黃永忠

中央全面依法治國委員會第二次會議強調(diào)，發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量。要積極推進重點領(lǐng)域立法，深入推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量和效率，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，推動形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。這為新時代地方立法高質(zhì)量發(fā)展提出了新的要求、指明了前進方向。開展地方立法工作，要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作的重要論述，堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的理論路線方針政策在法律制度層面得到完整精準的貫徹落實，有效提升地方立法工作的質(zhì)量。

尊重規(guī)律，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求

制度建設(shè)能否尊重客觀物質(zhì)世界固有的發(fā)展規(guī)律，真實反映經(jīng)濟社會發(fā)展狀態(tài)，全面適應(yīng)滿足發(fā)展要求，是衡量立法質(zhì)量優(yōu)劣的一個重要標尺。有些人錯誤地認為，法律是立法者在辦公室“制定”出來的。這恰恰是導(dǎo)致立法質(zhì)量不高的一個重要原因。事實上，法律決不是憑空想象出來的“紙面上的條文”，不是立法者的主觀臆造，而必須以所處時代的社會現(xiàn)實為根基。正如馬克思早就指出的那樣，“立法權(quán)并不創(chuàng)立法律，它只揭示和表述法律”，“無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟關(guān)系的要求而已”。

遵循這一原則，制定法律規(guī)范首先要以充分調(diào)查研究為前提，既要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)手段收集、整理、分析、歸納社會公眾意見建議，也要多選取幾個不同類型案例“解剖麻雀”。調(diào)研如果只是浮光掠影、走馬觀花，不僅不能了解真實情況，反而會被少數(shù)意見所誤。其次，要以反映人民意愿為立法主旨?！白置嫔系姆ā蹦芊衤鋵嵉叫袆又?，為廣大人民群眾內(nèi)心認同并自覺踐行，關(guān)鍵在于是否傾聽人民的呼聲，設(shè)身處地想人民所想、急人民所急，個性化滿足廣大人民群眾的不同利益訴求。再次，要著力破解阻礙高質(zhì)量發(fā)展的難題。在深化改革中發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，必須堅持立法先行，統(tǒng)籌立改廢釋，克服“發(fā)展要上、法治要讓”的誤區(qū)，抓住關(guān)鍵領(lǐng)域核心環(huán)節(jié)科學(xué)立法，更好推動高質(zhì)量發(fā)展。

因地制宜，實現(xiàn)地方立法工作創(chuàng)新

習(xí)近平總書記多次強調(diào)，創(chuàng)新是推動人類社會進步的重要力量，是新常態(tài)下引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。創(chuàng)新包含于社會經(jīng)濟發(fā)展的各個領(lǐng)域，成為推動生產(chǎn)力進步的重要因子。這其中制度創(chuàng)新處于特殊重要的地位，因為各個領(lǐng)域的創(chuàng)新都離不開制度支撐，各個領(lǐng)域的創(chuàng)新也只有與制度創(chuàng)新協(xié)同配合，才能發(fā)揮創(chuàng)新的最大效用。地方立法是引領(lǐng)和推動地方發(fā)展的首要舉措，是制度創(chuàng)新的核心內(nèi)容。營造優(yōu)質(zhì)法治環(huán)境，把握發(fā)展主動權(quán)，體現(xiàn)在地方立法創(chuàng)新層面主要包含兩個方面內(nèi)容。

一方面是立法方法創(chuàng)新。方法論是一門學(xué)科區(qū)別于另一門學(xué)科的主要標志。在某種意義上，觀點只是理論的個別表現(xiàn)，方法才代表理論的本質(zhì)。地方立法方法也不能例外，它反映在立法表述形式上，不必章、節(jié)、條、款、項、目樣樣俱全，而應(yīng)及時回應(yīng)社會需求，以精煉的條款解決問題;它反映在立法文本起草主體上，應(yīng)當(dāng)廣泛調(diào)動社會力量，開展委托立法，盡量避免部門過多介入，以有效消解部門利益保護傾向;它反映在立法人才使用上，不應(yīng)拘泥于具備正式編制身份的人員，可以吸收相關(guān)行業(yè)的專家學(xué)者共同參與，有效提高立法的針對性。

另一方面是立法內(nèi)容創(chuàng)新。每個地區(qū)都有各自的文化傳統(tǒng)、自然特征、發(fā)展狀況以及功能定位等，地方立法必須從地方實際出發(fā)，在吸納現(xiàn)有立法成果基礎(chǔ)上創(chuàng)新發(fā)展。它要求應(yīng)當(dāng)側(cè)重于填補上位法的空白，細化上位法的原則性規(guī)定，而不是照抄照搬上位法已有的制度措施;它要求在不違反國家法制統(tǒng)一原則下勇于創(chuàng)新，針對各行各業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展成果，及時以地方立法加以保障和規(guī)范，而不是坐等國家的統(tǒng)一規(guī)定;它還要求更好發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，根據(jù)提前預(yù)判的地方發(fā)展態(tài)勢，引導(dǎo)和規(guī)范地方高質(zhì)量發(fā)展在法治軌道上有序運行。

嚴格實施，強化法律實施效果評價

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！狈梢?guī)范制定出來以后，只有得到嚴格公正的實施才能體現(xiàn)立法的價值，實現(xiàn)立法的目的。正是在此意義上，“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施”。但是，實踐中有的地方立法備受爭議，有的地方立法甚至獲得了相反的法律效果，給社會造成不少的危害。由此引發(fā)了人們進一步的思考，是否應(yīng)當(dāng)從立法本身來提高法律實施的積極效果呢？

不難發(fā)現(xiàn)，從法律實施的實際效果反觀地方立法質(zhì)量，在立法過程中即對法律實施的可能效果進行預(yù)評價以及時修正立法的方向，無疑是提高地方立法質(zhì)量的有效途徑。實踐中，維護法制統(tǒng)一是地方立法不言自明的應(yīng)有含義。以此為前提，新時代提高地方立法質(zhì)量應(yīng)當(dāng)側(cè)重于直面矛盾、解決問題。

在發(fā)展進入新階段、改革進入攻堅期和深水區(qū)的新時代，各方面的矛盾更為尖銳復(fù)雜。為此，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，貫徹“法治是最好的營商環(huán)境”理念，以高質(zhì)量立法保障和促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展;應(yīng)當(dāng)側(cè)重于體現(xiàn)地方特色，不僅要把地方經(jīng)濟社會文化發(fā)展態(tài)勢體現(xiàn)在省級地方立法中，更要傳承各設(shè)區(qū)市的歷史文化傳統(tǒng)，滿足市域城鄉(xiāng)發(fā)展立法訴求，最大限度保護城鄉(xiāng)環(huán)境;應(yīng)當(dāng)側(cè)重于開展立法后評估，在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)建成的框架內(nèi)，通過對現(xiàn)行地方法律規(guī)范的實施評估，及時發(fā)現(xiàn)存在的法律障礙，進而根據(jù)不同情形，分別采用對已有規(guī)范作出合理解釋、修改相應(yīng)法律條款或者廢止不適應(yīng)時代要求的法律規(guī)范等方式，不斷提高地方立法質(zhì)量。

遵循規(guī)范，精準掌握運用立法技術(shù)

開展立法工作，需要充分借鑒已有的工作經(jīng)驗，遵循其既定的工作規(guī)范，靈活運用科學(xué)的方法和技巧，以完美的形式表達條文的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，最終形成預(yù)期的法律規(guī)范。所謂的立法技術(shù)，也正是在這一意義上使用的。它意味著立法要遵照固定的工作過程依次展開。一部法律規(guī)范從提出立法建議開始，經(jīng)過立項、起草、審查、論證、協(xié)調(diào)、審議、表決、公布乃至修改、解釋直到廢止等諸環(huán)節(jié)，都必須遵守法定的時限和步驟，提交符合要求的相應(yīng)材料，作出相應(yīng)的說明，履行相應(yīng)的手續(xù)。它意味著條文含義應(yīng)當(dāng)清晰、準確，能為具備正常理性的社會公眾所理解，且含義具體唯一，不產(chǎn)生爭議，不空洞含糊、模棱兩可;意味著規(guī)范結(jié)構(gòu)完整、嚴密，所設(shè)定的原則、制度、措施符合上位法精神，與同位階法律規(guī)范銜接順暢，既不相互沖突，也不存留法律空白。

為有效提高當(dāng)下地方立法質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)著重做到以下幾點。一是以黨內(nèi)法規(guī)為重要依據(jù)。黨的十八屆四中全會作出《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。因此，以黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)不僅是新時代地方立法的重要遵循，也是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的重要抓手。二是重視制定立法計劃，逐項開展立法前評估。《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020）》明確提出“通過開展立法前評估等方式，健全立法項目論證制度”。嚴格地說，凡擬列入立法計劃的項目，都應(yīng)當(dāng)進行立法前評估，對于必要性不強，或者地方立法不可行，立法成本大于收益的項目，一律不再進入下一程序。三是立改廢釋并舉，統(tǒng)籌安排立法節(jié)奏。正確區(qū)分輕重緩急，優(yōu)先安排經(jīng)濟社會發(fā)展急需的重點項目。珍惜利用立法資源，綜合運用制定、修改、解釋等立法手段，堅決克服實踐中因照顧立法機關(guān)自身不同機構(gòu)之間的工作平衡而簡單平均安排立法項目的錯誤現(xiàn)象?！?/p>

（作者系江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員、江蘇省司法廳法治調(diào)研處處長）責(zé)任編輯：蘇勝利