唐鳴 朱軍

摘要：制定合理、作用積極的村規(guī)民約是自治、法治、德治相結(jié)合的一個(gè)集中體現(xiàn);健全、完善村規(guī)民約，是實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合的一條有效途徑。對(duì)于村民自治共同體及其權(quán)力機(jī)構(gòu)村民會(huì)議而言，總體上不適用法無(wú)授權(quán)不可為，而適用法無(wú)禁止即可為;村民自治共同體的內(nèi)部處罰屬于其自治范疇內(nèi)的事項(xiàng)，并不需要行政處罰法的授權(quán)和規(guī)定。村規(guī)民約規(guī)定的內(nèi)部罰則或者懲罰措施是有一定限度的，其底線是不能違反法律的禁止性規(guī)定;合理規(guī)定、恰當(dāng)實(shí)施村規(guī)民約的懲罰措施，有效發(fā)揮村規(guī)民約的作用，可以促進(jìn)鄉(xiāng)村的有效治理。

關(guān)鍵詞：村規(guī)民約;鄉(xiāng)村治理;村民自治;懲罰措施

中圖分類(lèi)號(hào)：D921.8 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1003-854X（2019）07-0132-05

一、發(fā)揮村規(guī)民約積極作用，對(duì)于自治、法治、德治相結(jié)合有重要意義

黨的十九大報(bào)告把“治理有效”列為“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的總要求之一，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！薄吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》在“構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系”，“深化村民自治實(shí)踐”中指出，要“發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用。”民政部等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，村規(guī)民約“是健全和創(chuàng)新黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會(huì)治理機(jī)制的重要形式”。

自治、法治、德治相結(jié)合既是一項(xiàng)普遍性的要求，也是一個(gè)系統(tǒng)性工程，適用于鄉(xiāng)村治理的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。而制定合理、作用積極的村規(guī)民約 ① 是自治、法治、德治相結(jié)合的一個(gè)集中體現(xiàn)。制定合理，是指村規(guī)民約制定的程序和規(guī)定的內(nèi)容都符合法律法規(guī)的要求、村民群眾的意愿;作用積極，是指村規(guī)民約在村莊日常生活中起著匯集民意、聚集民智、化解民憂(yōu)、維護(hù)民利②、定分止?fàn)帯⒓訌?qiáng)團(tuán)結(jié)、促進(jìn)和諧的作用。首先，制定合理、作用積極的村規(guī)民約，要么是村民會(huì)議或者村民小組會(huì)議制定出來(lái)并監(jiān)督實(shí)施的，反映了全村村民或全組村民的共同利益和集體意志;要么是特定村民群體的約定，如老年人協(xié)會(huì)的章程、婦女團(tuán)體的規(guī)章等，反映了特定村民群體的共同利益和集體意志，弘揚(yáng)契約精神、貫徹契約理念、采用契約方式，是自治的體現(xiàn)。其次，制定合理、作用積極的村規(guī)民約，本身即是一種規(guī)則之治，不僅不能違背國(guó)家的法律法規(guī)以及黨和政府的政策，而且或者是國(guó)家法律法規(guī)以及黨和政府政策的村莊表達(dá)，或者是國(guó)家法律法規(guī)以及黨和政府政策的有益補(bǔ)充，是法治的體現(xiàn)。再次，制定合理、作用積極的村規(guī)民約，既繼承了優(yōu)秀的傳統(tǒng)道德規(guī)范，也吸取了先進(jìn)的現(xiàn)代倫理觀念，既有思想上道德教化的作用，也有行為上道德約束的功能，是德治的體現(xiàn)。因此，健全、完善村規(guī)民約，是實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合的一條有效途徑。

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村委會(huì)組織法》）規(guī)定：“村民會(huì)議可以制定村民自治章程、村規(guī)民約”。雖然《村委會(huì)組織法》說(shuō)的是“可以”，不是“必須”，也不是“應(yīng)當(dāng)”，但除個(gè)別例外③，絕大多數(shù)省級(jí)村委會(huì)組織法實(shí)施辦法的立法意向都是村民會(huì)議應(yīng)當(dāng)制定村民自治章程、村規(guī)民約。北京、山東、陜西、上海、四川、云南、青海還專(zhuān)門(mén)規(guī)定了村民自治章程、村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容④，四川、廣西、海南更是特別規(guī)定了制定村民自治章程、村規(guī)民約的程序⑤。

截至2016年，全國(guó)98%的村制定了村規(guī)民約或村民自治章程⑥。它們的特點(diǎn)有：一是內(nèi)容廣泛。如南京市溧水區(qū)洪藍(lán)鎮(zhèn)三里亭村村規(guī)民約規(guī)定了社會(huì)治安、消防安全、村風(fēng)民俗、鄰里關(guān)系等方面的內(nèi)容;揚(yáng)州市邗江區(qū)西湖鎮(zhèn)金槐村村規(guī)民約還規(guī)定了婚姻家庭、村民保障、依法行政、責(zé)任懲處等方面的內(nèi)容;二是形式多樣。除了通常條文式的形式外，還有其他較為生動(dòng)的形式。如蘇州市太倉(cāng)市城廂鎮(zhèn)東林村村規(guī)民約三字訣的形式：“守法律、講信用、知榮辱、識(shí)禮節(jié)、村安全、共筑防、鄰相守、組相望、賊要趕、火要防”;連云港市灌南縣李集鄉(xiāng)徐莊村村規(guī)民約五字訣的形式：“早晚都刷牙，一人用一刷，飯后要漱口，睡前應(yīng)洗腳，一人各一巾，一人專(zhuān)一盆，飯前與便后，一定要洗手，頭發(fā)經(jīng)常理，澡要經(jīng)常洗，勤曬被和褥，勤換衣和褲”;三是在不斷更新。如據(jù)媒體報(bào)道，2018年5月前后，無(wú)錫市很多村開(kāi)始對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行梳理和審核，無(wú)錫市村規(guī)民約進(jìn)入“再議再訂”高峰⑦。

按照2018年12月4日發(fā)布的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，到2020年，全國(guó)所有的村都要普遍制定或修訂形成務(wù)實(shí)管用的村規(guī)民約，推動(dòng)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會(huì)治理機(jī)制。

二、村規(guī)民約于情于法于理可以規(guī)定懲罰措施

村規(guī)民約的制定和修改，涉及許多方面的問(wèn)題，既有制定主體和程序方面的問(wèn)題，也有規(guī)約內(nèi)容或?qū)嶓w方面的問(wèn)題。前一方面的問(wèn)題雖然也值得研究，不過(guò)爭(zhēng)議不大;后一方面的問(wèn)題，特別是其中的懲罰措施的問(wèn)題，頗具爭(zhēng)議，有必要討論。

以2014年網(wǎng)絡(luò)上曾經(jīng)熱炒的一個(gè)所謂“最牛村規(guī)”為例，湖北省襄陽(yáng)市?？悼h堯治河村《婚喪喜慶事宜管理辦法》規(guī)定，在舉行婚喪喜慶時(shí)限制消費(fèi)，村“兩委”班子成員吸煙不得超過(guò)每包10元，酒不得超過(guò)每瓶60元;村企中層副職以上干部和中等以上收入家庭，吸煙不得超過(guò)每包5元，酒不得超過(guò)每瓶50元;普通職工家庭和村民吸煙不得超過(guò)每包2元，酒不得超過(guò)每瓶20元。如違背規(guī)定，將給予處罰。有兩位村民，在辦喪事和在辦生日宴時(shí)，分別超標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)，違背了規(guī)定，被堯治河村紀(jì)委、督辦室聯(lián)合下發(fā)通報(bào)，給予全村通報(bào)批評(píng)，并分別給予2000元罰款。

人民網(wǎng)、京華時(shí)報(bào)等媒體的記者當(dāng)年就此事對(duì)筆者進(jìn)行電話采訪，筆者作了如下評(píng)論：領(lǐng)導(dǎo)干部掌握一定的公權(quán)力，其辦理婚喪嫁娶事宜理應(yīng)受到監(jiān)督;對(duì)村民而言，這完全是個(gè)人行為，雖然從道德和社會(huì)風(fēng)氣角度應(yīng)提倡節(jié)儉辦理，但任何機(jī)構(gòu)都不能強(qiáng)制其行為，更不能進(jìn)行處罰。法律并沒(méi)有授予村委會(huì)罰款的權(quán)力，村委會(huì)無(wú)權(quán)擅自設(shè)定處罰權(quán)。即便是該決定出臺(tái)的程序合法，其內(nèi)容本身也不能侵犯村民的合法權(quán)利。所以，對(duì)村民辦理婚喪嫁娶事宜進(jìn)行道德約束是可以的，但村委會(huì)出臺(tái)明文規(guī)定進(jìn)行限制并對(duì)違規(guī)村民進(jìn)行處罰，是不妥的。如果村民的合法權(quán)利確實(shí)受到了侵害，可以向村委會(huì)或鄉(xiāng)政府進(jìn)行申訴，或者尋求法律途徑解決。

但此后不久，湖北省的《楚天都市報(bào)》刊登了一篇記者撰寫(xiě)的長(zhǎng)篇報(bào)道，為最牛“村規(guī)”辯護(hù)，概括起來(lái)，主要有六個(gè)方面的理由或根據(jù)：一是村情特殊論，堯治河村是襄陽(yáng)市的首富村，村民收入都很高;二是情有可原論，為了制止婚喪嫁娶大操大辦風(fēng)氣的蔓延;三是符合程序論，《婚喪喜慶事宜管理辦法》起草和通過(guò)經(jīng)過(guò)了一系列的民主程序;四是前車(chē)可鑒論，在堯治河村，通過(guò)村規(guī)民約來(lái)規(guī)范行為，并非孤例，以前即有類(lèi)似的規(guī)定，達(dá)到了很好的效果;五是大家接受論，村民們幾乎一邊倒地表示，“這個(gè)規(guī)定對(duì)我們是有好處的”;六是將會(huì)改進(jìn)論，即通過(guò)村民代表會(huì)議，把文件上的規(guī)定形成協(xié)議，對(duì)違法違規(guī)的行為收取違約金500元，或者取消當(dāng)年的村級(jí)福利待遇;干部和村民在操辦婚喪喜慶事宜時(shí)統(tǒng)一限制標(biāo)準(zhǔn)，一律只能吸5元以下的煙，喝50元以下的酒。在報(bào)道見(jiàn)報(bào)的當(dāng)天，網(wǎng)上發(fā)表了一篇題為《最?！按逡?guī)”能服村民咋就難服網(wǎng)民？》的雜談，說(shuō)是看到記者的報(bào)道后，才知曉了最?！按逡?guī)”的真實(shí)情況，才知曉了當(dāng)事村民的真實(shí)想法，有感于村干部的擔(dān)當(dāng)和釋放的正能量，更欽佩村民對(duì)“村規(guī)”的遵守和贊許。雜談?wù)J為，所謂的專(zhuān)家們，不假思索，不加調(diào)查，煞有介事地給以評(píng)判、給以定論。倘若他們舍下身段，去認(rèn)真探究一下，做些實(shí)地調(diào)查，其結(jié)論可能就不一樣了。

最近，在爭(zhēng)議聲中，堯治河村堅(jiān)決將“最牛村規(guī)”推行到底。這些年來(lái)，堯治河村被評(píng)為“全國(guó)文明村”，躋身“全國(guó)十大幸福村莊”，為媒體熱捧，不僅成為鄉(xiāng)村振興之產(chǎn)業(yè)興旺的典型，而且成為鄉(xiāng)村振興之治理有效的榜樣。中國(guó)文明網(wǎng)刊登的文章有特別為堯治河村“最牛村規(guī)”叫好的，稱(chēng)《“最牛村規(guī)”牛在得人心》。我們注意到，堯治河村規(guī)之“最?！痹缫驯怀?，現(xiàn)在有的村的村規(guī)“更牛”，如河北省趙縣大安六村制定了“大安六村各戶(hù)注意事項(xiàng)的明白紙”。該村規(guī)民約規(guī)定，“彩禮不得超過(guò)2萬(wàn)元，如若違反經(jīng)舉報(bào)情況屬實(shí)按販賣(mài)婦女和詐騙罪論處?！雹?/p>

圍繞“最牛村規(guī)”或“更牛村規(guī)”的爭(zhēng)議，都直接關(guān)涉到一個(gè)看起來(lái)很小但實(shí)際上重大的問(wèn)題：村規(guī)民約可否規(guī)定懲罰措施以及可以在多大限度上規(guī)定懲罰措施？有一種甚為流行的看法認(rèn)為，處罰權(quán)的設(shè)定，直接影響到村民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此，只能由法定機(jī)關(guān)依照法定程序來(lái)制定，《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）和《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）對(duì)行政處罰的設(shè)定和執(zhí)行規(guī)定了非常嚴(yán)格的程序。村民會(huì)議，并非國(guó)家機(jī)關(guān)，作為村民自治組織，無(wú)權(quán)擅自設(shè)定處罰權(quán)。前述筆者在回答人民網(wǎng)、京華時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)所持的觀點(diǎn)，與這種看法大體相同。但經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的思考之后，筆者的觀點(diǎn)有了變化，即村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)是可以規(guī)定懲罰措施的。理由如下：

從歷史情況看，村民自治從一開(kāi)始就是伴隨著規(guī)定有懲罰措施的村規(guī)民約而產(chǎn)生的。廣西宜州合寨村村民委員會(huì)之所以被認(rèn)定為“中國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)”，其根據(jù)是兩份書(shū)證，即：果作屯的村規(guī)民約和封山公約，這兩份村規(guī)民約的主要內(nèi)容都是對(duì)違反規(guī)約懲罰措施的規(guī)定。諸如：不準(zhǔn)在私宅、村里開(kāi)設(shè)賭場(chǎng)，違者罰款10元;嚴(yán)禁放豬，違者罰款5角，并給予賠償損失處理;不準(zhǔn)在村內(nèi)、村附近對(duì)唱野山歌，違者罰款每人10元;不準(zhǔn)在封山內(nèi)砍柴、挖樹(shù)根、割草皮、打石頭，違者每百斤罰款10元;村里的風(fēng)景樹(shù)不準(zhǔn)折枝亂砍，違者罰款15元等。迄今為止，未見(jiàn)對(duì)這兩份村規(guī)民約的任何質(zhì)疑，包括對(duì)這兩份村規(guī)民約規(guī)定懲罰措施合理性的任何質(zhì)疑。

從現(xiàn)實(shí)情況看，目前得到政府有關(guān)部門(mén)認(rèn)可并正在實(shí)施的許多村規(guī)民約都規(guī)定了懲罰措施。如揚(yáng)州市邗江區(qū)西湖鎮(zhèn)金槐村村規(guī)民約規(guī)定，違反本村規(guī)民約的，除觸犯法律由有關(guān)部門(mén)依法處理外，村民委員會(huì)可作出予以批評(píng)教育、責(zé)令其恢復(fù)原狀或作價(jià)賠償、取消享受或者暫緩享受村里的各種優(yōu)惠待遇的處理;凡被依法處罰或違反本村規(guī)民約的農(nóng)戶(hù)，在本年度不評(píng)先進(jìn)、文明戶(hù)、五好家庭戶(hù)、遵紀(jì)守法戶(hù)。又如宿遷市東小店店?yáng)|村村民公約規(guī)定，村民有事，要與村兩委協(xié)商解決，不得妨礙和干涉村務(wù)活動(dòng)，如妨礙干涉村務(wù)活動(dòng)，視情節(jié)輕重，給予20—100元罰款，責(zé)令其賠禮道歉，并曝光警示;違反本公約的村民，由村委會(huì)建立檔案，在本年度內(nèi)不評(píng)先進(jìn)，不得推選為“信用守法戶(hù)”，不得評(píng)為五好家庭和遵紀(jì)守法戶(hù)。這些規(guī)定了懲罰措施的村規(guī)民約登載在法潤(rùn)江蘇網(wǎng)上，該網(wǎng)由江蘇省法制宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和江蘇省司法廳主辦，說(shuō)明其對(duì)村規(guī)民約規(guī)定的這些懲罰措施至少是不反對(duì)的。

從國(guó)家法律規(guī)定情況看，《村委會(huì)組織法》第27條規(guī)定：村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。這雖然沒(méi)有正面直接規(guī)定村規(guī)民約可以規(guī)定懲罰措施，但也沒(méi)有規(guī)定村規(guī)民約不可以規(guī)定懲罰措施，其對(duì)村規(guī)民約不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定，可以看作是對(duì)懲罰措施的限制，間接地表示了對(duì)村規(guī)民約規(guī)定懲罰措施的允許。

從地方法規(guī)規(guī)定情況看，盡管很少但還是有個(gè)別省級(jí)法規(guī)明確規(guī)定了村規(guī)民約可以規(guī)定懲罰措施。四川村委會(huì)組織法實(shí)施辦法規(guī)定，村民自治章程、村規(guī)民約對(duì)村民違反村民自治的行為，可以規(guī)定批評(píng)教育、警告、責(zé)令改正、不良檔案記錄、取消相關(guān)榮譽(yù)評(píng)選資格、取消村組相關(guān)優(yōu)惠待遇或福利等處罰措施。上海村委會(huì)組織法實(shí)施辦法規(guī)定，村規(guī)民約可以規(guī)定懲罰措施。到目前為止，無(wú)論是國(guó)務(wù)院等國(guó)家機(jī)關(guān)、全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，還是社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民個(gè)人，都沒(méi)有因認(rèn)為四川、上海的上述規(guī)定與《村委會(huì)組織法》相抵觸，而向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議或書(shū)面提出審查意見(jiàn)。這從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，至少上述國(guó)家機(jī)關(guān)并不認(rèn)為四川、上海村委會(huì)組織法關(guān)于村規(guī)民約可以規(guī)定懲罰措施的條款是與《村委會(huì)組織法》相抵觸的，也部分地說(shuō)明大多數(shù)人對(duì)村規(guī)民約規(guī)定懲罰措施并無(wú)異議。

從部門(mén)規(guī)章規(guī)定情況看，民政部等部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，村規(guī)民約要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，尤其要針對(duì)濫辦酒席、天價(jià)彩禮、薄養(yǎng)厚葬、攀比炫富、鋪張浪費(fèi)，“等靠要”、懶漢行為，家庭暴力、拒絕贍養(yǎng)老人、侵犯婦女特別是出嫁、離婚、喪偶女性合法權(quán)益，涉黑涉惡、“黃賭毒”等突出問(wèn)題，提出有針對(duì)性的抵制和約束內(nèi)容，并一般還應(yīng)針對(duì)違反的情形，提出相應(yīng)的懲戒措施。據(jù)此規(guī)定，村規(guī)民約在不違背憲法和法律精神，不侵犯國(guó)家、集體利益和群眾合法權(quán)益的前提下，不僅是可以而且是應(yīng)當(dāng)規(guī)定懲罰措施的。

從必要性來(lái)說(shuō)，村規(guī)民約規(guī)定懲罰措施在一些情況下是彌補(bǔ)國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定之不足的需要，在另一些情況下也是使國(guó)家法律法規(guī)得以有效執(zhí)行的需要。一方面，常言道“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”，法律法規(guī)總體覆蓋理應(yīng)如此。然而，法律法規(guī)既不可能也不應(yīng)當(dāng)將基層社會(huì)生活和社區(qū)生活的一切方面都作完全統(tǒng)一、過(guò)于嚴(yán)格和十分周詳?shù)囊?guī)定。在此意義上，國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定之不足，并非國(guó)家法律法規(guī)的缺陷，而是國(guó)家法律法規(guī)謙抑、寬厚的優(yōu)點(diǎn)。正是有這樣的不足，才使得基層社會(huì)生活和社區(qū)生活保有創(chuàng)造活力、豐富生動(dòng)、多姿多彩的空間和余地。但基層社會(huì)生活和社區(qū)生活的有序和諧，仍然需要一些能夠應(yīng)對(duì)和處理各自面臨問(wèn)題的規(guī)范以及違規(guī)的懲罰措施，以彌補(bǔ)國(guó)家法律法規(guī)之不足，村規(guī)民約以及村規(guī)民約規(guī)定的懲罰措施便是如此。另一方面，在鄉(xiāng)村社會(huì)，即便國(guó)家法律法規(guī)對(duì)一些問(wèn)題作了規(guī)定，但這些問(wèn)題如若較為輕微，訴諸正式法律程序和請(qǐng)求國(guó)家權(quán)力干預(yù)，則頗似“殺雞用牛刀”，成本過(guò)高，不如依村規(guī)民約及其規(guī)定的懲罰措施予以處理和解決更為便捷妥當(dāng)。例如，放養(yǎng)家禽家畜損害他人莊稼，經(jīng)常亂倒垃圾破壞公共環(huán)境衛(wèi)生，噪音擾民，以及其他類(lèi)似的事情，當(dāng)然不是不可以請(qǐng)求國(guó)家公權(quán)力的干預(yù)，但如能在村民自治共同體內(nèi)部解決豈不更好？村規(guī)民約以及村規(guī)民約規(guī)定的懲罰措施正是在這些問(wèn)題上能夠發(fā)揮特有的積極作用。

從可能性來(lái)講，盡管建制村是國(guó)家基層建制的基本單元，村民委員會(huì)是憲法規(guī)定必須設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)且有一定的公共管理職能，但無(wú)論是村莊作為村民自治共同體，還是村委會(huì)作為基層群眾自治組織，都不是國(guó)家機(jī)關(guān)也不是國(guó)家機(jī)關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)。對(duì)于村民自治共同體及其權(quán)力機(jī)構(gòu)村民會(huì)議而言，總體上不適用“法無(wú)授權(quán)不可為”，而適用“法無(wú)禁止即可為”。只要法律法規(guī)沒(méi)有禁止性的規(guī)定，村民自治共同體及其權(quán)力機(jī)構(gòu)村民會(huì)議就可以自行從事一定的行為和約定一定的行為規(guī)則，包括村規(guī)民約以及村規(guī)民約中的懲罰措施?！缎姓幜P法》適用的是行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，規(guī)定的是行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政相對(duì)人違反行政管理秩序應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為如何認(rèn)定和處罰。行政處罰是對(duì)與行政機(jī)關(guān)相對(duì)的個(gè)人或者組織實(shí)施的，不同于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政處分。村規(guī)民約所規(guī)定的懲罰措施，既不是行政處罰，也不以（或不應(yīng)以）村民自治共同體或村莊以外的個(gè)人或者組織為實(shí)施對(duì)象，在對(duì)象為內(nèi)部人的問(wèn)題上，與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政處分類(lèi)似。因此，村規(guī)民約所規(guī)定的懲罰措施其實(shí)也就是村民自治共同體或村莊的內(nèi)部罰則?！缎姓幜P法》的確是沒(méi)有賦予村民自治共同體有行政處罰權(quán)，而村民自治共同體的內(nèi)部處罰并不需要《行政處罰法》的授權(quán)和規(guī)定。在一定范圍內(nèi)和一定程度上，村民自治共同體的內(nèi)部處罰屬于其自治范疇內(nèi)的事項(xiàng)，屬于其自我管理和自我監(jiān)督的事項(xiàng)，屬于其民主管理和民主監(jiān)督的事項(xiàng)。

三、合理規(guī)定和恰當(dāng)實(shí)施村規(guī)民約的懲罰措施，發(fā)揮村規(guī)民約的作用，可以促進(jìn)鄉(xiāng)村的有效治理

村民自治共同體的內(nèi)部罰則只是在一定范圍上和一定程度上屬于其自治范疇內(nèi)的事項(xiàng)，超出一定范圍和一定程度，就不屬于其自治范疇內(nèi)的事項(xiàng)了。換句話說(shuō)，村規(guī)民約規(guī)定的懲罰措施或者內(nèi)部罰則是有一定限度的，其底線是不能違反法律的禁止性規(guī)定。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰等事項(xiàng)，只能由法律來(lái)規(guī)定。因此，前述“彩禮不得超過(guò)2萬(wàn)元，如若違反經(jīng)舉報(bào)情況屬實(shí)按販賣(mài)婦女和詐騙罪論處”的村規(guī)民約顯屬違法，當(dāng)然無(wú)效并應(yīng)予以糾正。

根據(jù)《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，村規(guī)民約不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。因此，村規(guī)民約不能有限制村民人身自由的規(guī)定，不能有開(kāi)除村民村籍的規(guī)定，不能有限制村民參與村莊公共事務(wù)權(quán)利的規(guī)定，也不能有取消村民選舉村委會(huì)成員權(quán)利的規(guī)定。但是，村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)可以規(guī)定有批評(píng)教育、警告、責(zé)令改正、不良檔案記錄、取消相關(guān)榮譽(yù)評(píng)選資格、取消村組相關(guān)優(yōu)惠待遇或福利等處罰或懲罰措施。人們對(duì)村規(guī)民約規(guī)定批評(píng)教育、警告、責(zé)令改正、不良檔案記錄、取消相關(guān)榮譽(yù)評(píng)選資格等懲罰措施，一般都能接受，沒(méi)有什么反對(duì)的主張，爭(zhēng)議集中在村規(guī)民約能否規(guī)定取消村組相關(guān)優(yōu)惠待遇或福利、罰款等懲罰措施上面，批評(píng)意見(jiàn)主要是說(shuō)，取消村組相關(guān)優(yōu)惠待遇或福利、罰款侵犯了村民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

的確，村規(guī)民約不得有侵犯村民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容，但這只是說(shuō)村規(guī)民約規(guī)定的懲罰措施不得侵犯村民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并不意味著村規(guī)民約不能規(guī)定在特別情況下可以對(duì)村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利予以減損。例如，某一村民的行為直接侵犯了公共財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)當(dāng)可以對(duì)其施以一定的經(jīng)濟(jì)處罰，此時(shí)的經(jīng)濟(jì)處罰就其性質(zhì)而言其實(shí)是“賠償金”。又如，某一村民的行為違背了當(dāng)初的承諾，對(duì)公共秩序、公共利益造成了損害，間接地侵犯了村莊公共的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益，也應(yīng)當(dāng)可以對(duì)其施以一定的經(jīng)濟(jì)處罰，此時(shí)的經(jīng)濟(jì)處罰就其性質(zhì)而言相當(dāng)于“違約金”。取消村組相關(guān)優(yōu)惠待遇或福利、罰款正是“賠償金”或“違約金”的表現(xiàn)形式。

當(dāng)然，無(wú)論是“賠償金”還是“違約金”的數(shù)額，都應(yīng)當(dāng)在適度的范圍之內(nèi)。而衡量是否適度，主要應(yīng)當(dāng)依循以下三項(xiàng)原則：一是大體相當(dāng)?shù)脑瓌t，即經(jīng)濟(jì)處罰的基準(zhǔn)數(shù)額要與被處以經(jīng)濟(jì)處罰的村民所實(shí)施的行為造成公共利益直接和間接損失的程度大體相當(dāng);二是適當(dāng)懲罰的原則，即大體相當(dāng)只是確定經(jīng)濟(jì)處罰的基準(zhǔn)數(shù)額，經(jīng)濟(jì)處罰具體數(shù)額的確定要考慮到對(duì)行為人違約和失當(dāng)行為的懲戒，既懲罰、規(guī)訓(xùn)本人，也教育、規(guī)訓(xùn)他人;三是與本村村民平均的收入水平、生活水平以及村民普遍的可接受性相適應(yīng)的原則，村規(guī)民約所規(guī)定的經(jīng)濟(jì)處罰應(yīng)以不嚴(yán)重影響被處以經(jīng)濟(jì)處罰的村民正常的生活、造成被處以經(jīng)濟(jì)處罰的村民生活困難為限，應(yīng)以村民普遍同意為前提。

村規(guī)民約是民間契約，從制定主體不是國(guó)家機(jī)關(guān)而是普通民眾來(lái)看，與民事契約有一定的類(lèi)似。但村規(guī)民約并不是平等主體之間的民事契約，而是村民公約，是村民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的行為規(guī)范，包括規(guī)范村民日常行為、維護(hù)村莊公共秩序、保障村民群眾權(quán)益、調(diào)解村民群眾糾紛、引導(dǎo)村莊民風(fēng)民俗等各個(gè)方面的內(nèi)容，因而它不是民法規(guī)范的對(duì)象，僅僅是因違反村規(guī)民約所產(chǎn)生的糾紛，不可能通過(guò)民事訴訟的途徑予以解決。村規(guī)民約規(guī)定的懲罰措施或內(nèi)部罰則不是行政處罰，因違反村規(guī)民約予以處罰所產(chǎn)生的爭(zhēng)議也不可能通過(guò)行政訴訟的渠道來(lái)解決。

就村規(guī)民約的懲罰措施不能依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施而言，村規(guī)民約是軟法。但村規(guī)民約規(guī)定的懲罰措施或內(nèi)部罰則并非無(wú)法實(shí)施。批評(píng)教育、警告、責(zé)令改正、不良檔案記錄、取消相關(guān)榮譽(yù)評(píng)選資格、取消村組相關(guān)優(yōu)惠待遇或福利以及罰款等，有的可以由村委會(huì)直接決定實(shí)施，有的可以在村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論決定之后由村委會(huì)實(shí)施。各級(jí)黨組織和政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和具體推動(dòng)，是村規(guī)民約健全、完善和實(shí)施、落實(shí)的關(guān)鍵支撐;村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督，由村“兩委”成員、人民調(diào)解員、村婦聯(lián)執(zhí)委和德高望重、辦事公道的村民群眾代表共同參與監(jiān)督，是村規(guī)民約及其懲罰措施得以實(shí)施并取得成效的重要保障。充分發(fā)揮村民議事會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)、道德評(píng)議會(huì)、紅白理事會(huì)、禁毒禁賭會(huì)等群眾組織的作用，通過(guò)開(kāi)展模范村民評(píng)選、文明家庭創(chuàng)建等活動(dòng)，可以強(qiáng)化和促進(jìn)村規(guī)民約的遵守和落實(shí)。在村規(guī)民約及其懲罰措施具體實(shí)施的過(guò)程中還可以通過(guò)類(lèi)似聽(tīng)證會(huì)的形式起到村民自我教育的作用。村民自己制定、體現(xiàn)全體或大多數(shù)村民意愿的村規(guī)民約，對(duì)于全體或大多數(shù)村民來(lái)說(shuō)，并不是外在的、外界強(qiáng)加的東西，既有心理認(rèn)知，也有情感認(rèn)同，遵守理所當(dāng)然，違反理當(dāng)糾正，這是順理成章的事情。

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① 本文所說(shuō)的村規(guī)民約只要是未與村民自治章程同時(shí)講，都是指廣義的村規(guī)民約，即包含村民自治章程的村規(guī)民約。村民自治章程其實(shí)是一種特殊形式的村規(guī)民約。

② 沈大友、董敬畏：《發(fā)揮好村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2018年1月2日。

③ 例如，內(nèi)蒙古村委會(huì)組織法實(shí)施辦法未對(duì)制定村民自治章程和村規(guī)民約作規(guī)定，貴州村委會(huì)組織法實(shí)施辦法只規(guī)定了村民會(huì)議制定、修改村規(guī)民約。

④ 如村民自治章程的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)或可以包括：制定章程的目的和依據(jù)，村民在自治活動(dòng)中的權(quán)利和義務(wù)，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村委會(huì)的具體組成和職權(quán)、相互關(guān)系、議事規(guī)則和工作制度，村民小組的劃分，村集體經(jīng)濟(jì)管理制度，村公益事業(yè)服務(wù)和公共事務(wù)管理制度等;村規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)或可以包括：村民履行法定義務(wù)，維護(hù)社會(huì)秩序，遵從道德規(guī)范等方面的行為準(zhǔn)則。

⑤ 如制定村民自治章程、村規(guī)民約的一般程序?yàn)椋涸谡{(diào)查研究的基礎(chǔ)上擬定草案，公布草案并征求意見(jiàn)，將修改后的草案提交村民會(huì)議討論決定，公布經(jīng)村民會(huì)議通過(guò)的村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。

⑥ 國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)人權(quán)法治化保障的新進(jìn)展》白皮書(shū)（2017年12月15日）。

⑦ 《無(wú)錫“村規(guī)民約”進(jìn)入“再議再訂”高峰》，《無(wú)錫日?qǐng)?bào)》2018年5月8日。

⑧ 《“彩禮超兩萬(wàn)按販賣(mài)婦女論處”，石家莊一個(gè)村家家貼著這樣的規(guī)定》，《河北青年報(bào)》2018年8月2日。

作者簡(jiǎn)介：唐鳴，華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430079;朱軍，華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士研究生，湖北武漢，430079。

（責(zé)任編輯 ?李 ?濤）