王燕飛

內(nèi)容提要：一直以來(lái)地方稅體系建設(shè)是我國(guó)財(cái)稅體制中亟待解決的任務(wù)之一，也是促進(jìn)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。隨著稅制結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，共享稅模式也逐漸成為我國(guó)分稅制的一個(gè)重要特征。新時(shí)代新背景下，地方稅體系建設(shè)如何考量和調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)行稅收體制成為迫在眉睫的問(wèn)題。本文將以新疆維吾爾自治區(qū)為具體研究對(duì)象，通過(guò)實(shí)證分析，指出共享稅模式下，新疆地方稅體系建設(shè)面臨著財(cái)力縮減、稅種缺失、事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配等多重困境，并以探索民族自治地方差異化建設(shè)為起點(diǎn)，從共享比例的合理調(diào)整、稅權(quán)的劃分、主體稅種的選擇、稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化四個(gè)方面提出完善新疆地方稅體系建設(shè)的實(shí)施路徑。

引 言

近年來(lái)，我國(guó)稅制改革不斷深化，“營(yíng)改增”的全面實(shí)施，打破了傳統(tǒng)的稅制格局，全國(guó)稅收總收入中將近七成來(lái)自于共享稅，我國(guó)名副其實(shí)地跨入了“大共享稅”的新紀(jì)元。2018年6月，國(guó)家實(shí)行國(guó)地稅合并，形成了稅收征管機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)制，但國(guó)地稅改革，只是對(duì)中央和地方的稅收征管機(jī)構(gòu)改革，并不涉及對(duì)中央和地方稅收收入劃分的改變。因此，在不斷推進(jìn)的財(cái)稅體制改革下，如何更好地發(fā)揮共享模式的優(yōu)勢(shì)，平衡中央與地方的稅收收入分配，建設(shè)完善的地方稅收體系成為一個(gè)有現(xiàn)實(shí)意義的課題。

一、共享稅模式下地方稅體系的科學(xué)內(nèi)涵

地方稅體系建設(shè)、重構(gòu)研究是政府相關(guān)部門和學(xué)術(shù)界炙手可熱的研究選題，本部分以文獻(xiàn)綜述、理論依據(jù)、發(fā)展沿革為脈絡(luò)，旨在為后續(xù)闡述奠定理論基礎(chǔ)。

（一）地方稅體系文獻(xiàn)綜述

關(guān)于地方稅的概念。郝昭成（2018）認(rèn)為，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，地方稅指稅收收入由地方政府全部享有的稅種①參見(jiàn)郝昭成：《健全地方稅體系的思考》，《國(guó)際稅收》，2018（06）：12-16。；李華（2018）認(rèn)為，地方稅應(yīng)從兩個(gè)方面理解，一是收入，二是管理。收入指由地方政府自身能夠自由支配的稅收收入；管理則意味著由地方政府依據(jù)地方實(shí)情自由設(shè)置或改變稅目、稅率等要素的稅種①參見(jiàn)李華：《地方稅的內(nèi)涵與我國(guó)地方稅體系改革路徑》，《財(cái)政研究》，2018（07）：66-80。。王曙光和章力丹（2019）也認(rèn)為，地方稅分為兩個(gè)部分，一是中央立法下的地方政府組織征收管理和支配的各稅，二是共享稅中劃分給地方政府的各稅，二者總和即為地方稅②參見(jiàn)王曙光、章力丹：《新時(shí)代地方稅體系的科學(xué)內(nèi)涵與構(gòu)建》，《稅務(wù)研究》，2019（01）：32-38。。關(guān)于地方稅體系的內(nèi)涵及范圍。孫文基（2016）認(rèn)為，地方稅體系是由地方稅收制度、稅收管理和司法護(hù)航統(tǒng)一構(gòu)成的三位一體③參見(jiàn)孫文基：《完善我國(guó)地方稅體系的研究》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2016（03）：110-117。。張歡（2016）認(rèn)為，地方稅體系包含四個(gè)構(gòu)成要素，分別是稅權(quán)、稅制、稅收收入以及稅收征管，四個(gè)要素之間相互聯(lián)系，缺一不可④參見(jiàn)張歡：《“營(yíng)改增”背景下完善地方稅體系研究》，河南大學(xué)，2016。。馮曦明和蔣憶寧（2019）認(rèn)為，地方稅體系是稅收收入全部或部分歸于地方政府且當(dāng)?shù)囟愂盏恼鞴堋⑹褂煤驼{(diào)整的集合⑤參見(jiàn)馮曦明、蔣憶寧：《地方稅體系完善研析》，《稅務(wù)研究》，2019（01）：45-49。。

總而言之，關(guān)于地方稅和地方稅體系沒(méi)有一個(gè)明確統(tǒng)一的定義，不同學(xué)者由于側(cè)重點(diǎn)不同，所采納的定義也存在一些差異。但縱觀所有觀點(diǎn)，大部分學(xué)者都認(rèn)同地方稅不能簡(jiǎn)單機(jī)械地認(rèn)為僅由地方自由支配的稅種的稅收收入構(gòu)成而割裂了央地共享中由地方占有的部分。同理，地方稅體系也不應(yīng)該僅是由一個(gè)靜態(tài)的稅收制度構(gòu)成，而應(yīng)該是多方面、多部門、多要素共同構(gòu)成的一個(gè)動(dòng)態(tài)的有機(jī)整體。

（二）地方稅體系的理論基礎(chǔ)

地方稅體系是分稅制下的產(chǎn)物，而分稅制是建立在財(cái)政分權(quán)理論基礎(chǔ)之上的，追根溯源地講，財(cái)政分權(quán)理論是地方稅體系建設(shè)的重要淵源。財(cái)政分權(quán)理論的演進(jìn)過(guò)程分為以Tiebout、Oates和Musgrave等為代表的第一代財(cái)政分權(quán)理論和以Qian、Ronald以及Weingast等經(jīng)濟(jì)學(xué)家在第一代理論基礎(chǔ)上發(fā)展出的第二代財(cái)政分權(quán)理論。第一代財(cái)政分權(quán)理論從財(cái)政分權(quán)的必要性以及財(cái)政職能在政府間的合理分工的角度出發(fā)，認(rèn)為由于公共產(chǎn)品存在地域性特征，地方性公共產(chǎn)品由當(dāng)?shù)卣┙o更有利于提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率并促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。第二代則以財(cái)政分權(quán)的合理性為論證核心，融入了微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)說(shuō)觀點(diǎn)，從公共選擇視角出發(fā)，認(rèn)為政府雖然是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的主體，但政府成員也是由社會(huì)個(gè)體組成，無(wú)法脫離“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)屬性。在缺乏完善的約束機(jī)制下不可置否地會(huì)滋生尋租行為，而財(cái)政分權(quán)具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制的特質(zhì)，使得各級(jí)政府在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中最大程度地實(shí)現(xiàn)了地方居民福利。財(cái)政分權(quán)理論的發(fā)展為世界各國(guó)的分稅制制度提供了理論來(lái)源。地方政府作為提供當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品以及承擔(dān)支出責(zé)任的主體，除了有限的支付轉(zhuǎn)移外，主要財(cái)力來(lái)源即為地方稅。

（三）我國(guó)地方稅體系的發(fā)展沿革（1994年至今）

1994年我國(guó)開始實(shí)行分稅制改革，確立了以中央稅、地方稅和央地分享的三大類稅務(wù)體制[1]，建立了中央與地方兩套并行的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，并且較為明確地劃分各級(jí)政府機(jī)關(guān)的稅收立法權(quán)和管理權(quán)。開征土地增值稅、房地產(chǎn)稅、車船稅并下放屠宰稅和筵席稅由地方視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況自行決定繼續(xù)或停止征收。2003年11月，黨的十六屆三中全會(huì)提出“賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)”，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐步降低農(nóng)業(yè)稅率，抵扣增值稅中的設(shè)備投資費(fèi)用。2006年1月取消農(nóng)業(yè)稅，同年2月取消屠宰稅。2007年1月開征車船稅，同時(shí)廢止車船使用牌照稅與車船使用稅。2008年1月取消筵席稅。2009年1月廢止《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，涉外企業(yè)適用《房地產(chǎn)稅暫行條例》；2012年1月開始營(yíng)業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)工作，同年11月，黨的十八大提出“構(gòu)建地方稅體系”的總體要求。2014年3月，《政府工作報(bào)告》提出“規(guī)范央地的財(cái)政劃分制度”。2013年11月十八屆三中全會(huì)明確提出“完善地方稅體系建設(shè)”。2016年5月，“營(yíng)改增”在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入“大共享稅”時(shí)代。2017年10月，黨的十九大接著提出了“健全地方稅體系”。2018年1月，正式開征環(huán)境保護(hù)稅。2019年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中再次提出“健全地方稅體系”。

二、共享稅模式下新疆地方稅體系建設(shè)面臨的困境

“營(yíng)改增”是共享稅模式下的典型代表，其作為普惠性的結(jié)構(gòu)性改革，一方面在很大程度上避免了重復(fù)征稅，消減了稅制對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置資源的扭曲，優(yōu)化了社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的良性循環(huán)；但另一方面按照我國(guó)稅收利益劃分，營(yíng)業(yè)稅除少部分歸中央外，其余均歸地方政府，將原屬于地方政府的稅收收入劃歸到中央與地方共享，勢(shì)必對(duì)當(dāng)?shù)卣呢?cái)政稅收造成了巨大沖擊。

（一）自身相對(duì)財(cái)力的縮減

“營(yíng)改增”后對(duì)地方財(cái)政的首要沖擊即來(lái)自于自身相對(duì)財(cái)力的變化[2]，根據(jù)表1的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，2012-2015年新疆營(yíng)業(yè)稅收入占稅收總收入比重均超過(guò)30%，在地方稅體系中占有重要地位，是地方政府財(cái)力的主要來(lái)源[3]。2016年，“營(yíng)改增”改革全面展開，營(yíng)業(yè)稅收入縮減至115.47億元，占稅收總收入的比重急劇下降為13.28%。而放眼增值稅，自2013年“營(yíng)改增”試點(diǎn)推向全國(guó)后，占稅收總收入比重呈總體上升趨勢(shì)，但比重仍保持在18%以下；2016年“營(yíng)改增”全面推開，范圍擴(kuò)大至全部行業(yè)，增值稅收入迅速增加至260.24億元，占比逼近30%大關(guān)，2017年，因營(yíng)業(yè)稅的取消，增值稅收入占稅收總收入的43.32%，構(gòu)成地方稅收收入中的重要組成部分。

新疆身處大陸西部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平受限，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)以及加工制造業(yè)的發(fā)展遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，即稅收收入中原營(yíng)業(yè)稅占比遠(yuǎn)高于原增值稅。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案》，將中央對(duì)地方的增值稅共享比例由75%改為50%，相當(dāng)于地方財(cái)政收入中原營(yíng)業(yè)稅稅收收入減少了50%，增值稅稅收收入增加了25%。這種以全國(guó)為基點(diǎn)采取了“一刀切”的模式，雖在一定程度上緩解了地方稅收收入的縮減，但未能考慮到東西發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，對(duì)彌補(bǔ)新疆稅改后的財(cái)力損失遠(yuǎn)低于預(yù)期，這對(duì)于營(yíng)業(yè)稅比重高于增值稅的新疆來(lái)說(shuō)無(wú)疑是彌補(bǔ)有限，效果甚微。

表1 2012-2017年新疆營(yíng)業(yè)稅、增值稅占地方稅收總收入比重情況

（二）財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

1994年分稅制改革，重新界定了中央與地方之間財(cái)力分配關(guān)系，稅收收益的分配逐漸向中央傾斜，國(guó)家的宏觀調(diào)控職能進(jìn)一步凸顯，但與之不相適應(yīng)的是地方的財(cái)政支出責(zé)任卻未明顯減少，造成了地方財(cái)政吃緊、捉襟見(jiàn)肘的局面。地方財(cái)政收入造成的壓力盡管可以通過(guò)中央與地方的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)彌補(bǔ)，但由于我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度本身存在著諸多爭(zhēng)議，使得其在“營(yíng)改增”后沒(méi)有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。營(yíng)改增后，地方分配收入進(jìn)一步被削弱，隨著相應(yīng)的財(cái)權(quán)減少，地方政府在滿足公共服務(wù)的需求上更顯力不從心。如此一來(lái)，必然存在地方政府為了履行職能，而降低公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量或者通過(guò)征收其他非稅收入緩解財(cái)政壓力的風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)表2的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012-2017年新疆一般公共預(yù)算收入與一般公共預(yù)算支出存在較大差值，意味著當(dāng)?shù)刎?cái)政明顯入不敷出。與此同時(shí)，新疆非稅收入的公共預(yù)算比重逐年攀升，2015年至2017年的非稅收入分別為469.12億元、429.77億元以及522.14億元，達(dá)到2012年的兩倍之多。根據(jù)圖1可知，2013-2016年新疆一般公共預(yù)算收入的同比增長(zhǎng)率呈大幅下降趨勢(shì)，以2016年為例，其公共預(yù)算收入較2015年相比增長(zhǎng)率甚至為-2.40%，直到2017年才呈回升的態(tài)勢(shì)；而放眼一般公共預(yù)算支出，同比增長(zhǎng)率仍呈正相關(guān)增長(zhǎng)，起伏相較穩(wěn)定，意味著一般公共預(yù)算的收入與支出存在巨大落差，這些都與財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配相關(guān)聯(lián)。

（1）療效比較。采用美國(guó)衛(wèi)生研究院腦卒中量表（NIHSS）對(duì)患者的臨床療效進(jìn)行評(píng)價(jià)，內(nèi)容包括意識(shí)狀態(tài)、基本的眼球與面部運(yùn)動(dòng)、上下肢運(yùn)動(dòng)、感覺(jué)及言語(yǔ)等，0～100分，分?jǐn)?shù)越高表示患者的癥狀越重，治療效果越差。（2）生活質(zhì)量評(píng)價(jià)。采用SF-36生活質(zhì)量評(píng)價(jià)量表從生理功能、整體健康、活力、情感及心理等8個(gè)維度對(duì)患者的生活質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。

（三）地方主體稅種的缺失

從稅收收入的歸屬劃分來(lái)看，營(yíng)業(yè)稅屬地方稅，很長(zhǎng)一段時(shí)間里，占地方稅收收入的比重都維持在30%以上，是地方政府主要的收入來(lái)源，也是地方政府事實(shí)上的主體稅種。但是，“營(yíng)改增”后營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)，無(wú)法再作為地方稅主體稅種，使得原本就不充裕的地方財(cái)政變得更為緊張，其他地方稅種雖然數(shù)量多但收入規(guī)模普遍較小，不足以替代營(yíng)業(yè)稅成為地方主體稅種[4]，地方政府不得不面臨著缺乏地方主體稅種的尷尬局面。

（四）稅制結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化

1.稅收立法層級(jí)較低

良好的稅制結(jié)構(gòu)是稅收體系有效運(yùn)行的前提條件，也是實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政收入穩(wěn)定的重要保障。稅收法律制度是稅制結(jié)構(gòu)中的頂層設(shè)計(jì)，為了保障稅收法定任務(wù)的落實(shí)以及其法律義務(wù)的剛性，無(wú)論是稅收的實(shí)體法還是征管程序法，都應(yīng)以法律的形式予以確立和實(shí)施。中國(guó)現(xiàn)行憲法和法律確立了稅收法定主義，然而在落實(shí)過(guò)程中卻不盡如人意。迄今為止，我國(guó)現(xiàn)有的18個(gè)稅種（取消營(yíng)業(yè)稅，開征環(huán)保稅）中，只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅和環(huán)境保護(hù)稅是由法律開征的，其余都是源自國(guó)務(wù)院授權(quán)的行政法規(guī)[5]?，F(xiàn)實(shí)中存在大量以行政法規(guī)、規(guī)章等方式代替稅收立法的現(xiàn)象，造成了稅收立法權(quán)的缺失，與我國(guó)稅收法定主義背道而馳。

表2 2012-2017年新疆一般公共預(yù)算收入與一般公共預(yù)算支出情況 單位：億元

圖1 2013-2017年新疆一般公共預(yù)算收入與一般公共預(yù)算支出同比增長(zhǎng)率統(tǒng)計(jì)情況

2.稅收立法權(quán)劃分層次畸形

我國(guó)稅收立法權(quán)高度集中于中央，下放給地方的稅收立法權(quán)微乎其微，地方政府只對(duì)個(gè)別有限稅種享有征管權(quán)限和制定相關(guān)管理措施的權(quán)力[6]，這在很大程度上限制了地方發(fā)展的積極性，導(dǎo)致在具體的稅收征管活動(dòng)中地方政府存在以稅收政策為名，實(shí)為變相收費(fèi)的現(xiàn)象，中央與地方在稅收立法權(quán)的分配上不夠合理。由于稅收基本都由中央統(tǒng)一立法，地方政府的權(quán)力有限，享有的根據(jù)地區(qū)具體情況做相應(yīng)調(diào)試和修改的權(quán)力就更加有限。

3.稅收征管乏力

在分稅制的體制下，國(guó)地稅都存在不同程度上征管效能不足的問(wèn)題，共享模式下的稅收劃分，勢(shì)必會(huì)對(duì)國(guó)地稅部門之間的職責(zé)劃分、信息傳遞帶來(lái)更進(jìn)一步的影響。2018年5月國(guó)地稅合并，雖然在一定程度上解決了部門之間互相推諉、效率低下的問(wèn)題，但是在內(nèi)外部門信息溝通傳遞和合作執(zhí)法上仍有待提高。

三、共享稅模式下完善新疆地方稅體系建設(shè)的路徑選擇

（一）對(duì)共享比例進(jìn)行合理調(diào)整

“營(yíng)改增”后，基于地方財(cái)力的縮減，國(guó)務(wù)院發(fā)布了過(guò)渡方案，暫行2-3年，提出中央與地方對(duì)增值稅收入采取“五五分成”的方式，以保持現(xiàn)行財(cái)政體制的基本穩(wěn)定[7]。過(guò)渡方案只是暫時(shí)性的，而非一勞永逸。因此，根據(jù)當(dāng)前實(shí)際情況對(duì)共享稅的比例進(jìn)行合理調(diào)整才是當(dāng)前重要的工作之一。在“大共享稅”浪潮下，要解決“營(yíng)改增”所帶來(lái)的地方稅收收入減少的問(wèn)題，應(yīng)綜合考慮各種影響因素，進(jìn)行差別化的合理調(diào)整。

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，引入橫向財(cái)政平衡機(jī)制，對(duì)增值稅的收入采取區(qū)域動(dòng)態(tài)差異性劃分，改革統(tǒng)一的按比例分享的模式做法。針對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)分配格局需要，受益的公平合理性[8]進(jìn)行科學(xué)合理設(shè)置。具體而言，可在現(xiàn)行過(guò)渡方案的“五五分成”的固定比例基礎(chǔ)上，遵循消費(fèi)地原則和財(cái)政均等化原則，依據(jù)新疆的財(cái)政自給能力系數(shù)、居民消費(fèi)水平、常住人口系數(shù)等因素[9]，確定增值稅收入中新疆享有的分成，從而有效維系地方稅務(wù)體系運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）給地方政府以合理的稅權(quán)

我國(guó)《憲法》第一百一十七條①《中華人民共和國(guó)憲法》第一百一十七條民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有管理地方財(cái)政的自治權(quán)。凡是依照國(guó)家財(cái)政體制屬于民族自治地方的財(cái)政收入，都應(yīng)當(dāng)由民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地安排使用。賦予了民族自治地方的財(cái)政自治權(quán)，《立法法》第七十五條②《中華人民共和國(guó)立法法》第七十五條民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。賦予了民族自治地方政府的“變通權(quán)”，這是探索新疆地方稅體系差別化建設(shè)的法律起點(diǎn)，但《憲法》的規(guī)定過(guò)于原則化，在實(shí)踐中很難達(dá)到充分有效的落實(shí)，《立法法》中規(guī)定的“變通”范圍究竟有多大，是否包括稅法領(lǐng)域仍存在爭(zhēng)議。黨的十八屆三中全會(huì)指出“重新科學(xué)地劃分各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任”，意味著地方政府將有希望獲得更為廣泛的支配稅收收入的權(quán)力。2015年《立法法》修改，立法權(quán)重心逐漸下放，這為新疆自治地區(qū)的地方政府享有合理的稅權(quán)又賦予了一道法律保障。

為促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，國(guó)家不僅在財(cái)政支付轉(zhuǎn)移上給予更多的扶持，在法律層面賦予了更為廣泛、靈活的稅收立法權(quán)和稅收政策調(diào)整權(quán)，為新疆地方稅體系建設(shè)提供了一個(gè)相對(duì)寬松、激勵(lì)的制度環(huán)境。具體而言，可以在保證不侵蝕中央稅和共享稅的稅基下，從稅收的完整統(tǒng)一性出發(fā)，由中央集中統(tǒng)一行使中央稅與共享稅的稅收立法權(quán)，針對(duì)具有明顯的地方性色彩且對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)具有一定影響力但對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響甚微的地方稅種，適當(dāng)?shù)厥谟璧胤秸碛幸欢ǖ牧⒎?quán)，讓政府根據(jù)區(qū)情特性來(lái)設(shè)立區(qū)域性稅種。同時(shí)，賦予地方政府一定的稅收調(diào)整權(quán)，地方政府可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)規(guī)模、生態(tài)容量合時(shí)宜地調(diào)整資源稅率，促進(jìn)地方財(cái)政與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）培育特色地方稅主體稅種

共享稅模式下，確立地方新的主體稅種來(lái)完善地方稅體系成為普遍共識(shí)，不少專家學(xué)者們也進(jìn)行了細(xì)致的研究并積極地建言獻(xiàn)策。但縱觀現(xiàn)有分析，其大多圍繞國(guó)家層面提出一個(gè)普適性的主體稅種構(gòu)想從而完善地方稅體系，缺乏對(duì)某一地區(qū)的具體實(shí)證研究。因此，針對(duì)東西部地區(qū)發(fā)展不均衡、不充分的現(xiàn)狀，在地方稅種選擇上不宜過(guò)度模式化，而應(yīng)立足于地區(qū)特色稅源選擇。以新疆為具體研究對(duì)象，因地制宜地提出符合新疆區(qū)情的地方稅主體稅種的方案，從而完善新疆地方稅體系建設(shè)是十分必要的。

目前，專家學(xué)者提出的地方主體稅種的構(gòu)想中呼聲最高的是房地產(chǎn)稅、資源稅以及耕地占用稅，因此，下文將針對(duì)這三個(gè)稅種是否可作為新疆地方稅主體稅種進(jìn)行可行性分析。

就房產(chǎn)稅而言，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集、房產(chǎn)價(jià)格高、土地供不應(yīng)求的東部地區(qū)來(lái)講，早已具備成為地方主體稅源的新銳力量，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足、消費(fèi)水平有限且地理位置復(fù)雜的新疆而言，還有待商榷。如表3、表4所示，2012-2017年間，新疆房地產(chǎn)稅收入逐年呈上升狀態(tài)，但對(duì)比全國(guó)房地產(chǎn)稅收入，2016年以前新疆房地產(chǎn)稅收入占稅收總收入比重均處于全國(guó)平均水平線下，2016年至2017年雖高于全國(guó)平均水平，但漲幅較小，突出優(yōu)勢(shì)并不明顯。因此，在短期內(nèi)新疆的房地產(chǎn)稅無(wú)法達(dá)到東部地區(qū)的稅源穩(wěn)定和稅收龐大，難以保證地方財(cái)政收入的穩(wěn)步增長(zhǎng)，起不到主體稅種的實(shí)質(zhì)作用。此外，對(duì)房地產(chǎn)稅立法仍處于前期準(zhǔn)備狀態(tài)，存在一定的不確定性，在一段時(shí)期內(nèi)不具備成為新疆地方主體稅種的稅收潛力。

表3 2012-2016年新疆資源稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅及占地方稅收收入比重

表4 2012-2016年全國(guó)資源稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅及占全國(guó)地方稅收總收入比重

反觀以自然資源為征收對(duì)象的資源稅和耕地占用稅，占地方稅收收入比重明顯高于房地產(chǎn)稅，尤其是耕地占用稅占地方稅收收入的比重以驚人的增長(zhǎng)幅度從2012年的2.52%擴(kuò)大至2016年的6.12%。2017年在全國(guó)平均耕地占用稅占地方稅收收入的比重跌至2.40%時(shí)，新疆耕地占用稅收入占比雖也呈現(xiàn)出了一定幅度的下降，但仍占據(jù)5.11%的比重。資源稅收入雖在2016年有一定的波動(dòng)，但放眼始終保持在1%左右的全國(guó)平均水平，資源稅收入在新疆地方稅收收入中仍占據(jù)較大優(yōu)勢(shì)。新疆作為自然資源大省，2010年成為資源稅改革的先發(fā)地區(qū)，對(duì)自然資源的合理開發(fā)、提高自然資源的利用效率具有重要意義的同時(shí)發(fā)揮了稅收的杠桿作用，增加了地方財(cái)政收入，帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，可以借助資源稅改革之機(jī)，在近期內(nèi)加強(qiáng)和培育這兩個(gè)稅種作為地方主體稅種，進(jìn)一步減弱“營(yíng)改增”后營(yíng)業(yè)稅收入減少對(duì)地方稅制體系產(chǎn)生的不利影響，彌補(bǔ)地方財(cái)力[10]。

（四）優(yōu)化地方稅收征管

1.建立健全征管制度

制定和完善稅務(wù)征管程序，以要式的形式嚴(yán)格規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)的職能權(quán)限，規(guī)范稅務(wù)機(jī)構(gòu)的人員管理制度，加強(qiáng)稅務(wù)工作人員依法征稅的理念，落實(shí)稅務(wù)人員責(zé)任追究制度，避免稅務(wù)人員因工作失誤造成的稅收流失。同時(shí)建立完善的信息公開制度、回避制度、聽(tīng)證制度、告知制度，充分發(fā)揮內(nèi)部規(guī)范作用和外部監(jiān)督作用，防止稅務(wù)機(jī)關(guān)越權(quán)或?yàn)E權(quán)以及其他不正當(dāng)行使稅收征管的行為。

2.適應(yīng)國(guó)地稅合并改革，完善稅收征管信息系統(tǒng)

2018年6月15日國(guó)地稅正式合并，貫徹了堅(jiān)持“為民便民利民”的原則，不僅很大程度上緩解了行政經(jīng)費(fèi)支出的壓力，并且改善了機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，提升了征管效率?！耙粡d通辦”“一網(wǎng)通辦”的建立，節(jié)約了時(shí)間和成本，提高了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益和利潤(rùn)收入規(guī)模[11]。但國(guó)地稅合并改革實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，在業(yè)務(wù)銜接過(guò)程中難免存在一些摩擦，因此稅務(wù)機(jī)關(guān)要落實(shí)內(nèi)部信息的溝通傳遞，同時(shí)做好同外部相關(guān)部門機(jī)構(gòu)的信息交換和數(shù)據(jù)共享，比如政府部門和金融機(jī)構(gòu)，以大數(shù)據(jù)和分析技術(shù)作為支撐平臺(tái)，充分利用政府部門的各類信息共享平臺(tái)和第三方數(shù)據(jù)平臺(tái)所提供的涉稅信息，優(yōu)化地方稅收基礎(chǔ)信息登記制度和信息管理體系建設(shè)，建立科學(xué)完善的地方稅收征管信息系統(tǒng)，不斷提高地方稅收征管質(zhì)效[12]。

3.構(gòu)建納稅服務(wù)社會(huì)組織

共享稅模式加之國(guó)地稅合并，使得納稅程序較以往而言發(fā)生一定變化，主要表現(xiàn)在國(guó)地稅部門原先就納稅人劃分、稅額的計(jì)算方法、納稅的申報(bào)程序、進(jìn)項(xiàng)稅額的抵扣等方面存在差異。對(duì)部分納稅人而言，在不同的納稅環(huán)節(jié)中可能會(huì)存在一個(gè)業(yè)務(wù)與心理上的適應(yīng)期。雖然隨著政府部門職能的轉(zhuǎn)變，服務(wù)意識(shí)愈加凸顯，不少稅務(wù)大廳配有一些專業(yè)人員對(duì)前來(lái)納稅人員提供咨詢、引導(dǎo)業(yè)務(wù)辦理，但納稅作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程存在不同的環(huán)節(jié)，僅靠在稅中環(huán)節(jié)提供有限的服務(wù)是不能滿足當(dāng)前稅收征管體系需要的。因此，在國(guó)地稅合并改革中，要想實(shí)現(xiàn)從“瘦身”到“健身”，構(gòu)建在不同環(huán)節(jié)深入群眾的納稅服務(wù)社會(huì)組織，從而幫助納稅人應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況是十分必要的。該類社會(huì)組織，由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織，以納稅人協(xié)會(huì)、納稅服務(wù)志愿者等多種形式，采取稅前咨詢輔導(dǎo)、稅中辦稅指導(dǎo)、稅后維權(quán)疏導(dǎo)的多方解決途徑。對(duì)于聘請(qǐng)稅務(wù)代理存在困難的小額納稅人，如個(gè)體或微型企業(yè)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以聯(lián)合政府部門或社區(qū)等其它組織，開展街道、社區(qū)等基層組織協(xié)作互助，以稅法宣傳、咨詢和輔導(dǎo)、公益訴訟等多種方式提供無(wú)償?shù)募{稅服務(wù)，幫助辦理稅務(wù)事項(xiàng)，更好地為納稅人排憂解難，維護(hù)納稅人的權(quán)益。