□ 中國民用航空局清算中心 王春鳳/文

通用機(jī)場升級(jí)運(yùn)輸機(jī)場是國家綜合機(jī)場體系建設(shè)的重要內(nèi)容

（一）通用機(jī)場升級(jí)運(yùn)輸機(jī)場是理順國家綜合機(jī)場體系管理機(jī)制的重大舉措

從管控機(jī)制來看，運(yùn)輸機(jī)場和通用機(jī)場布局規(guī)劃管理機(jī)制相對(duì)獨(dú)立。我國運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃是從國家層面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，民航局會(huì)同國家發(fā)展改革委根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)和航空運(yùn)輸?shù)劝l(fā)展需求，適時(shí)修訂和完善《全國民用運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃》，并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后印發(fā)實(shí)施。而通用機(jī)場布局規(guī)劃是從省級(jí)層面抓好頂層設(shè)計(jì)，由省級(jí)（自治區(qū)、直轄市）發(fā)展改革部門組織編制轄區(qū)內(nèi)通用機(jī)場布局規(guī)劃，征得民航地區(qū)管理局、戰(zhàn)區(qū)空軍（空域管理部門）同意，報(bào)省級(jí)（自治區(qū)、直轄市）人民政府批準(zhǔn)。我國運(yùn)輸機(jī)場和通用機(jī)場布局規(guī)劃現(xiàn)行管理機(jī)制差異見表1所示。

表1：我國運(yùn)輸機(jī)場和通用機(jī)場布局規(guī)劃現(xiàn)行管理機(jī)制差異

從功能定位來看，運(yùn)輸機(jī)場與通用機(jī)場航空服務(wù)功能存在交叉重疊。運(yùn)輸機(jī)場作為國家重要的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，在綜合交通運(yùn)輸體系中發(fā)揮著重要的支撐帶動(dòng)作用，主要提供公共航空運(yùn)輸服務(wù)，也可以兼顧通用航空服務(wù)。通用機(jī)場主要承擔(dān)交通運(yùn)輸服務(wù)、社會(huì)公共服務(wù)、通用航空消費(fèi)、航空飛行培訓(xùn)、工農(nóng)林生產(chǎn)作業(yè)等通用航空服務(wù)。顯然，運(yùn)輸機(jī)場的基礎(chǔ)設(shè)施、航班時(shí)刻等核心資源在優(yōu)先滿足航空公司開展公共航空運(yùn)輸服務(wù)的前提下，也能夠保障通用航空企業(yè)提供公務(wù)航空、短途運(yùn)輸?shù)韧ㄓ煤娇辗?wù)。

從轉(zhuǎn)換需求來看，運(yùn)輸機(jī)場與通用機(jī)場之間相互轉(zhuǎn)換訴求日益強(qiáng)烈。隨著我國“一帶一路”倡議、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)五大國家戰(zhàn)略與新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，加快打造京津冀、長三角、珠三角三個(gè)世界級(jí)機(jī)場群，北京、上海、廣州、成都、昆明、深圳、重慶、西安、烏魯木齊、哈爾濱十大國際航空樞紐功能顯著增強(qiáng)，以及高速鐵路等地面大運(yùn)量快速交通網(wǎng)絡(luò)的逐漸完善等，各地區(qū)某些運(yùn)輸機(jī)場和通用機(jī)場所處的發(fā)展環(huán)境可能發(fā)生重大變化，導(dǎo)致部分通用機(jī)場未來需要新增客貨定期運(yùn)輸服務(wù)功能，亟待升級(jí)為支線運(yùn)輸機(jī)場；同樣也存在公共航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)發(fā)展長期低于預(yù)期的支線運(yùn)輸機(jī)場，需要降級(jí)為集中提供通用航空服務(wù)的通用機(jī)場。

綜上所述，目前我國運(yùn)輸機(jī)場和通用機(jī)場的布局規(guī)劃管控機(jī)制保持相對(duì)獨(dú)立，無法滿足功能定位重疊度較高的支線運(yùn)輸機(jī)場和通用機(jī)場之間日趨旺盛的雙向轉(zhuǎn)換需求。而通用機(jī)場轉(zhuǎn)升運(yùn)輸機(jī)場將有效打通通用機(jī)場向運(yùn)輸機(jī)場轉(zhuǎn)換升級(jí)的通道，突破通用機(jī)場與運(yùn)輸機(jī)場之間不可逾越的界限，推動(dòng)完善運(yùn)輸機(jī)場和通用機(jī)場之間的雙向動(dòng)態(tài)功能調(diào)整管理機(jī)制，強(qiáng)化各省（自治區(qū)、直轄市）通用機(jī)場布局規(guī)劃與《全國民用運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃》的緊密銜接，構(gòu)建通用機(jī)場與運(yùn)輸機(jī)場統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、功能相互補(bǔ)充的國家綜合機(jī)場體系，推動(dòng)我國綜合機(jī)場體系供需更為均衡、層次更為清晰、布局更為合理。

（二）通用機(jī)場升級(jí)運(yùn)輸機(jī)場是加快完善國家運(yùn)輸機(jī)場體系的有益補(bǔ)充手段

從發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國運(yùn)輸機(jī)場體系正在加速完善，但運(yùn)輸機(jī)場的布局?jǐn)?shù)量及其空間密度仍有較大提升空間。截至2018年底，我國已建成投用235個(gè)民用運(yùn)輸機(jī)場（含江西九江機(jī)場，不含3個(gè)通勤機(jī)場）。較“十二五”末增加28個(gè)，但運(yùn)輸機(jī)場數(shù)量約為美國的1/3，按100公里服務(wù)半徑計(jì)算可覆蓋全國86.2%的人口、91.9%的經(jīng)濟(jì)總量和90.4%的地級(jí)市，較“十二五”末分別增加1.8、1.3和3.2個(gè)百分點(diǎn)，但對(duì)中西部地區(qū)的覆蓋仍然不足，特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)、民族地區(qū)航空服務(wù)短板依然較為突出。

從發(fā)展前景來看，未來我國將建成覆蓋廣泛、分布合理、功能完善、集約環(huán)保的現(xiàn)代化運(yùn)輸機(jī)場體系。黨的十九大提出了從全面建成小康社會(huì)到基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，再到全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)。中國民航將與時(shí)俱進(jìn)，開啟新時(shí)代民航強(qiáng)國建設(shè)新征程，到2035年，全國運(yùn)輸機(jī)場數(shù)量實(shí)現(xiàn)400個(gè)左右，地面100公里覆蓋所有縣級(jí)行政區(qū)。另外，中國民用航空局局長馮正霖在2018年8月赴山東省調(diào)研中小機(jī)場建設(shè)和通航發(fā)展情況時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)要完善中小機(jī)場的布局規(guī)劃，在建設(shè)數(shù)量問題、建設(shè)規(guī)模問題、功能融合問題上下功夫，推動(dòng)中小機(jī)場健康可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，當(dāng)前我國運(yùn)輸機(jī)場總量不足、布局不盡合理等問題仍較為突出，難以滿足綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，無法適應(yīng)國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和廣大人民群眾便捷出行的要求，未來仍需科學(xué)合理地規(guī)劃布局建設(shè)大量的運(yùn)輸機(jī)場。通用機(jī)場轉(zhuǎn)升運(yùn)輸機(jī)場，不僅能夠成為用好存量通用機(jī)場、增加運(yùn)輸機(jī)場數(shù)量、加密運(yùn)輸機(jī)場布局的另一有效路徑之一，而且能夠有效緩解運(yùn)輸機(jī)場保障能力不足對(duì)民航可持續(xù)發(fā)展的不利約束，不斷增強(qiáng)我國運(yùn)輸機(jī)場體系對(duì)民航快速發(fā)展的貢獻(xiàn)率，持續(xù)推動(dòng)民航高質(zhì)量發(fā)展，以滿足人民對(duì)美好生活的向往。

通用機(jī)場轉(zhuǎn)升運(yùn)輸機(jī)場的示范意義

（一）通用機(jī)場轉(zhuǎn)升運(yùn)輸機(jī)場將加速推進(jìn)我國通用機(jī)場升級(jí)條件更加明確

近年來，國家相關(guān)部門出臺(tái)了一系列的促進(jìn)我國民航業(yè)快速健康發(fā)展的規(guī)劃政策文件，部分文件對(duì)通用機(jī)場轉(zhuǎn)換升級(jí)為運(yùn)輸機(jī)場的相關(guān)條件提出了要求。其中，國家發(fā)展改革委和民航局聯(lián)合印發(fā)的《全國民用運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕290號(hào)）指出，通用機(jī)場轉(zhuǎn)化為運(yùn)輸機(jī)場，需具備相應(yīng)條件并按相應(yīng)程序報(bào)批；國家發(fā)展改革委和民航局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)通用機(jī)場有序發(fā)展的意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2018〕1164號(hào)）明確了通用機(jī)場的升級(jí)轉(zhuǎn)化條件，一是符合全國民用運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃，二是具備運(yùn)輸機(jī)場安全運(yùn)行發(fā)展條件，3年內(nèi)沒有發(fā)生重大航空安全事故且無管理責(zé)任造成的重大及以上生產(chǎn)安全事故。

截至目前，我國并沒有通用機(jī)場成功轉(zhuǎn)升為運(yùn)輸機(jī)場的案例，關(guān)于通用機(jī)場升級(jí)為運(yùn)輸機(jī)場的條件仍然停留在文件原則層面，升級(jí)條件的直觀性、簡便性和可操作性尚未經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)。某些條件成熟的通用機(jī)場轉(zhuǎn)升運(yùn)輸機(jī)場，將進(jìn)一步推動(dòng)上述規(guī)劃政策文件提出升級(jí)為運(yùn)輸機(jī)場的相關(guān)條件更為細(xì)化、明確，圍繞通用機(jī)場升級(jí)條件加快形成一套易于收集、相對(duì)成熟客觀的指標(biāo)體系或明細(xì)清單，為我國后續(xù)其他通用機(jī)場開展轉(zhuǎn)升運(yùn)輸機(jī)場工作提供針對(duì)性的指導(dǎo)借鑒。

（二）通用機(jī)場轉(zhuǎn)升運(yùn)輸機(jī)場將推動(dòng)完善我國通用機(jī)場升級(jí)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

標(biāo)準(zhǔn)作為國家治理體系的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，已成為與戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策同樣重要的國家治理手段，是促進(jìn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的有力推手。制定和實(shí)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是民航行業(yè)管理的重要手段，也是民航行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基本特性和核心需求。

某些條件成熟的通用機(jī)場轉(zhuǎn)升運(yùn)輸機(jī)場，必將引導(dǎo)相關(guān)科研單位加大對(duì)通用機(jī)場升級(jí)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究的投入經(jīng)費(fèi)，推動(dòng)聚集研究編制通用機(jī)場升級(jí)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的人才隊(duì)伍，加快構(gòu)建完善的通用機(jī)場升級(jí)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為通用機(jī)場轉(zhuǎn)升運(yùn)輸機(jī)場開展的一系列工作提供共同遵守和重復(fù)使用的準(zhǔn)則，以充分發(fā)揮技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系在通用機(jī)場升級(jí)工作中規(guī)范性、效率性、專業(yè)性和權(quán)威性的支撐和引領(lǐng)作用，為我國未來更多的通用機(jī)場轉(zhuǎn)升運(yùn)輸機(jī)場提供有效的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系供給。

（三）通用機(jī)場轉(zhuǎn)升運(yùn)輸機(jī)場將加快強(qiáng)化我國通用機(jī)場升級(jí)路徑深入研究

系統(tǒng)梳理國家相關(guān)部門近年來出臺(tái)的一系列涉及通用機(jī)場升級(jí)轉(zhuǎn)換機(jī)制的規(guī)劃政策文件后發(fā)現(xiàn)，目前我國通用機(jī)場轉(zhuǎn)升運(yùn)輸機(jī)場存在四條備選路徑。一是通過滿足《關(guān)于促進(jìn)通用機(jī)場有序發(fā)展的意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2018〕1164號(hào)）明確的通用機(jī)場升級(jí)需要具備的相應(yīng)條件轉(zhuǎn)升為支線運(yùn)輸機(jī)場；二是根據(jù)《全國民用運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃》中提出的“樞紐機(jī)場所在地確需建設(shè)多個(gè)運(yùn)輸機(jī)場的，按國家有關(guān)規(guī)定報(bào)批”，采取將樞紐機(jī)場所在地的通用機(jī)場規(guī)劃建設(shè)為新運(yùn)輸機(jī)場的方式，實(shí)現(xiàn)通用機(jī)場升級(jí)為運(yùn)輸機(jī)場；三是依據(jù)《全國民用運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃》中明確的“航空貨運(yùn)業(yè)務(wù)應(yīng)充分利用現(xiàn)有機(jī)場的貨運(yùn)能力，如需新建以貨運(yùn)功能為主的機(jī)場原則上優(yōu)先從本規(guī)劃中選取，需新建規(guī)劃外機(jī)場的另行研究”，采用將通用機(jī)場規(guī)劃建設(shè)為貨運(yùn)功能為主的運(yùn)輸機(jī)場的路徑，完成通用機(jī)場轉(zhuǎn)換升級(jí)為運(yùn)輸機(jī)場；四是在我國管理體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的背景下，呼吁各方積極爭取國家發(fā)展改革委和民航局充分發(fā)揮試點(diǎn)對(duì)全局改革的示范、突破、帶動(dòng)作用，在我國綜合機(jī)場體系領(lǐng)域盡快開展通用機(jī)場升級(jí)改革試點(diǎn)工作，通過力爭進(jìn)入通用機(jī)場升級(jí)試點(diǎn)范圍轉(zhuǎn)升為運(yùn)輸機(jī)場。具體路徑見表2所示。

表2：我國通用機(jī)場轉(zhuǎn)升運(yùn)輸機(jī)場備選路徑情況

結(jié)合我國民用機(jī)場領(lǐng)域管理體制機(jī)制現(xiàn)狀初步判斷，上述四條路徑實(shí)現(xiàn)難度呈現(xiàn)逐步上升趨勢(shì)，即備選路徑一實(shí)施難度最低，備選路徑四實(shí)施難度最高，備選路徑二和三實(shí)施難度處于中間位置。某些條件成熟的通用機(jī)場轉(zhuǎn)升運(yùn)輸機(jī)場，必將引發(fā)相關(guān)人員加速探索我國通用機(jī)場升級(jí)為運(yùn)輸機(jī)場道路的進(jìn)程，在選擇實(shí)踐上述備選路徑的同時(shí)，主動(dòng)思考、創(chuàng)新提出更多的通用機(jī)場升級(jí)的可行備選路徑，為解決我國通用機(jī)場升級(jí)路徑問題貢獻(xiàn)智慧和方案，切實(shí)起到典型引領(lǐng)、先行先試、示范借鑒的作用。