錢(qián)晶晶 周學(xué)鋒

[摘要]隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民的公共服務(wù)需求逐漸增加，農(nóng)民對(duì)政府合理運(yùn)用職能解決農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)象也提出了更高的要求。根據(jù)整體性治理理論，針對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供需不合理，供給結(jié)構(gòu)失衡等矛盾，必須通過(guò)建立需求表達(dá)機(jī)制、建立服務(wù)型政府、消除城鄉(xiāng)二元體制壁壘等措施來(lái)保障農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給。

[關(guān)鍵詞]整體性治理;農(nóng)村公共服務(wù);供給機(jī)制

[中圖分類(lèi)號(hào)]F320[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

農(nóng)村公共服務(wù)供給是指不同的供給主體按照不同的原則，依據(jù)不同的方式和渠道籌集資金來(lái)提供民生性服務(wù)、公共事業(yè)性服務(wù)、社會(huì)管理服務(wù)等農(nóng)村公共服務(wù)，并通過(guò)不同的途徑進(jìn)行決策、監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)。近年來(lái)，農(nóng)村公共服務(wù)供給體系總體上取得了較大成績(jī)，但公共服務(wù)的碎片化現(xiàn)象依然未能得到根本性的改變， 因而運(yùn)用整體性理論，協(xié)調(diào)多元主體共同參與到公共服務(wù)的供給中，對(duì)改進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1整體性治理的主要內(nèi)涵

整體性治理理論主張通過(guò)協(xié)調(diào)與合作的方式，達(dá)成多元主體一致的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)無(wú)間隙的合作。其內(nèi)涵主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，整體性治理重視公平、公正、正義等民主價(jià)值的回歸，更加注重愛(ài)國(guó)主義和行政倫理，強(qiáng)調(diào)民主精神。并且能夠有效地回應(yīng)公共需求、承擔(dān)公共責(zé)任、追求公共利益。第二，整體性治理追求整體主義的思維，提出了三個(gè)方面的價(jià)值訴求以解決新公共管理碎片化帶來(lái)的種種弊端：一是關(guān)注全體公民。完整性是公民需要的核心特征，改革管理者要以全體公民的需求為出發(fā)點(diǎn)來(lái)設(shè)計(jì)政府部門(mén)的公共服務(wù)供給模式。二是提倡系統(tǒng)思考。整體性治理理念與服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)對(duì)象、社會(huì)問(wèn)題三者之間有著密切的聯(lián)系。三是提倡協(xié)調(diào)行動(dòng)。整體性治理要求調(diào)動(dòng)多元行動(dòng)主體的積極性，使其協(xié)調(diào)一致，對(duì)具體活動(dòng)的人員、計(jì)劃、預(yù)算、績(jī)效進(jìn)行整合。第三，整體性治理強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者之間進(jìn)行著雙向互動(dòng)、合作與溝通，尊重參與者的自由裁量權(quán)的行使，是一種相互依賴、相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的結(jié)構(gòu)。

2 農(nóng)村公共服務(wù)供給中實(shí)施整體性治理的重要價(jià)值

2.1 保障農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的公平性

農(nóng)村公共服務(wù)供給在公平性的價(jià)值理念指引下走向均等化。重視公平性不僅可以對(duì)不同農(nóng)民階層的差異性訴求做出有效回應(yīng)，還能夠滿足廣大農(nóng)民的一般性需求。與此同時(shí)，我國(guó)的社會(huì)主義制度的本質(zhì)和公平正義的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)也是相符的。因此，公平性與效率在我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給中是同等重要的，是不可或缺的。

2.2 促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體多元參與

政府、市場(chǎng)、第三部門(mén)在農(nóng)村公共服務(wù)供給中一方面互相協(xié)作，另一方面又有著各自特色資源和比較優(yōu)勢(shì)。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)作為一個(gè)重要的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的政府，需要正視自己的角色，充分挖掘自身的優(yōu)勢(shì)，全方位地滿足廣大農(nóng)民的差異性需求;政府官僚、政治家、農(nóng)民及其他利益相關(guān)者具有行使一定的自由裁量權(quán)的權(quán)利，可以保障農(nóng)村公共服務(wù)供給的民主化，可以確保農(nóng)村公共服務(wù)高標(biāo)準(zhǔn)的供給績(jī)效真正呈現(xiàn)。

2.3 確保農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制碎片化弊端的有效克服

在農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制運(yùn)行中，部門(mén)職能的分割和層級(jí)溝通的匱乏產(chǎn)生了大量的不可調(diào)和的問(wèn)題，溝通成本驟增，呈現(xiàn)出整體協(xié)作效率低下，治理功能碎片化的現(xiàn)象，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給產(chǎn)生負(fù)面影響，資源配置無(wú)法達(dá)到帕累托最優(yōu)。整體性治理理論主張建立一個(gè)規(guī)劃合理、布局巧妙、整體協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展的供給結(jié)構(gòu)，進(jìn)而調(diào)和各部門(mén)、各層級(jí)人員之間的關(guān)系，使其相互依賴，相互信任，相互促進(jìn)，并為獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展而共同奮斗。

3 整體性治理視角下農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的表現(xiàn)

3.1 農(nóng)村公共服務(wù)供給總量不足

從一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，它體現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)供給絕對(duì)量上的相對(duì)不足。長(zhǎng)此以往，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域性的差異，使得地方政府在提供公共服務(wù)的時(shí)候還明顯存在一些差距，主要有：在公共服務(wù)供給方面的投入量上嚴(yán)重不充足，在公共服務(wù)職能方面行使的意識(shí)非常的薄弱。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，與城市的公共服務(wù)進(jìn)行比較，它體現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)供給的相對(duì)量上的不充足。一直以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給更多地傾向于自力更生，少數(shù)只能依靠國(guó)家力量提供的公共服務(wù)如公共秩序、公共衛(wèi)生等需要國(guó)家的支持來(lái)實(shí)現(xiàn)有效供給，農(nóng)民主要靠自己來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的供給，不依賴公共財(cái)政。

3.2 農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一

在現(xiàn)行體制下政府政策和產(chǎn)權(quán)界定對(duì)私人投資有著很大的影響，它讓私人在農(nóng)村公共服務(wù)供給領(lǐng)域不能夠進(jìn)行大規(guī)模的投資，所以說(shuō)，政府依然是主要的供給主體。除此之外，非政府公共組織提供的農(nóng)村公共服務(wù)條件也十分有限。首先從非政府公共組織獲得的資金較少，主要是靠農(nóng)民的捐款獲得的。其次是缺乏有能力的，有才干的人力資源。最后是其性質(zhì)不明確，缺少一些必要的規(guī)章制度，而且服務(wù)的方式和內(nèi)容上沒(méi)有明確性。

3.3 農(nóng)民需求無(wú)法充分表達(dá)與實(shí)現(xiàn)

因?yàn)槭艿蕉鄻有缘碾y以把握的因素的影響，并且制定的行動(dòng)方案也是有限的，所以農(nóng)民在表達(dá)公共服務(wù)需求方面的困難成為政府有效地提供高質(zhì)量的公共服務(wù)的不同阻礙。農(nóng)民的需求表達(dá)能力不足是由于其文化水平的落后造成的。需求表達(dá)效果受到扭曲的組織制度的影響而弱化。其主要的表現(xiàn)為：農(nóng)民在議事的過(guò)程中大多數(shù)是沒(méi)有主見(jiàn)的，更多的是在聽(tīng)了眾多的意見(jiàn)中選擇自己感覺(jué)最好的意見(jiàn)，而不是自己提出意見(jiàn)和解決問(wèn)題的具體方案。

4 整體性治理視角下農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的原因

4.1 農(nóng)村公共服務(wù)需求表達(dá)低效率

出于公共選擇理論和交易費(fèi)用理論的假設(shè)，人是一個(gè)自利的、理性的、追求效用最大化的人，政府側(cè)重于自己所代表的利益集團(tuán)的利益，尤其是有些官僚渴望獲得良好的政績(jī)，從而在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面投入全部的力量，追求GDP的快速增長(zhǎng)，出現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民真實(shí)需求視而不見(jiàn)的情況，還自認(rèn)為提供了公共服務(wù)。另外，由于村民偏好的多元性，農(nóng)村公共服務(wù)供給涉及的較多的部門(mén)、層級(jí)和人員，政府執(zhí)行一事一議規(guī)定的力度不夠，政策制定和實(shí)施的透明度低，農(nóng)民的需求回答會(huì)耽誤數(shù)日，進(jìn)而政府擅做主張來(lái)降低公共服務(wù)的成本，減少部門(mén)之間的交流與合作，最終導(dǎo)致農(nóng)民需求表達(dá)的形式化與低效率。

4.2 政府主導(dǎo)的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制不完善

公共服務(wù)是指向社會(huì)公眾提供的基本的、范圍廣泛的、非營(yíng)利性的服務(wù)。在實(shí)施農(nóng)村公共服務(wù)供給的過(guò)程中，基層政府的職能明顯“越位”，權(quán)力擴(kuò)張，政府機(jī)構(gòu)這種職能越位、責(zé)任缺位，造成了政府公信力的下降，揭露出政府主導(dǎo)的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制嚴(yán)重不足的弊端。因此，在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的要求下，基層政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府角色的轉(zhuǎn)變，職權(quán)過(guò)分集中，因而出現(xiàn)了上級(jí)指示操作的無(wú)效化，資金運(yùn)用不合理，資源嚴(yán)重浪費(fèi)，困境更加惡化。

4.3 城鄉(xiāng)二元體制的制約

在1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》中，對(duì)戶口進(jìn)行了劃分，分別分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口，由此形成了城鄉(xiāng)二元體制并蔓延至經(jīng)濟(jì)、科技、文化、社會(huì)等諸多方面。在此之后，國(guó)家在教育、環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村文化等公共服務(wù)供給內(nèi)容上對(duì)城鄉(xiāng)進(jìn)行不同的資源調(diào)配，在農(nóng)業(yè)發(fā)展上對(duì)農(nóng)村傾入較少的關(guān)注，而在工業(yè)發(fā)展上對(duì)城市投入了眾多的資金，這使其成為了阻礙國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的最重要原因之一，從根本上對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給造成不可小覷的負(fù)面影響。

5 基于整體性治理理論的推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給的路徑

5.1 建立以農(nóng)民為中心的農(nóng)村公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制

整體性治理理論的提倡者?？怂乖赋?，有效地解決農(nóng)民最為關(guān)心的一些問(wèn)題的對(duì)策是整體性治理。要以農(nóng)民為中心、尊重農(nóng)民的合法權(quán)利，追求公共利益為核心，全方位地滿足農(nóng)民的需要。從當(dāng)前我們國(guó)家的利益表達(dá)機(jī)制來(lái)說(shuō)，首先，應(yīng)進(jìn)一步完善自己的利益表達(dá)機(jī)制，例如：政務(wù)公開(kāi)制度、控告檢舉制度、村委會(huì)制度等等，讓其更好的發(fā)揮作用。再就是國(guó)家要大力集聚人才，特別是調(diào)動(dòng)大學(xué)生參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的積極性，這樣可以增加決策的科學(xué)性，同時(shí)緩解大學(xué)生就業(yè)的壓力。最后就是要以人為本，尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的聰明才智，充分聽(tīng)取老百姓的諫言，加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)技能的培訓(xùn)，讓其能夠掌握和熟練地運(yùn)用專(zhuān)業(yè)技能，以此來(lái)提高農(nóng)民適應(yīng)和參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的能力。

5.2 健全雙向互動(dòng)的農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機(jī)制

我國(guó)在現(xiàn)階段，應(yīng)該努力轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的基層政府的“自上而下”單一的公共服務(wù)供給決策機(jī)制，調(diào)整決策運(yùn)行的方向，加快實(shí)現(xiàn)決策機(jī)制“自上而下”與“自下而上”雙向互動(dòng)的整合，將農(nóng)民的利益放在首位，運(yùn)用頭腦風(fēng)暴法，名義小組技術(shù)，德?tīng)柗品ㄗ龀鲎顑?yōu)化的決策，盡最大努力實(shí)現(xiàn)“自下而上”的公共服務(wù)決策機(jī)制。要積極加快和落實(shí)農(nóng)村公共服務(wù)供給的聽(tīng)證制度，讓農(nóng)民可以清楚地了解其內(nèi)容，而不是對(duì)決策一無(wú)所知，這樣也保障了農(nóng)民固有的知情權(quán)，使得農(nóng)民更加積極主動(dòng)地參與到農(nóng)村公共服務(wù)供給中。對(duì)一些重大的關(guān)系到農(nóng)民利益的問(wèn)題，要擴(kuò)大農(nóng)民的質(zhì)詢權(quán)和決策權(quán)，使農(nóng)民具備主人翁的意識(shí)，進(jìn)而讓農(nóng)民切實(shí)地成為公共服務(wù)的享用者。

5.3 加快建設(shè)整體性的服務(wù)型政府

整體性治理理論主張公共治理應(yīng)構(gòu)建一個(gè)以公私部門(mén)整合為長(zhǎng)、治理功能整合為寬、治理層級(jí)整合為高的三位一體的框架，并且通過(guò)重新整合功能來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益。中央政府和地方各級(jí)政府要實(shí)現(xiàn)角色的蛻變，由管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，在履行合法性權(quán)力的基礎(chǔ)上應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)義務(wù)，明確各類(lèi)公共服務(wù)應(yīng)該由哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)提供。市級(jí)政府主要提供整體性的、宏觀的、全局性的農(nóng)村公共服務(wù)，比如，農(nóng)村基礎(chǔ)教育、鄉(xiāng)村文化、信息傳播、社會(huì)保障等;地方政府負(fù)責(zé)提供地方性、微觀的、區(qū)域性的農(nóng)村公共服務(wù)，比如治安、交通、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等。

5.4 逐漸消除城鄉(xiāng)二元體制的壁壘

整體性治理強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)利益，加強(qiáng)合作，加大上級(jí)政府對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付和政策支持，打破公共服務(wù)供給制度壁壘，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。在具體操作層面，一是要減少農(nóng)民戶口遷移的阻力。淡化戶籍矛盾，更改或是撤銷(xiāo)不恰當(dāng)?shù)膽艏贫?，轉(zhuǎn)變公民的意識(shí)，可以使農(nóng)村與城市間的戶籍壁壘被打破，使農(nóng)民受到公平的待遇，從而獲得心理平衡，并能夠激發(fā)農(nóng)民努力工作，奮發(fā)向上的熱情。二是要?jiǎng)?chuàng)造有利條件改變農(nóng)民的身份，減少農(nóng)民的數(shù)量，使其向市民轉(zhuǎn)變。獲得市民身份的農(nóng)民，消費(fèi)觀念有了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，對(duì)公共服務(wù)供給提出了深層次的要求，要求滿足社交歸屬、尊重、自我實(shí)現(xiàn)的需要，能夠提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量，強(qiáng)力地推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展。

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