■ 魏 凌 成 立

黨的十九大報告提出，堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。未來應(yīng)從我國房地產(chǎn)市場發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，進(jìn)一步改革和完善住房租賃制度，培育和發(fā)展住房租賃市場，不斷完善住房市場體系，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的持續(xù)健康發(fā)展。

一、我國住房租賃制度的歷史演進(jìn)

（一）房地產(chǎn)市場起步、公房租賃制度改革探索（1978-1997年）

改革開放之前，我國實行的是福利性質(zhì)的公房租賃制度，城鎮(zhèn)職工的住房只需向單位繳納極少的象征性的租金（2-3%的月薪金）。20世紀(jì)70年代末，全國城市每月公房租金是0.13元／平方米，不到維護(hù)成本的一半。1978年實行改革開放之后，人民日益增長的物質(zhì)文化需求與落后的生產(chǎn)力之間的矛盾逐漸成為我國社會主義初級階段的主要矛盾。由于建設(shè)資金匱乏和維護(hù)不足，公房供給日益短缺并成為嚴(yán)重的民生問題。1978年9月，鄧小平提出，解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款。1980年4月，鄧小平再次就住房問題提出重要思路：“城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房可以出售，老房子也可以出售。住宅出售后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房價調(diào)整房租，使人們考慮到買房合算?！编囆∑酵镜闹v話為此后的住房體制改革勾畫了主要輪廓：商品住房制度改革是住房體制改革的主體和核心，住房租賃制度改革則是商品住房制度改革的輔助和保障。同年6月，中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)《全國基本建設(shè)工作會議匯報提綱》，住宅商品化政策正式實施，住房體制改革的大幕也由此拉開。

從1981-1985年間，全國有150多個城市、300多個縣開展了公房補(bǔ)貼出售的試點工作。1986年2月，國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，主要負(fù)責(zé)住房體制改革領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。但由于相關(guān)制度缺位，1986-1988年間很多試點地區(qū)出現(xiàn)了“住房賤賣風(fēng)”，國有住房資產(chǎn)大量流失。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于1988年6月出臺了《關(guān)于制止賤價出售共有住房的緊急通知》（建房字［1988］70號），叫停了公房補(bǔ)貼出售，改為公房全價出售。從1988年到1993年，國務(wù)院召開了三次全國住房制度改革工作會議，明確了以公房出售為主， 建、售、租并舉的住房體制改革總體方案。1994年，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)1994［43］號），將“三改四建”確立為住房體制改革的基本內(nèi)容，并明確提出積極推進(jìn)租金改革和穩(wěn)步出售公有住房。這一政策標(biāo)志著城鎮(zhèn)住房體制改革全面開啟。1995年，《城市房屋租賃管理辦法》（建設(shè)部令第42號）出臺，為住房租賃市場的交易和管理建立了基本的法律規(guī)范框架。雖然這一階段住房制度改革政策頻出，但住房商品化改革的推進(jìn)總體較為緩慢。1993年，城鎮(zhèn)居民中公房租賃家庭比重仍高達(dá)69.76%，1997年也達(dá)到了56.72%。公房租賃制度仍是滿足多數(shù)城鎮(zhèn)居民住房需求的主要支撐，住房租賃尚未形成獨立的市場機(jī)制。

（二）房地產(chǎn)市場發(fā)展迅猛、住房租賃市場機(jī)制初步確立（1998-2008年）

受亞洲金融危機(jī)的影響，為拉動內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)增長，1998年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)［1998］23號），明確要求停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，培育和規(guī)范住房交易市場。福利分配的公房租賃制度自此終結(jié)，住房市場化全面起步。在這份對中國住房體制改革具有轉(zhuǎn)折意義的重要文件中，廉租住房在住房保障體系中被首次提出，住房租賃的市場化機(jī)制初步確立（見下表）。但由于中央住房政策的重心仍在住房交易市場的構(gòu)建，無論是作為保障性住房的廉租房還是純市場機(jī)制的租賃房均發(fā)展緩慢。

表 1998年國發(fā)［1998］23號文中關(guān)于住房供應(yīng)體系的政策規(guī)定

2001年3月，第九屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》提出，“活躍房地產(chǎn)二級市場，發(fā)展住房租賃市場”。住房租賃市場機(jī)制建設(shè)被正式納入國家發(fā)展規(guī)劃。同年7月，中國申奧成功；12月，中國正式加入WTO。多種利好因素下，經(jīng)濟(jì)增長迅猛，房地產(chǎn)市場也進(jìn)入發(fā)展的快車道。2003年8月，為解決部分地區(qū)住房供求的結(jié)構(gòu)性矛盾，防范房地產(chǎn)市場過熱和完善市場監(jiān)管，國務(wù)院出臺了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔1998〕23號），首次確立了房地產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的地位，并將住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的主體調(diào)整為購買或承租普通商品住房，在住房租賃方面提出“要依法加強(qiáng)房屋租賃合同登記備案管理，規(guī)范發(fā)展房屋租賃市場?！睆?003年到2007年間，盡管中央從信貸、稅收、土地供應(yīng)等多個方面出臺了一系列的房地產(chǎn)調(diào)控政策，但由于整體處于城鎮(zhèn)化上升周期，住房市場供不應(yīng)求，商品房的投資和銷售持續(xù)高速增長，房價快速攀升。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2003-2007年，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資從1萬億元增長到2.5萬億元，商品住宅銷售面積從3.4億平方米增長到7.7億平方米，商品住宅銷售均價從2197元/平方米增長到3645元/平方米。與此同時，城鎮(zhèn)居民購房和住房自由化率比重也迅速升高（見上圖）。

1990～2005年中國城鎮(zhèn)家庭購房比例變化情況圖

為對沖美國金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，2008年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2008〕131號），房地產(chǎn)調(diào)控由抑制轉(zhuǎn)向刺激，由此引發(fā)了新一輪的商品住宅市場上漲行情。在住房租賃市場方面，該意見提出“對不符合廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)條件，又無力購買普通商品住房的家庭，要從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，采取發(fā)展租賃住房等多種方式，因地制宜解決其住房問題?！钡捎谌狈ε涮渍叩闹С?，這一階段的住房租賃市場在商品住房市場高歌猛進(jìn)的大浪潮中幾近于湮沒無聞。

（三）房地產(chǎn)市場深化調(diào)控、住房租賃市場二元格局形成（2009-2014年）

住房租賃市場“二元制”是我國住房商品化改革過程中形成的鮮明特征。1994年，《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)1994［43］號）將住房租賃市場劃分為商品房租賃市場和廉租房市場，奠定了我國住房租賃市場“二元制”的發(fā)展基調(diào)。1998年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)［1998］23號）明確根據(jù)家庭收入供應(yīng)不同類型的租賃住房。此后，國家陸續(xù)出臺了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》（建設(shè)部令第70號）、《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房管理辦法》（國稅總局令第120號）等文件，從市場準(zhǔn)入、運營方式、定價與補(bǔ)貼等方面將廉租房市場與商品房租賃市場作了隔離。

2009年在寬松政策刺激下，房地產(chǎn)市場迅速回暖，房價隨之大幅上漲，而保障性住房供應(yīng)嚴(yán)重不足。為解決城鎮(zhèn)居民住房負(fù)擔(dān)日益加重的問題，2009年《政府工作報告》首次提出“積極發(fā)展公共租賃房”。在“遏制房價過快上漲”的調(diào)控思想下，國家從2010年到2013年密集出臺了“國十一條”“新國八條”“國五條”等房地產(chǎn)調(diào)控政策，其中，發(fā)展公共租賃住房一直是調(diào)控政策的重要組成部分。2010年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等7部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，將大力發(fā)展公共租賃住房定位為完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措，并從其租賃管理、房源籌集、政策支持和監(jiān)督管理等方面對其作了明確規(guī)定。此后，公租房逐漸取代經(jīng)濟(jì)適用房成為保障性住房的供應(yīng)主體。同年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺了《商品房屋租賃管理辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第6號），替代了此前的《城市房屋租賃管理辦法》，該文件也成為延續(xù)至今專門規(guī)范我國住房租賃市場交易活動的部門規(guī)章。自此，我國住房租賃市場的“二元”格局形成并持續(xù)至今：即以廉租房和公租房為主體的保障性租賃住房市場和完全商品化的住房租賃市場?？偟膩碚f，這一階段住房租賃市場的政策重點在于發(fā)展公共租賃住房市場，而商品住房租賃市場的發(fā)展則相對緩慢。住房租賃制度成為我國實現(xiàn)社會保障職能的重要手段，并扮演商品房銷售市場“冷卻劑”的角色。

（四）深化房地產(chǎn)市場供給側(cè)改革、建立租購并舉的住房制度（2015-2018年）

在中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，中央提出了供給側(cè)改革的政策方針，在住房體制改革的思路上從從過去的“重購輕租”轉(zhuǎn)向“租購并舉”。2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)“要更加注重供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，并提出了“三去一降一補(bǔ)”的經(jīng)濟(jì)改革路線。其中，在化解房地產(chǎn)庫存的政策中明確提出“以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向”和“要發(fā)展住房租賃市場”。2016年3月，兩會發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》在住房體制改革方面基本延續(xù)了中央經(jīng)濟(jì)工作會議的表述。住房租賃市場被提升到和住房銷售市場同等重要的政策地位上。2017年10月，十九大報告提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。十九大報告將“購租并舉”調(diào)整為“租購并舉”，實際意味著在穩(wěn)定當(dāng)前商品房銷售市場的情況下，中央會花更大的力氣發(fā)展住房租賃市場。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議則提出“構(gòu)建房地產(chǎn)市場健康發(fā)展長效機(jī)制”和“完善住房市場體系和住房保障體系”?！巴晟谱》渴袌鲶w系”的核心要求之一就是平衡好商品房市場和住房租賃市場，避免局部市場因資本逐利而發(fā)展過熱。

與此同時，住房租賃市場相關(guān)制度建設(shè)明顯提速。2015年1月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導(dǎo)意見》，將住房租賃市場定位為我國住房供應(yīng)體系的重要組成部分，并提出“用3年時間，基本形成渠道多元、總量平衡、結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)規(guī)范、制度健全的住房租賃市場”。2016年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕39號），提出“以建立購租并舉的住房制度為主要方向，健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系?！边@是我國首次以國家規(guī)范性文件的形式對住房租賃市場作頂層設(shè)計。2017年5月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》并向社會公開征求意見。7月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等9部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》 （建房 ［2017］ 153號），從培育企業(yè)、建立平臺、增加供應(yīng)和創(chuàng)新管理體制四大方面提出了具體的政策措施。8月，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，在北京、上海、沈陽等13個城市開展開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。從2015年到2018年，央行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會分別從住房公積金、資產(chǎn)證券化、保險資金參與長租公寓等方面出臺了促進(jìn)住房租賃市場發(fā)展的金融改革政策。這一階段國家在深入總結(jié)前期房地產(chǎn)調(diào)控經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將培育和發(fā)展住房租賃市場、建立租購并舉的住房制度作為房地產(chǎn)供給側(cè)改革的核心工作之一，多部門、多維度、全方位加快住房租賃市場制度建設(shè)，為構(gòu)建房地產(chǎn)市場健康發(fā)展長效機(jī)制提供了有力支撐。

二、我國住房租賃制度改革的總結(jié)與展望

70年前，新中國成立開啟了中華民族偉大復(fù)興的歷史征程。40年前，在改革開放的東風(fēng)下，住房體制改革啟幕。原房改課題組組長孟曉蘇指出，改革開放40年來，中國城鎮(zhèn)居民從蝸居到更加適居，過上了更有尊嚴(yán)的生活。在中國40年住房體制改革的歷史長河中，住房租賃制度同樣遵循了“漸進(jìn)式”改革的原則，先后經(jīng)歷了公房租賃制度改革探索、住房租賃市場機(jī)制初步確立、住房租賃市場二元格局形成和建立租購并舉的住房制度四個發(fā)展階段，并取得了一定的成就。但本應(yīng)作為住房供應(yīng)制度重要組成部分的住房租賃制度長期沒有得到應(yīng)有的重視，相關(guān)政策改革緩慢而滯后，住房租賃市場成為我國住房供應(yīng)體系的薄弱環(huán)節(jié)，未能發(fā)揮其滿足多層次居住需求、形成住房市場梯級供給與梯級消費、穩(wěn)定市場預(yù)期和房價以及促進(jìn)房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)平衡和優(yōu)化等基本功能。與發(fā)達(dá)國家成熟的住房租賃市場相比，盡管當(dāng)前中國住房租賃整體市場仍處于起步階段，建議未來從以下三個方面進(jìn)行相應(yīng)的政策調(diào)整和完善：

（一）理順住房“租”與“購”之間的關(guān)系

“租購并舉”核心內(nèi)涵是實現(xiàn)住房租賃市場和住房銷售市場的平衡，而絕非等量齊觀。國內(nèi)外很多研究已證明，住房產(chǎn)權(quán)除了解決居住問題外，還會對家庭財富積累和子女教育產(chǎn)生正向激勵作用，并起到穩(wěn)定社會的作用。我國過去圍繞以住房所有關(guān)系為核心的住房體制改革已經(jīng)形成了高住房自有率的市場現(xiàn)實和購房自住的消費習(xí)慣，因此，在新一輪住房體制改革的進(jìn)程中，應(yīng)在充分尊重和考量歷史傳承和市場現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，將住房租賃制度改革定位為“補(bǔ)短板”“增供給”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”，既不能走過去“重購輕租”的老路，也不宜采納“租購并重”的發(fā)展思路，更不能采取“租主購輔”的制度路徑。

（二）厘清“租購?fù)瑱?quán)”的真實內(nèi)涵

2017年7月，《廣州市加快發(fā)展住房租賃市場工作方案》首次以政府文件的形式提出“租購?fù)瑱?quán)”的政策，此后湖北、重慶等多個地方政府也出臺了類似的政策，并被社會廣泛解讀為租房者和購房者在城市中享有同等公共服務(wù)資源的權(quán)利?！白馐弁瑱?quán)”真實含義應(yīng)是，城鎮(zhèn)居民無論購房還是租房都平等享有在城市居住的基本權(quán)利（非所有權(quán)利）以及由此所必需的公共服務(wù)資源（非普惠性）。

（三）構(gòu)建促進(jìn)住房租賃市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機(jī)制

住房租賃市場長效機(jī)制是以完善多層次住房供應(yīng)體系、保障居民基本居住權(quán)為目標(biāo)，充分運用立法、土地、金融、財稅等手段，建立起土地、住房、戶籍、財稅、金融、公共服務(wù)等一系列基礎(chǔ)性制度和調(diào)節(jié)機(jī)制，保持租金的平穩(wěn)波動、優(yōu)化租賃住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，提升租賃住房供給效率，持續(xù)提升租住品質(zhì)，促進(jìn)住房租賃市場的平穩(wěn)健康發(fā)展。首先，建立健全住房租賃市場的法律法規(guī)體系，通過立法保障租賃雙方的合法權(quán)益，穩(wěn)定住房租賃市場預(yù)期。其次，在現(xiàn)代住房權(quán)理念指導(dǎo)下，引導(dǎo)社會形成“先租房、后買房；先買小房，后逐步改善”的住房消費梯度理念；第三，要加快推進(jìn)土地制度改革，打破政府對城市土地一級市場的壟斷經(jīng)營，構(gòu)建多元主體、自由競爭的土地供應(yīng)新體系，實現(xiàn)土地開源、節(jié)流、降成本。第四，制定全國層面的基本公共服務(wù)均等化配置發(fā)展規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，并逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)與戶籍相分離。第五，創(chuàng)新對開展住房租賃業(yè)務(wù)企業(yè)的金融和財稅支持政策，提升住房租賃市場的機(jī)構(gòu)化、規(guī)?；?。完善住房交易環(huán)節(jié)與保有環(huán)節(jié)的稅收政策，適度提高住房持有成本，促進(jìn)閑置商品房向租賃房源轉(zhuǎn)化。