā)揮區(qū)縣人大法制委員會(huì)的職能作用，省、市、區(qū)縣三級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)按照嚴(yán)格的規(guī)范性文件的形式制定或進(jìn)一步完善區(qū)縣法制委員會(huì)工作規(guī)范，明確法制委員會(huì)性質(zhì)及法律地位、組成、職責(zé)、工作程序、會(huì)議制度、辦事機(jī)構(gòu)、工作職責(zé)以及法制委員會(huì)同本級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系等。這對(duì)于區(qū)縣法制委員會(huì)充分行使職權(quán)，避免機(jī)構(gòu)虛設(shè)具有指導(dǎo)意義和可操作性價(jià)值。

（二）推進(jìn)區(qū)縣人大法制委員會(huì)工作的實(shí)踐創(chuàng)新，外部彌補(bǔ)人員配置不足問(wèn)題

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新”[11]。專家學(xué)者們從理論層面提出了完善法制委員會(huì)的許多舉措，但是有些建議并不切合實(shí)際。根據(jù)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》的規(guī)定，區(qū)縣人大和人大常委會(huì)有嚴(yán)格的人數(shù)限制，而且考慮到人大代表的廣泛代表性，人大及其常委會(huì)組成人員必然是來(lái)自各行各業(yè)、有著不同職業(yè)要求和專業(yè)背景的代表，這樣才能代言不同行業(yè)選民。區(qū)縣人大中不乏受過(guò)專業(yè)法律教育的代表，特別是2016年底換屆時(shí)這種法律人才的需求非常強(qiáng)烈，正是在這種背景下筆者作為法律技術(shù)人員被選舉到人大代表的隊(duì)伍中。但是受人大代表人員結(jié)構(gòu)的要求，畢竟法律專業(yè)人士有限。法制委員會(huì)組成人員是由大會(huì)主席團(tuán)在人大代表中提名，并經(jīng)全體代表醞釀后，提請(qǐng)代表大會(huì)通過(guò)。因此要求法制委員會(huì)的組成人員全部具有法學(xué)背景甚至大多是法學(xué)專家不合實(shí)際。在此現(xiàn)狀下，可以嘗試通過(guò)推進(jìn)區(qū)縣人大法制委員會(huì)工作的實(shí)踐創(chuàng)新從外部彌補(bǔ)人員配置的不足。

在區(qū)縣人大法制委員會(huì)參與的所有活動(dòng)中，最具有法律專業(yè)性的活動(dòng)就是規(guī)范性文件的審查，它需要比較系統(tǒng)專業(yè)的法理憲法知識(shí)的支撐，沒(méi)有專業(yè)知識(shí)的積淀，就無(wú)法判斷規(guī)范性文件的合法性以及適當(dāng)性，因此對(duì)于缺乏相關(guān)職業(yè)經(jīng)歷和法學(xué)背景的人員從事規(guī)范性文件審查工作難度非常大。甚至對(duì)于一個(gè)民商法的專家也很可能對(duì)規(guī)范性文件備案審查的知識(shí)不夠了解，畢竟術(shù)業(yè)有專攻。可見(jiàn)，盲目要求每一個(gè)法制委員會(huì)成員都是備案審查專家不切實(shí)際，因此積極主動(dòng)探索規(guī)范性文件備案審查的實(shí)踐創(chuàng)新則顯得尤為重要。筆者所在的人大常委會(huì)的一個(gè)實(shí)踐創(chuàng)新探索就很成功。區(qū)人大常委會(huì)在法制委員會(huì)的基礎(chǔ)上專門(mén)成立了一個(gè)規(guī)范性文件備案審查專家小組，小組成員包括法制委員會(huì)委員、大學(xué)教師、律師等專業(yè)人員，由區(qū)人大常委會(huì)法律工作委員會(huì)負(fù)責(zé)組織召開(kāi)聯(lián)合審查會(huì)議對(duì)規(guī)范性文件予以審查，從而有效彌補(bǔ)了法制委員會(huì)法律專業(yè)人員不足的問(wèn)題。

（三）不斷提升法制委員會(huì)成員的履職能力，內(nèi)部緩解人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問(wèn)題

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“不斷完善”人大制度，完善人大專門(mén)委員會(huì)設(shè)置，優(yōu)化專門(mén)委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)。法制委員會(huì)作為區(qū)縣級(jí)以上人大的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)之一，其組成人員的結(jié)構(gòu)優(yōu)化有利于人大法律職能的充分發(fā)揮，并最終有利于人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。專門(mén)委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)一般從專職占比和專業(yè)占比兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。實(shí)踐中區(qū)縣人大法制委員會(huì)成員專職占比一般為三分之一至二分之一，專業(yè)人員占比較少，基本上都低于三分之一。在此現(xiàn)狀下，不斷提升法制委員會(huì)成員的履職能力，可以從內(nèi)部緩解人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化的壓力。履職能力的關(guān)鍵在于加強(qiáng)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)。相對(duì)于人大代表的短期輪訓(xùn)，國(guó)家或者是各省可以組織法制委員會(huì)成員的長(zhǎng)期輪訓(xùn)，時(shí)間最好為一個(gè)月以上，這樣既可以系統(tǒng)地學(xué)習(xí)法理學(xué)以及《憲法》《監(jiān)督法》《代表法》《立法法》《監(jiān)察法》等專門(mén)知識(shí)，同時(shí)又為各地法制委員會(huì)的成員相互探討交流提供了平臺(tái)。在當(dāng)前法制委員會(huì)成員結(jié)構(gòu)不甚理想的情況下內(nèi)強(qiáng)能力素質(zhì)更為可行。

（四）形成法制委員會(huì)和法制工作委員會(huì)的工作合力，充分發(fā)揮人員專業(yè)優(yōu)勢(shì)

盡管區(qū)縣人大法制委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱法制委）和區(qū)縣人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱法工委）性質(zhì)地位不同、職能作用不同，但是，仍然可以形成法制委和法工委的工作合力，充分發(fā)揮人員專業(yè)優(yōu)勢(shì)。法工委作為常委會(huì)的工作辦事機(jī)構(gòu)，組成人員由常委會(huì)任命，沒(méi)有任期限制，人員相對(duì)固定。法制委組成人員是從人大代表中產(chǎn)生的，有任期限制。實(shí)踐中，法工委主要承接日常、基礎(chǔ)工作，“承擔(dān)人大常委會(huì)和主任會(huì)議確定、交辦的行政事務(wù)性工作”[12]。實(shí)踐中法制委和法工委的人員有些是兼任的，不少地方法制委的副主任委員兼任法工委的主任。區(qū)縣法工委的產(chǎn)生遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于法制委[13]，因此積累了相對(duì)豐富的法制工作經(jīng)驗(yàn)，就某些專業(yè)問(wèn)題二者完全可以進(jìn)行協(xié)商探討，形成工作合力，有利于發(fā)揮法工委人員法制工作經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢(shì)。法工委雖然沒(méi)有研究、審議、擬定有關(guān)議案的權(quán)力，但就專業(yè)問(wèn)題進(jìn)行探討并不與其職責(zé)矛盾。工作機(jī)制上形成合力，形成分工不分家的工作格局[14]，有利于充分發(fā)揮人員專業(yè)優(yōu)勢(shì)。《監(jiān)督法》第二十三條第二款規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查由本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門(mén)委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。”這是法制委和法工委發(fā)揮工作合力的法律依據(jù)。

區(qū)縣人大法制委員會(huì)的運(yùn)行實(shí)踐說(shuō)明，“作為縣人大及其常委會(huì)法律制度方面咨詢部、參謀部、工作部”[15]的法制委員會(huì)，一定程度上發(fā)揮了其法律專門(mén)性的特長(zhǎng)，增強(qiáng)了人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的有效性。但由于大多數(shù)區(qū)縣人大法制委員會(huì)成立運(yùn)行只有短短兩年時(shí)間，許多工作仍處于初始的探索階段。對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督缺失的一個(gè)重要原因在于區(qū)縣監(jiān)察委員會(huì)成立時(shí)間晚，盡管在業(yè)務(wù)上應(yīng)該由區(qū)縣人大法制委員會(huì)與之對(duì)應(yīng)，但在制度上許多區(qū)縣人大還沒(méi)有明確法制委員會(huì)與之對(duì)應(yīng)的職責(zé)，為了解決這個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，在新一輪的地方機(jī)構(gòu)改革之后，已有區(qū)縣法制委員會(huì)改為或者準(zhǔn)備改為監(jiān)察和司法委員會(huì)，改革后的監(jiān)察和司法委員會(huì)對(duì)口聯(lián)系部門(mén)增加了監(jiān)察委員會(huì)，從而從根本上解決了這個(gè)問(wèn)題。無(wú)論是法制委員會(huì)還是改革更名后的監(jiān)察和司法委員會(huì)，在充分發(fā)揮應(yīng)有的職能作用上依然任重道遠(yuǎn)，需要在理論探討和實(shí)踐運(yùn)行中繼續(xù)改進(jìn)。

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[10]《吉林市人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)工作條例》，https：//baike.so.com/doc/26356339-27598394.html.

[11]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2013年版。

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[15]龍吟：《發(fā)揮縣人大法制委員會(huì)作用淺見(jiàn)》，載《人大研究》2016年第7期。