覃淮宇

[摘 要]廣西民族教育地方立法應(yīng)該采用促進(jìn)法的立法模式，立法以政府引導(dǎo)和促進(jìn)廣西民族教育為目的，以倡導(dǎo)性、授權(quán)性規(guī)范為主，以授益性法律后果為立法目標(biāo)。廣西民族教育促進(jìn)條例的立法模式理論上是基于民族平等權(quán)、發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)和對(duì)弱勢(shì)群體傾向性的保護(hù)，現(xiàn)實(shí)依據(jù)是基于壯民族教育的弱質(zhì)性特征。

[關(guān)鍵詞]民族教育;促進(jìn)法;法理分析

[中圖分類號(hào)] D922.16 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 2095-3437（2019）08-0001-04

民族教育地方立法采用何種立法類型，應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)具體情形來(lái)進(jìn)行選擇。內(nèi)蒙古自治區(qū)按照一般地方立法的方式制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)民族教育條例》，云南采用促進(jìn)法的方式制定了《云南省少數(shù)民族教育促進(jìn)條例》，云南西雙版納傣族自治州、楚雄彝族自治州和貴州黔西南自治州都出臺(tái)了自治州級(jí)民族教育地方法規(guī)。

一、問(wèn)題的緣起

廣西是全國(guó)少數(shù)民族人口最多的自治區(qū)，雖然在民族教育上取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是教育發(fā)展不平衡、民族教育發(fā)展不充分的問(wèn)題還比較突出。廣西有64個(gè)縣少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?0%以上，其中多數(shù)縣教育基礎(chǔ)薄弱，有41個(gè)縣是貧困縣，占全區(qū)54個(gè)貧困縣的75.9%。特別是未納入集中連片特困地區(qū)的35個(gè)少數(shù)民族聚居縣區(qū)，教育基礎(chǔ)更加薄弱。目前中央多項(xiàng)教育資金與集中連片特困地區(qū)捆綁，35個(gè)縣區(qū)得到的支持較少，亟須加大教育發(fā)展扶持。2017年，廣西壯族自治區(qū)人大代表蔣慶霖牽頭共16人提出立法議案，建議制定自治區(qū)民族教育促進(jìn)條例。2018年3月，《廣西民族教育促進(jìn)條例》被列入2018年廣西壯族自治區(qū)人大立法計(jì)劃，作為初次審議的法規(guī)案，《廣西民族教育促進(jìn)條例》已于2018年11月出臺(tái)。

對(duì)廣西民族教育地方立法的研究不少，李楊在對(duì)少數(shù)民族教育立法數(shù)量的年均趨勢(shì)和層級(jí)，以及專項(xiàng)立法的比重趨勢(shì)進(jìn)行比對(duì)后得出結(jié)論：教育專項(xiàng)立法的比例在逐年升高，盡管從立法的方式上看，少數(shù)民族的專項(xiàng)立法絕對(duì)數(shù)量不高，但少數(shù)民族教育立法專業(yè)化程度是在趨于強(qiáng)勢(shì)的;楊巖巖從我國(guó)少數(shù)民族教育的現(xiàn)狀出發(fā)，探討了為何要推進(jìn)少數(shù)民族超常規(guī)立法，以及我國(guó)少數(shù)民族教育立法應(yīng)包括的內(nèi)容、實(shí)踐中應(yīng)該注意的問(wèn)題[1];陳恩倫總結(jié)了我國(guó)民族地區(qū)地方教育立法的經(jīng)驗(yàn)及問(wèn)題[2]。

已有的研究成果，為廣西民族教育地方立法提供了法理基礎(chǔ)和實(shí)證依據(jù)，豐富了研究資料。綜觀已的有研究筆者發(fā)現(xiàn)，相關(guān)研究成果多從整體去研究民族教育立法，關(guān)注立法的內(nèi)容和質(zhì)量，對(duì)地方民族教育立法的形式一般主張使用單行條例形式，對(duì)“促進(jìn)型”立法研究極少，特別是未發(fā)現(xiàn)有專門(mén)對(duì)廣西民族教育的“促進(jìn)型”立法形式進(jìn)行研究的成果。2018年，廣西壯族自治區(qū)成立60周年，作為第一大少數(shù)民族聚居地，民族教育立法是法治現(xiàn)代化的重要方面，對(duì)促進(jìn)以壯民族為代表的少數(shù)民族教育持續(xù)、健康的發(fā)展，對(duì)保障少數(shù)民族權(quán)利、維護(hù)民族傳承非常必要，是促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的必然要求。本文將結(jié)合廣西少數(shù)民族的實(shí)際和“促進(jìn)型”立法的迫切性，分析廣西民族教育促進(jìn)條例的法理基礎(chǔ)，論證民族教育立法的必要性和可行性，為廣西民族教育地方立法盡快進(jìn)入實(shí)質(zhì)程序提供理論支撐。

二、促進(jìn)法的產(chǎn)生、特征和功能

促進(jìn)法是一種立法的模式。這種模式往往是通過(guò)立法，規(guī)范和督促各個(gè)相關(guān)職能部門(mén)，運(yùn)用組織和行政的手段對(duì)某一項(xiàng)具體的社會(huì)公共事務(wù)履行職責(zé)，同時(shí)通過(guò)政策傾斜和法律保障的方式鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)體和社會(huì)力量參與對(duì)該公共事務(wù)的治理，以共同維護(hù)和促進(jìn)該公共事務(wù)獲得健康高速的發(fā)展。

（一）促進(jìn)法的產(chǎn)生

促進(jìn)法的產(chǎn)生和經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生在時(shí)間維度上是一致的。在法國(guó)民法典時(shí)代，自由資本主義信奉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和契約自由，這種權(quán)利本位理念導(dǎo)致權(quán)利濫用和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展極其不平衡，強(qiáng)勢(shì)文化對(duì)弱勢(shì)文化消融速度極快，進(jìn)而有損到公平和平等;發(fā)展到德國(guó)民法典時(shí)期，在社會(huì)本位的法律哲學(xué)框架下，經(jīng)濟(jì)法逐漸被各國(guó)制定出來(lái)，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)力度和廣度逐步被承認(rèn)。經(jīng)濟(jì)法學(xué)者劉文華認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)立法和執(zhí)法要促進(jìn)、引導(dǎo)或強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與個(gè)體利益目標(biāo)的統(tǒng)一”[3]。政府積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)以避免市場(chǎng)的過(guò)度自由化，需要用立法的方式來(lái)對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行約束的同時(shí)，賦予政府一定的公共管控職能，以化解過(guò)度自由的市場(chǎng)導(dǎo)致的各種矛盾，這種依據(jù)“凱恩斯主義”理論構(gòu)建的立法例就是“促進(jìn)法”，它既能約束政府的公權(quán)力，又能通過(guò)政府運(yùn)用公權(quán)力有效調(diào)控市場(chǎng)。

（二）促進(jìn)法的特性

促進(jìn)法的立法目的是對(duì)某項(xiàng)事務(wù)的發(fā)展進(jìn)行促進(jìn)，使其健康、有序、高速發(fā)展，其多為授權(quán)性規(guī)范，以授益性法律后果為立法目標(biāo)，如《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》。這種立法形式雖然也屬于對(duì)弱勢(shì)狀態(tài)的平衡和促進(jìn)，但是和對(duì)弱者進(jìn)行傾向性保護(hù)的大多數(shù)立法例不一樣，如對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)的《勞動(dòng)合同法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，其更多的是禁止性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范，法律后果多是懲罰性的。在“促進(jìn)法”的法律關(guān)系中，政府是促進(jìn)法的主體，也是被促進(jìn)的對(duì)象，“促進(jìn)”指政府本身的促進(jìn)和對(duì)政府職能部門(mén)的促進(jìn)，特點(diǎn)是由政府的引導(dǎo)和激勵(lì)推動(dòng)某項(xiàng)事業(yè)或事務(wù)的發(fā)展。

（三）促進(jìn)法的功能

在“一帶一路”背景下，促進(jìn)法旨在促進(jìn)和鼓勵(lì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)型法律得到發(fā)展，如我國(guó)正在制定的《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，已經(jīng)制定出臺(tái)的《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法》《就業(yè)促進(jìn)法》等。促進(jìn)法的“促進(jìn)”功能一般在法條第一款進(jìn)行規(guī)定，我國(guó)制定的《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》規(guī)定該法是為了“鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織，在使用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械”時(shí)， “促進(jìn)農(nóng)業(yè)的機(jī)械化”和“建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”制定本法?！睹褶k教育促進(jìn)法》第一款規(guī)定，為了維護(hù)“民辦學(xué)校”和“受教育者”的合法權(quán)益，“為實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略”，制定法律來(lái)促進(jìn)民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展。這種新型的促進(jìn)立法模式，將法律制度的保障力度和國(guó)家的宏觀政策引導(dǎo)與支持相結(jié)合，既發(fā)揮了法律規(guī)范的調(diào)整、平衡、懲戒功能集合優(yōu)勢(shì)，又能加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域的管理與協(xié)調(diào)，大力促進(jìn)某個(gè)領(lǐng)域或者某個(gè)行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、廣西民族教育促進(jìn)法律關(guān)系

《教育大辭典》對(duì)民族教育是這樣定義的：“民族教育”是“中國(guó)少數(shù)民族教育的簡(jiǎn)稱”，是“特指除了漢族之外的”，“對(duì)55個(gè)少數(shù)民族所實(shí)施的教育”;《中國(guó)大百科全書(shū)》則認(rèn)為“少數(shù)民族教育”簡(jiǎn)稱“民族教育”，是“在多民族國(guó)家內(nèi)”，對(duì)“人口居于少數(shù)的民族”實(shí)施的教育，在中國(guó)指“對(duì)漢族之外的其他的少數(shù)民族所實(shí)施的教育”。

（一）民族教育的范疇

以下幾種情形都屬于民族教育的范疇：其一，所有以少數(shù)民族和少數(shù)民族地區(qū)人口為教育對(duì)象的教育;其二，針對(duì)少數(shù)民族的以使用國(guó)家通用語(yǔ)言文字為教學(xué)重點(diǎn)的教育，這是我國(guó)民族教育法規(guī)和政策的定義;其三，針對(duì)特殊少數(shù)民族的以挽救和發(fā)揚(yáng)本民族語(yǔ)言文字和傳統(tǒng)文化為目的的教育;其四，針對(duì)少數(shù)民族的強(qiáng)勢(shì)文化和弱勢(shì)文化平衡發(fā)展的教育，如內(nèi)蒙古民族教育立法采用的定義。

（二）廣西民族教育在立法中的定義

廣西民族教育立法應(yīng)該首先對(duì)民族教育進(jìn)行定義，定義屬于第一種情形，即“所有以少數(shù)民族和少數(shù)民族地區(qū)人口為教育對(duì)象的教育”，在條例中表述為：本條例所稱“民族教育”，是指在廣西行政區(qū)域內(nèi)對(duì)少數(shù)民族聚居區(qū)的學(xué)生或者少數(shù)民族學(xué)生所實(shí)施的各級(jí)各類教育。 依據(jù)黃金海給少數(shù)民族聚居區(qū)所下的定義，所謂“少數(shù)民族聚居區(qū)”，是相對(duì)于少數(shù)民族的散雜居的一種習(xí)慣性表述，為 “少數(shù)民族相對(duì)比較集中居住的區(qū)域”[4]，“少數(shù)民族聚居區(qū)的學(xué)生”把漢族學(xué)生也包含進(jìn)去，都作為民族教育的對(duì)象。同時(shí)，立法要對(duì)概念進(jìn)行解釋：“少數(shù)民族學(xué)生是指各級(jí)各類教育學(xué)校中漢族以外的其他民族學(xué)生”;“少數(shù)民族聚居區(qū)是指民族自治縣、民族鄉(xiāng)以及少數(shù)民族人口比例達(dá)30%的其他縣（市、區(qū)）”。

（三）廣西民族教育促進(jìn)法律關(guān)系的主體客體和內(nèi)容

1.廣西民族教育促進(jìn)法律關(guān)系的權(quán)利主體是以壯民族為主的廣西少數(shù)民族和民族聚居區(qū)的所有成員，義務(wù)和責(zé)任主體為廣西各級(jí)政府和相關(guān)職能部門(mén)。

2.廣西民族教育促進(jìn)法律關(guān)系的客體包括 “國(guó)家通用語(yǔ)言文字”“本民族語(yǔ)言文字 ”“科學(xué)文化知識(shí)傳授”和“本民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展”，特別是將“促進(jìn)使用本民族語(yǔ)言文字”作為重點(diǎn)，放置到“國(guó)家通用語(yǔ)言文字為基礎(chǔ)”之后，與“傳承和發(fā)展本民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，普及科學(xué)文化知識(shí)”共同構(gòu)成廣西民族教育法律關(guān)系的客體。

3.廣西民族教育促進(jìn)法律關(guān)系的內(nèi)容為民漢文化交融的受教育權(quán)。廣西民族教育法律法規(guī)的制定和執(zhí)行力求體現(xiàn)出民漢文化“對(duì)話、溝通、交融”的特征，促使壯民族文化為代表的廣西少數(shù)民族教育的發(fā)展，建立在民族團(tuán)結(jié)和本民族文化傳承的根基之上，以達(dá)到各民族在心理上的深層次認(rèn)同。

四、廣西民族教育“促進(jìn)法”立法的模式

立法活動(dòng)的首要任務(wù)為確認(rèn)立法模式，模式的選擇確定了立法的程序和目標(biāo)，模式的選擇對(duì)立法價(jià)值的體現(xiàn)尤為重要。廣西民族教育立法的價(jià)值體現(xiàn)應(yīng)該是對(duì)民族文化傳承的法治保障，需要通過(guò)“督促行政權(quán)力”和“促使社會(huì)投入”得以實(shí)現(xiàn)。

（一）廣西民族教育立法的名稱

廣西民族教育立法命名為《廣西壯族自治區(qū)民族教育促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》（草案）），采用“促進(jìn)法”的立法例。這樣設(shè)置一是切合當(dāng)前國(guó)家對(duì)民族教育的態(tài)度，二是考慮到由于歷史、自然等原因造成民族教育的差異性，導(dǎo)致民族教育發(fā)展面臨一些特殊困難和突出問(wèn)題。依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》，對(duì)民族教育要“保護(hù)”“規(guī)范”和“促進(jìn)”“加快”以及“發(fā)展”。同時(shí)，廣西民族教育立法的名稱具備法規(guī)名稱的三個(gè)要素，汪全勝和張鵬就認(rèn)為： “法的名稱規(guī)范化的三個(gè)要素包括‘法的制定主體或效力適用范圍的要素‘法的調(diào)整對(duì)象的要素‘法的效力等級(jí)的要素”[5]。

（二）廣西民族教育立法的框架

立法的框架和結(jié)構(gòu)上不分章節(jié)，一共28條，內(nèi)容包括：【立法目的和依據(jù)】【立法原則】【民族教育定義】【政府職責(zé)】【部門(mén)職責(zé)】【專項(xiàng)資金和經(jīng)費(fèi)】【表彰和獎(jiǎng)勵(lì)】【民族教育體系】【民族學(xué)校的設(shè)立】【民族學(xué)校的辦學(xué)】【中小學(xué)民族班】【高等學(xué)校少數(shù)民族預(yù)科班和高校民族班】【民族團(tuán)結(jié)教育】【民族文化教育】【民族雙語(yǔ)教育】【民族雙語(yǔ)教師】【民族學(xué)生優(yōu)惠】【交流合作】【民族學(xué)校補(bǔ)助】【教材免費(fèi)】【教育督導(dǎo)】【畢業(yè)生優(yōu)待】【捐資助學(xué)鼓勵(lì)】【法律責(zé)任】和【附則】，法條各部分的內(nèi)容包涵了完整的民族教育的核心范疇，并具有遞進(jìn)式的內(nèi)在聯(lián)系。

《條例》（草案）的框架結(jié)構(gòu)與相關(guān)立法框架結(jié)構(gòu)基本一致。其主要參考了國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、其他省份同類法規(guī)、規(guī)章的規(guī)范設(shè)置順序，分條合理、清晰，體現(xiàn)內(nèi)容的層次性，符合立法的一般技術(shù)規(guī)范?！稐l例》（草案）共28 條，條文數(shù)目規(guī)定清晰，每一條都有相應(yīng)獨(dú)立的內(nèi)容，條文之間內(nèi)在聯(lián)系緊密。

《條例》（草案）力圖做到以下幾點(diǎn)：一是民族教育立法決策和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進(jìn);二是突出重點(diǎn)，著力圍繞提高民族教育質(zhì)量完善制度，有效解決民族教育實(shí)際問(wèn)題;三是積極穩(wěn)妥，分步推進(jìn)，對(duì)屬于工作機(jī)制問(wèn)題的，優(yōu)化工作機(jī)制，屬于法律實(shí)施的問(wèn)題，在實(shí)踐中解決，對(duì)民族教育中條件成熟和認(rèn)識(shí)比較一致的，予以規(guī)定，對(duì)那些認(rèn)識(shí)尚有分歧的，暫緩規(guī)定。

五、廣西民族教育立法“促進(jìn)”法體例的法理分析

十九大報(bào)告指出， 只有“依法立法、科學(xué)立法和民主立法”，才能以良法促進(jìn)發(fā)展，才能保障善治。民族事務(wù)的法治化，是民族團(tuán)結(jié)和民族進(jìn)步的制度保障。廣西民族教育立法著眼于民族地區(qū)教育實(shí)際問(wèn)題的解決，采用 “促進(jìn)型”立法形式，融入民族地區(qū)地方特色與民族傳統(tǒng)文化，通過(guò)條文豐富辦學(xué)形式、提高民族教師待遇、保障民族教育經(jīng)費(fèi)、明確民族學(xué)校的認(rèn)定、促進(jìn)雙語(yǔ)教育，使其具有針對(duì)性，法條規(guī)制可操作，同時(shí)構(gòu)建完整的評(píng)價(jià)機(jī)制和評(píng)估體系 [5]，加強(qiáng)教育督導(dǎo)對(duì)民族教育的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)壯民族為主的廣西少數(shù)民族傳統(tǒng)文化教育的鼓勵(lì)和倡導(dǎo)職能。從理論上，用“促進(jìn)”條例的模式規(guī)制和保障廣西民族教育的發(fā)展，源于以下法理基礎(chǔ)。

（一）基于民族平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)

民族教育是民族平等在人權(quán)上的體現(xiàn)。民族文化和民族語(yǔ)言是民族人格的具體體現(xiàn)，我國(guó)的民族政策對(duì)各民族的語(yǔ)言和文化具有保護(hù)和發(fā)展的重要作用，能有效保障各民族的人權(quán)。恩格斯認(rèn)為，“平等不僅在國(guó)家領(lǐng)域中實(shí)行， 也不應(yīng)當(dāng)僅僅停留在表面，還應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的領(lǐng)域中得以實(shí)踐，并且應(yīng)當(dāng)是可以實(shí)現(xiàn)的”[6]。張文顯認(rèn)為，“教育公平”是機(jī)會(huì)公平當(dāng)中最重要的公平，他認(rèn)為，為人們提供均等的教育資源和同等的受教育機(jī)會(huì)，才能為所有人創(chuàng)造均等的自由、全面、發(fā)展條件[7]。廣西的壯民族以及其他少數(shù)民族在接受?chē)?guó)家通用語(yǔ)言文字教育時(shí)，和漢族并無(wú)二致，少數(shù)地區(qū)出現(xiàn)的差異不是基于民族成分導(dǎo)致的，而是區(qū)域性文化經(jīng)濟(jì)落后所致。但少數(shù)民族身份應(yīng)該和其特有的語(yǔ)言、文化標(biāo)識(shí)一致，在彰顯人權(quán)上才是契合的。壯族等少數(shù)民族的身份，在政治、文化、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，也要通過(guò)其特殊的民族表達(dá)體現(xiàn)。在保障少數(shù)民族人權(quán)時(shí)， 必須從其特殊性出發(fā)，運(yùn)用法治的手段，這樣才能切實(shí)保障少數(shù)民族人權(quán)。

（二）基于民族發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)

少數(shù)民族文化權(quán)利以少數(shù)民族語(yǔ)言權(quán)利、傳統(tǒng)文化權(quán)利來(lái)體現(xiàn)其民族性，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)有賴于文化權(quán)利的發(fā)展，文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)支撐著少數(shù)民族發(fā)展的內(nèi)涵。少數(shù)民族文化權(quán)利有著豐富的內(nèi)涵，廣西的“花山崖壁畫(huà)、銅鼓、壯錦、繡球、干欄、風(fēng)雨橋、鼓樓、歌圩以及布洛陀史詩(shī)、密洛陀史詩(shī)、劉三姐傳說(shuō)等表征出廣西民族歷史文化形象性質(zhì)特征”[8]，體現(xiàn)在法律層面，既包含少數(shù)民族成員享有的文化成果權(quán)益和參與文化活動(dòng)的權(quán)益，也包含對(duì)本民族保持和發(fā)展其文化特性所固有的生活方式的權(quán)益，以及對(duì)這些權(quán)益造成侵害時(shí)獲得的救濟(jì)權(quán)。民族同化和民族傳承是兩個(gè)同樣重要的命題，少數(shù)民族傳統(tǒng)是其安身立命和人格自信的一個(gè)體現(xiàn)，傳承與發(fā)展優(yōu)秀的少數(shù)民族文化，保存其特有的民族品味，確保廣西民族生態(tài)的多樣化，構(gòu)建一元為主多元并存的中華民族團(tuán)結(jié)的大家庭，有現(xiàn)實(shí)的意義。而傳承和發(fā)展民族語(yǔ)言和文化最便捷、最具有操作性的手段就是教育。 “國(guó)家盡一切努力， 促進(jìn)全國(guó)各民族的共同繁榮” 是憲法序言中的規(guī)定，而“各民族都有使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由”也是憲法對(duì)各民族賦予的權(quán)利，《民族區(qū)域自治法》規(guī)定民族學(xué)校“有條件的應(yīng)當(dāng)采用少數(shù)民族文字的課本， 并用少數(shù)民族語(yǔ)言講課”?？梢?jiàn)，繁榮的共同性，成為少數(shù)民族傳統(tǒng)文化教育的法理基礎(chǔ)。

（三）基于對(duì)弱勢(shì)群體傾向性保護(hù)的法理認(rèn)同

博登海默認(rèn)為，“平等指的對(duì)象可以是收入分配的制度，也可以是政治參與的權(quán)利，平等是一個(gè)復(fù)雜的概念，它具有各種形狀，具有不同的含義，它更是弱勢(shì)群體的社會(huì)地位在法律上的體現(xiàn)，它涉及人類的基本需要，比如法律面前的平等和機(jī)會(huì)的均等”[9]。除了形式上的平等，實(shí)質(zhì)上不平等也是一種不公平，對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行傾向性保護(hù)，在法律的形式上設(shè)計(jì)優(yōu)惠條款和特殊條款，對(duì)少數(shù)民族文化進(jìn)行保護(hù)和促進(jìn)、幫扶，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義的平等，是現(xiàn)代法治的一個(gè)重要理念，對(duì)弱勢(shì)群體的教育是近年備受關(guān)注的問(wèn)題之一[10]。從民族平等的角度，廣西第一大少數(shù)民族壯族文化的發(fā)展和傳承處于劣勢(shì)，壯民族對(duì)自我民族的認(rèn)同感缺失，國(guó)家通過(guò)立法和執(zhí)法的干預(yù)是實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體保護(hù)的一個(gè)重要手段。壯民族首先在民族傳承上體現(xiàn)為弱勢(shì)，國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的教育教學(xué)內(nèi)容進(jìn)一步?jīng)_淡了壯族的文化，需要通過(guò)民族傾向性立法與教育傾向性立法兩個(gè)方面來(lái)保障平等?？偠灾瑥V西民族教育的立法采用“促進(jìn)法”例，是基于對(duì)壯族文化在傳承上的弱勢(shì)現(xiàn)狀，希望通過(guò)法律保障，實(shí)現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體的法治關(guān)照。

（四）基于壯民族教育的弱質(zhì)性特征

以壯族為第一大少數(shù)民族的廣西，在文化傳承上處于弱勢(shì)，“千百年來(lái)，少數(shù)民族大多使用民族信仰和鄉(xiāng)規(guī)民約調(diào)整社會(huì)關(guān)系”[11]，促進(jìn)立法體例適用經(jīng)濟(jì)法中的適度干預(yù)理論，要求國(guó)家采用適當(dāng)?shù)母深A(yù)，以促進(jìn)廣西少數(shù)民族教育健康有序發(fā)展。這種弱質(zhì)性特征，需要地方立法對(duì)民族教育從規(guī)劃、扶持和鼓勵(lì)發(fā)展三個(gè)層面分別進(jìn)行規(guī)范、鼓勵(lì)和引導(dǎo)各方主體共同參與到以壯民族為主體的少數(shù)民族的教育發(fā)展中，最終實(shí)現(xiàn)廣西少數(shù)民族素質(zhì)整體水平的提升。

（五）基于“以政府引導(dǎo)和促進(jìn)”的民族教育地方立法目的

作為一項(xiàng)“促進(jìn)型”法律，民族教育立法最主要的立法目的就是督促政府公權(quán)力量對(duì)民族教育的引導(dǎo)，這也是促進(jìn)法最典型的特征。而廣西民族教育促進(jìn)條例屬于為推動(dòng)廣西民族教育有序發(fā)展而制定的，從宏觀層面對(duì)民族教育的具體事務(wù)進(jìn)行總體指導(dǎo)的地方立法規(guī)范。廣西少數(shù)民族教育自身的特性決定了其離不開(kāi)政府的引導(dǎo)。因此，政府有義務(wù)運(yùn)用其“有形的手”來(lái)彌補(bǔ)壯民族傳統(tǒng)文化教育和傳承的缺陷，為民族教育的發(fā)展奠定良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。廣西民族教育促進(jìn)立法，可明確規(guī)定，作為執(zhí)法主體的“民族自治地方的人民政府”應(yīng)當(dāng)將“民族教育事業(yè)”納入“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃”，用“應(yīng)當(dāng)”型條款來(lái)規(guī)范政府行為。

（六）廣西民族教育立法以倡導(dǎo)性的法律規(guī)范為主

廣西民族教育立法，尊重民族特點(diǎn)，不應(yīng)采用傳統(tǒng)的法律規(guī)范中權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)采用“促進(jìn)法”模式，條款以倡導(dǎo)性、激勵(lì)性規(guī)范為主，政府權(quán)力在施行時(shí)可采用柔性執(zhí)法，對(duì)民族教育法律責(zé)任的設(shè)置和界定比較粗放。比如規(guī)定少數(shù)民族聚居地區(qū)在“招考、招聘人員時(shí)”，采用“可以”式立法，宣示政府的促進(jìn)和鼓勵(lì)作用，以倡導(dǎo)性、誘導(dǎo)性的規(guī)范，替代剛性的、強(qiáng)行性的規(guī)定，同時(shí)給予民族教育機(jī)構(gòu)和個(gè)人一定的經(jīng)濟(jì)扶持和優(yōu)惠政策，幫助教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行有利于民族教育文化發(fā)展的活動(dòng)。

六、結(jié)語(yǔ)

2018年是廣西壯族自治區(qū)成立60周年，廣西民族教育地方立法以“促進(jìn)條例”的形式進(jìn)行頒布，大大促進(jìn)了以壯民族文化教育為主要教育內(nèi)容的廣西民族教育的繁榮和發(fā)展。本文解決了民族教育地方立法“促進(jìn)型”的法理依據(jù)，使得立法的合法性、合理性有了淵源，合乎邏輯。在實(shí)際運(yùn)用中，建立在廣西壯文化的弱質(zhì)性等特點(diǎn)上的民族教育，如何通過(guò)法治的運(yùn)行獲得新的活力，特別是在法條的可操作性上，還需要進(jìn)一步的研究。

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[責(zé)任編輯：陳 明]