摘要：小產(chǎn)權(quán)房是以房地產(chǎn)開發(fā)為目的未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的住宅類違法建筑，根據(jù)估算，目前全國小產(chǎn)權(quán)房建筑面積約8億-10億平方米。解決小產(chǎn)權(quán)房問題，可在摸清現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地類型、建設(shè)形式、開發(fā)主體、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、建筑安全等情況，按照“四個一批”分類解決，即拆除一批、轉(zhuǎn)正一批、改租一批、保留一批。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房;違法建筑;農(nóng)村集體土地

中圖分類號：F293

文獻標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（ 2019） 04-0031-35

收稿日期：2019-02-16

1 小產(chǎn)權(quán)房的內(nèi)涵

從學(xué)術(shù)文獻和媒體報道中看，小產(chǎn)權(quán)房這一個概念最早出現(xiàn)于2006年，此后作為熱點廣泛見諸報端，一直持續(xù)到2013、2014年以后才有所降溫。

在官方文件中最早出現(xiàn)在2007年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)[ 2007] 71號），其中要求城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)”房。此后在2011年5月、2011年IO月、2013年11月國土資源部等有關(guān)部門出臺的《關(guān)于加強保障性安居工程用地管理有關(guān)問題的通知》（2011年5月國土資源部《關(guān)于加強保障性安居工程用地管理有關(guān)問題的通知》（國土資電發(fā)[ 2011）53號）中，提出堅決制止和嚴(yán)肅查處“小產(chǎn)權(quán)房”等違法違規(guī)行為）、《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》（2011年10月，國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》中要求鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地，不得登記發(fā)證）、《關(guān)于堅決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》（2013年11月國土資源部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳《關(guān)于堅決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》指出建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”，嚴(yán)重違反土地和城鄉(xiāng)建設(shè)管理法律法規(guī)）中均提到了“小產(chǎn)權(quán)房”，但都沒有對其內(nèi)涵進行明確界定。

從文獻中看，早期常用“小產(chǎn)權(quán)”“小產(chǎn)權(quán)”房或“小產(chǎn)權(quán)房”的表述，而到2010年以后則不再加引號，說明它已成為一個約定俗成的概念。

然而，學(xué)術(shù)層面對其內(nèi)涵和外延的討論也不精確。有的強調(diào)它建在農(nóng)村集體土地上（劉?？?007;江奇、譚術(shù)魁，2009）;有的強調(diào)它被集體經(jīng)濟組織成員以外的人所擁有（周其仁，2014）;有的突出它未辦理城市規(guī)劃、商品房建設(shè)、商品房銷售手續(xù)，未取得國有土地使用證、商品房所有權(quán)證的各類房產(chǎn)（岳曉武，2009）;有的強調(diào)其不能通過合法的途徑進入市場出讓、轉(zhuǎn)讓（楚建群、董黎明，2007）;有的強調(diào)它在一個或多個環(huán)節(jié)的違規(guī)（華生，2015），并且涉及到國土資源、規(guī)劃管理、建設(shè)管理、房屋管理等多個部門。

本文認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房特指那些建設(shè)在集體土地上、并銷售給非本集體經(jīng)濟組織成員的房屋，小產(chǎn)權(quán)房普遍具有用地規(guī)劃和建設(shè)的違法性、產(chǎn)權(quán)的不完整性、設(shè)施的不配套性以及發(fā)生交易行為等特點：因此，也可以稱之為以房地產(chǎn)開發(fā)為日的未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的住宅類違法建筑，小產(chǎn)權(quán)房內(nèi)部也存在很大差異，是否具有集體建設(shè)用地使用證、房屋所有權(quán)證等情況各異，建筑高度、容積率、消防安全、給水、下水、供熱等配置和達標(biāo)情況各異。如表1所示。

2 我國小產(chǎn)權(quán)房的總體情況研判

由于小產(chǎn)權(quán)房既不在城市建設(shè)監(jiān)管下，也不在鄉(xiāng)村建設(shè)的監(jiān)管下，因此政府部門缺少對其規(guī)模的詳細統(tǒng)計。在公開的報道中，全國層面常見的有兩個數(shù)字：

一是來白南方都市報2014年的報道，認(rèn)為全國小產(chǎn)權(quán)房面積逾66億平方米。這大約相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民人均約10平方米，顯然是一個偏大的估算。

二是來自REICO工作室（“REICO 工作室”由全聯(lián)房地產(chǎn)商會（原全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會）、巾城聯(lián)盟投資基金共同支持建立，致力于促進房地產(chǎn)業(yè)及國民經(jīng)濟穩(wěn)定、快速、可持續(xù)發(fā)展，不尋求研究成果代表和反映行業(yè)及商界利益）。2010年的測算，認(rèn)為全國小產(chǎn)權(quán)房面積為7.6億平方米一這是由 1995-2010年歷年“全社會住宅竣工面積一城鎮(zhèn)住宅竣T面積一農(nóng)村農(nóng)戶住宅竣工面積”累計計算，這大約相當(dāng)于2010年城鄉(xiāng)住宅存量面積的1.73%（2010年我國城鄉(xiāng)人均住宅建筑面積分別為31.6和34.1平方米，城鄉(xiāng)人口分別為6.66億和6.74億，據(jù)此估算城鄉(xiāng)建筑總面積）、城鎮(zhèn)住宅面積的3.61%。這一數(shù)字更接近真實狀況，但仍然存在兩個方面的不準(zhǔn)確，一是沒有扣除期間拆除的農(nóng)村住宅，二是有一些小產(chǎn)權(quán)房可能包含在農(nóng)村住宅的統(tǒng)計中，估算認(rèn)為后者的數(shù)量很可能大于前者，兇此該數(shù)字（7.6億平方米）是一個接近真實但又偏低的估計。

在2010年前后，關(guān)于地方的散點數(shù)據(jù)比較常見，多是在當(dāng)年上市的小產(chǎn)權(quán)樓盤面積（或套數(shù)）統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，并測算占城市商品住宅的比例，但總體上看，各個城市的情況差別很大，例如，在北京，小產(chǎn)權(quán)房約占市場樓盤總量的20%左右（北京“十一五”期間的小產(chǎn)權(quán)房竣丁面積400萬平方米，大約相當(dāng)于城鎮(zhèn)住宅竣工面積的4.3%）。在深圳，集體土地上的建筑（該口徑略大于小產(chǎn)權(quán)房）約占住房總建筑面積的49%。在成都市，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到了整個成都商品房市場的30%左右。在太原，小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量大約占在售樓盤總量的20%以上？

本文嘗試采用兩種方法對全國小產(chǎn)權(quán)房面積進行估算：

一是借鑒REICO工作室的方法，經(jīng)過對照中國統(tǒng)計年鑒中的數(shù)據(jù)口徑發(fā)現(xiàn)，規(guī)范的指標(biāo)表述應(yīng)為：“住宅房屋竣工面積一商品住宅房屋竣工面積一農(nóng)村農(nóng)戶竣工住宅建筑面積”，結(jié)果表明從1997-2016年，差值累計為58.89億平方米。這其中可能包括了單位自建住宅，即一些國有企業(yè)大院、獨立工礦區(qū)企業(yè)家屬樓、大學(xué)家屬院等城鎮(zhèn)建設(shè)用地上的不完全商品化（不完全產(chǎn)權(quán)）的住宅。

二是采用案例法，即根據(jù)不同規(guī)模等級案例城市的小產(chǎn)權(quán)房情況，給同規(guī)模等級城市一個平均估計值，最終加總測算出全國小產(chǎn)權(quán)房面積為8.96億平方米，我們認(rèn)為這是一個接近實際但偏保守的估計，這其中，除了深圳、廣州外，在估計時沒有考慮城中村、城郊村村民持有的住宅面積。如表2所示。

基于以上判斷，全國小產(chǎn)權(quán)住宅面積至少在10億平方米左右，相當(dāng)于全國城鎮(zhèn)居民住宅面積的3.89%（31.6平方米/人*81347萬城鎮(zhèn)人口=257億平方米）。而如果將城中村、城郊村村民和村集體、村集體經(jīng)濟組織直接或變相持有的住宅也算進去，則該規(guī)?？赡艽蠛芏唷?/p>

3 分類解決小產(chǎn)權(quán)房問題的思路和原則

盡管小產(chǎn)權(quán)房在抑制城市商品房高房價和在接納低收入家庭等方面發(fā)揮了積極作用，但它不符合城市規(guī)劃和土地用途管制要求，許多還存在安全隱患。在2010年之前增量還比較大，2010年后政府出臺了有關(guān)文件進行規(guī)范，再加上“大產(chǎn)權(quán)房”升值較快，小產(chǎn)權(quán)房的流動性不好、風(fēng)險大，投資者關(guān)注度下降，小產(chǎn)權(quán)房增量有明顯下降一但總體上看，小產(chǎn)權(quán)房問題長期拖下去無益于解決，只能積重難返，建議盡快解決。

當(dāng)前解決小產(chǎn)權(quán)房的時代背景發(fā)生了變化，黨的十八大以來的各項改革深入推進為解決小產(chǎn)權(quán)房問題打下了一定基礎(chǔ)，特別是農(nóng)村土地制度改革的有關(guān)探索，如集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市試點、集體土地建設(shè)租賃住房試點等，為同樣以土地制度改革為內(nèi)核的小產(chǎn)權(quán)房問題提供了一些操作方式上的可鑒之處。黨的十九大以來，對房地產(chǎn)調(diào)控也提出了建設(shè)“長效機制”的新思路，作為現(xiàn)實中城鎮(zhèn)住房供給的組成部分之一，小產(chǎn)權(quán)房問題也不應(yīng)回避，有必要在“長效機制”構(gòu)建中得到整體設(shè)計和化解。

3.1 解決小產(chǎn)權(quán)房問題的總體思路

按照深化農(nóng)村土地改革、建立房地產(chǎn)長效機制的總體部署，遵循積極穩(wěn)妥、鼓勵創(chuàng)新、管住增量、化解存量的原則，突出住房居住功能，在對房屋安全、規(guī)劃條件進行摸底基礎(chǔ)上分類推進，通過拆除一批、扶正一批、轉(zhuǎn)化一批、保留一批，力爭用5年左右時間，基本解決小產(chǎn)權(quán)房問題，推動相關(guān)法律和配套政策的同步完善。

3.2 解決小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)該秉持的幾個原則

一是分類推進。充分考慮小產(chǎn)權(quán)房在土地類型、規(guī)劃許可、建設(shè)主體、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、設(shè)施條件等差別，通過調(diào)查摸清現(xiàn)狀，建立房屋底賬，根據(jù)類型設(shè)計針對性的解決辦法。二是穩(wěn)妥審慎。小產(chǎn)權(quán)房涉及村民（集體）切身利益，把協(xié)調(diào)好各主體利益關(guān)系作為基本前提，按照以人民為中心的理念，依法穩(wěn)妥審慎推進，促進公平正義。三是上下聯(lián)動。中央層面確定總目標(biāo)、總基調(diào)、總方案地方根據(jù)具體實際制定實施方案，合理把握解決規(guī)模、節(jié)奏和途徑，加強上下互動，不斷調(diào)整優(yōu)化解決方案。四是創(chuàng)新渠道。鼓勵地方在實施主體、房屋增值收益分配及實現(xiàn)形式、產(chǎn)權(quán)關(guān)系設(shè)計、規(guī)劃條件調(diào)整等方面開展探索，賦予地方一定彈性。五是對接體系。要把解決小產(chǎn)權(quán)房問題作為當(dāng)前土地改革和住房制度建設(shè)的一個組成部分，特別是與住房保障體系對接起來，強化政策的整體性，避免碎片化。六是管住增量。通過加大監(jiān)管和執(zhí)法力度，科學(xué)管理社會預(yù)期，避免社會波動。加大監(jiān)測、打擊和處理力度，切實管住增量，同時控制在既有小產(chǎn)權(quán)房、土地上的新建活動。

4“四個一批”分類解決小產(chǎn)權(quán)房問題

在開展調(diào)查、摸清現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，依據(jù)房屋安全狀況、用地類型、權(quán)屬關(guān)系、規(guī)劃調(diào)整可能等進行分類區(qū)分，按照“四個一批”分類解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

4.1 拆除一批：切實消除安全隱患

一是經(jīng)檢測鑒定，房屋質(zhì)量達不到國家或地方有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，存在嚴(yán)重質(zhì)量問題或安全隱患，又不能采取可行措施予以整改消除的，應(yīng)有序拆除，并視建筑違法情況不同，制定完善補償標(biāo)準(zhǔn)。二是與規(guī)劃存在嚴(yán)重沖突且不可調(diào)和的房屋，如占用土地為一級水源保護區(qū)的，占用公共道路、綠地、河道、高壓供電走廊、壓占地下管線的，破壞或影響文物保護和風(fēng)景名勝區(qū)的，占用永久基本農(nóng)田的，嚴(yán)重影響土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃實施的，均應(yīng)予以拆除。

需要說明的是，拆除后是否遷建和給予補償應(yīng)視情況而定，對于不符合規(guī)劃但很安全的房屋，如果不會對周邊產(chǎn)生負外部性，應(yīng)本著節(jié)約原則，論證是否通過部分拆除，或適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃來解決。

4.2 轉(zhuǎn)正一批：補繳土地出讓金和稅費轉(zhuǎn)化為普通商品房

對于房屋設(shè)計和質(zhì)量與商品住宅差別不大，市政配套基本完善或可以修補完善，區(qū)位上符合城市發(fā)展方向的小產(chǎn)權(quán)房，可以責(zé)令相關(guān)主體補繳土地使用權(quán)出讓金及相關(guān)稅費后，轉(zhuǎn)化為“大產(chǎn)權(quán)”，賦予與商品房同等的產(chǎn)權(quán)。