甄婧

摘 要：耕地作為基礎(chǔ)生產(chǎn)資料在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要地位，尤其是在我國(guó)人口多、耕地少的基本國(guó)情下，保護(hù)耕地對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的意義更為突出。當(dāng)前，我國(guó)人口、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)的不斷推進(jìn)，都無(wú)形中增加了對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的壓力。在新形勢(shì)下對(duì)基本農(nóng)田的特殊保護(hù)對(duì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有重大意義。

關(guān)鍵詞：基本農(nóng)田;特殊保護(hù);土地整理

1 基本農(nóng)田現(xiàn)狀分析

目前為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 我國(guó)對(duì)土地尤其是基本農(nóng)田的保護(hù)實(shí)施了一系列的措施， 使基本農(nóng)田得到了加強(qiáng)和保護(hù)。同時(shí)，由于我國(guó)在土地規(guī)劃的初期階段， 對(duì)其研究不夠深人， 土地調(diào)查不夠詳盡，評(píng)價(jià)工作不徹底， 缺乏實(shí)際可操作性。加上各個(gè)主管部門沒(méi)有協(xié)同規(guī)劃、合力進(jìn)行探討， 使得基本農(nóng)田保護(hù)工作無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)。其次， 將重點(diǎn)放在耕地的數(shù)量上， 而忽視了質(zhì)量， 這樣就出現(xiàn)了農(nóng)田質(zhì)量等級(jí)差等問(wèn)題。此外， 對(duì)于基本農(nóng)田周圍的環(huán)境不予重視， 對(duì)其規(guī)劃沒(méi)有從實(shí)際出發(fā)。另外， 在土地整理中，方案不夠完善， 與基本農(nóng)田相關(guān)的保護(hù)對(duì)策不夠詳細(xì)， 相關(guān)制度跟不上實(shí)際需求。就目前的基本農(nóng)田保護(hù)情況來(lái)看，許多基本農(nóng)田得不到切實(shí)有效的保護(hù)。

耕地生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，環(huán)境隱患加重生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化。近年來(lái)，每年都有大量的土地退化、沙化、堿化，水土流失情況也愈發(fā)嚴(yán)重，為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，每年都有大量的耕地需退耕還林、還草、還湖，這也是近年耕地面積銳減的主要原因之一。另外，部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地布局分散，土地污染現(xiàn)象日益增多，這些都對(duì)耕地保護(hù)構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。這些問(wèn)題對(duì)農(nóng)田的保護(hù)和發(fā)展造成了極大影響。我國(guó)目前耕地總體質(zhì)量不高，且數(shù)量上呈下降趨勢(shì)目前，我國(guó)中低產(chǎn)田面積已占耕地總面積的70%以上，有效灌溉面積只有48.6%，大量的分布于城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)耕地將被占用，耕地總體質(zhì)量還將繼續(xù)呈下降趨勢(shì)。

在當(dāng)前這一條件下， 勢(shì)必要對(duì)相關(guān)機(jī)制進(jìn)行健全，同時(shí)結(jié)合實(shí)際， 加快促進(jìn)我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)， 保障我國(guó)農(nóng)業(yè)的豐產(chǎn)豐收。

2 對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的意義

2.1 穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量

在耕地?cái)?shù)量銳減，后備資源日漸匱乏的形勢(shì)下，只有用土地整理的方法增加基本農(nóng)田面積供給進(jìn)而實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡更有效，估不完全估計(jì)國(guó)土部門在2006-2020年規(guī)劃期內(nèi)通過(guò)土地整理補(bǔ)充耕地面積為2730 萬(wàn)畝，占規(guī)劃期內(nèi)補(bǔ)充耕地總面積的49.6%。

2.2 提高基本農(nóng)田質(zhì)量

如何提升耕地產(chǎn)能已成為保護(hù)耕地、保障糧食安全的又一個(gè)重點(diǎn)。據(jù)測(cè)算整理基本農(nóng)田質(zhì)量平均提高一個(gè)等別，糧食畝產(chǎn)能力增加100 公斤以上。未來(lái)土地整理將成為提高耕地質(zhì)量，提升基本農(nóng)田質(zhì)量，保障糧食生產(chǎn)能力的有效途徑。

2.3 改善基本農(nóng)田生態(tài)環(huán)境

營(yíng)造防風(fēng)林、生態(tài)林，改善生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)耕地抵御自然災(zāi)害的能力，通過(guò)對(duì)基本農(nóng)田的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和有效整理，注重基本農(nóng)田水利工程中的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益的最大化。

3 基本農(nóng)田保護(hù)的若干措施

3.1 嚴(yán)格管控，禁止占用永久基本農(nóng)田

第一，加大永久基本農(nóng)田違法利用行為的處罰力度。為了有力地打擊違法違規(guī)占用永久基本農(nóng)田的行為，建議各相關(guān)部門在執(zhí)法中依法按高限處罰違法違規(guī)占用永久基本農(nóng)田的行為，對(duì)重大典型案件需進(jìn)行特別嚴(yán)厲的懲處和廣泛的宣傳，力求形成有效的震懾作用，抑制永久基本農(nóng)田違法利用的行為反復(fù)發(fā)生。如果在實(shí)際建設(shè)中存在重要建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的這一情況，各級(jí)相關(guān)部門一定要組織進(jìn)行可行性研究，論證對(duì)占用的必要性、合理性和劃補(bǔ)方案，報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行用地預(yù)審。

第二強(qiáng)化政府部門對(duì)永久基本農(nóng)田保護(hù)和監(jiān)管的職能。結(jié)合耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核機(jī)制，大力強(qiáng)化地方政府的管理功能，夯實(shí)永久基本農(nóng)田的屬地管理責(zé)任和保護(hù)的主體責(zé)任。同時(shí)，統(tǒng)籌發(fā)揮各相關(guān)部門的聯(lián)合監(jiān)管職能和執(zhí)法合力，通過(guò)嚴(yán)抓嚴(yán)管、綜合防范來(lái)減少永久基本農(nóng)田的違法利用行為。

3.2 健全永久基本農(nóng)田保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，保障農(nóng)民的補(bǔ)償收益

首先，建設(shè)和完善永久基本農(nóng)田專項(xiàng)補(bǔ)償金制度。在貫徹實(shí)施國(guó)家永久基本農(nóng)田保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)上，有條件的地區(qū)可根據(jù)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、土地出讓價(jià)格及農(nóng)民具體的補(bǔ)償要求，制定具有地方適宜性的補(bǔ)償體系，并由地方政府統(tǒng)一安排資金，對(duì)保護(hù)永久基本農(nóng)田的農(nóng)民增發(fā)地方性的政府補(bǔ)償，以穩(wěn)定和提高這些地區(qū)的農(nóng)民保護(hù)永久基本農(nóng)田的積極性。其次，利用稅收等手段建立永久基本農(nóng)田保護(hù)資金的長(zhǎng)遠(yuǎn)保障機(jī)制。通過(guò)設(shè)立永久基本農(nóng)田保護(hù)稅，讓具有更高行業(yè)利潤(rùn)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門共同履行保護(hù)糧食安全、生態(tài)安全的義務(wù)，在增加永久基本農(nóng)田保護(hù)資金來(lái)源的同時(shí)使永久基本農(nóng)田保護(hù)的資金來(lái)源更具穩(wěn)定性。

3.3 建立健全永久基本農(nóng)田長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制

首先要建立一套永久基本農(nóng)田的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。將永久基本農(nóng)田劃定成果納入到自然資源遙感監(jiān)測(cè)“一張圖”，作為土地審批、衛(wèi)片執(zhí)法、土地督察的重要依據(jù)。建立監(jiān)管監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，完善數(shù)據(jù)庫(kù)更新機(jī)制。結(jié)合片區(qū)督察、全天候衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)等對(duì)永久基本農(nóng)田數(shù)量變化情況進(jìn)行全程監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

其次鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地市建立耕地保護(hù)基金，與整合有關(guān)涉農(nóng)補(bǔ)貼政策、完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制相銜接，與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相互，獎(jiǎng)勵(lì)承擔(dān)永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的農(nóng)戶。對(duì)永久基本農(nóng)田保護(hù)賠償和補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行完善。有效促進(jìn)各類涉農(nóng)資金的優(yōu)化整合，按照誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受益的原則，摸索基本農(nóng)田的激勵(lì)性補(bǔ)償機(jī)制和跨區(qū)域土地資源性補(bǔ)償政策。

最后加強(qiáng)對(duì)永久基本農(nóng)田保護(hù)的考核機(jī)制。落實(shí)保護(hù)耕地中各部門的主體責(zé)任，將永久基本農(nóng)田保護(hù)情況作為耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核、將永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)落實(shí)情況與安排年度土地利用計(jì)劃、土地整治工作專項(xiàng)資金相掛鉤。發(fā)現(xiàn)突出問(wèn)題的，及時(shí)公開(kāi)通報(bào)，要求限期整改。

3.4 全面強(qiáng)化永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)保障措施

通過(guò)各種宣傳方式引導(dǎo)社會(huì)各界樹(shù)立保護(hù)永久基本農(nóng)田的意識(shí)，形成全社會(huì)上下自覺(jué)主動(dòng)保護(hù)永久基本農(nóng)田的良好氛圍，對(duì)種種亂占耕地特別是永久基本農(nóng)田的違法行為嚴(yán)厲查處。對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題，及時(shí)提出整改意見(jiàn)，并督促問(wèn)題整改到位。對(duì)于在永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的過(guò)程中涌現(xiàn)的成功措施和經(jīng)驗(yàn)，要認(rèn)真提煉，加大推廣力度，加強(qiáng)輿論宣傳和社會(huì)監(jiān)督。

堅(jiān)持對(duì)基本農(nóng)田的從嚴(yán)保護(hù)。珍惜合理利用土地是我國(guó)土地管理的基本國(guó)策，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)用地，加強(qiáng)永久基本農(nóng)田對(duì)地方上建設(shè)規(guī)劃的有效約束，樹(shù)立山水林田湖草是一個(gè)生命共同體理念，強(qiáng)化永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)意識(shí)，將永久基本農(nóng)田保障確立為國(guó)土空間規(guī)劃的中的重要因素之一，擺在中心位置，保護(hù)好利用好永久基本農(nóng)田是對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的基本原則。耕地紅線不能突破，必須牢牢守住。未來(lái)的基本農(nóng)田保護(hù)將不再是單一的數(shù)量保護(hù)，而將是對(duì)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的三維立體防護(hù)。按照這一發(fā)展趨勢(shì)，土地整理工作的開(kāi)展將對(duì)耕地保護(hù)具有重大意義，為各項(xiàng)基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力保障。

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