張玉強 莫姝婷

（廣東海洋大學 管理學院，廣東 湛江 524088）

[關(guān)鍵字]政策工具；海洋經(jīng)濟政策；海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃；政策量化分析

海洋與人類生存息息相關(guān)，與國家興衰緊密相連。我國既是陸地大國，也是海洋大國。黨的十八大作出了建設海洋強國的重大部署，中國自此邁上了從海洋大國向海洋強國發(fā)展的歷史新征程。海洋經(jīng)濟發(fā)展水平是一個國家開發(fā)、利用、管控和保護海洋能力的重要體現(xiàn)，是建設海洋強國的重中之重。任何經(jīng)濟的發(fā)展都離不開政策為其創(chuàng)造條件，海洋經(jīng)濟的平穩(wěn)、快速增長自然需要海洋經(jīng)濟政策的支持和保障。因此，在海洋經(jīng)濟強國戰(zhàn)略背景下，加強海洋經(jīng)濟政策研究，優(yōu)化海洋經(jīng)濟政策工具，對海洋經(jīng)濟發(fā)展尤為重要。近年來，學術(shù)界對海洋經(jīng)濟政策研究關(guān)注頗多，也積累了一定的學術(shù)成果，主要集中在三個領(lǐng)域：一是基于海洋經(jīng)濟問題分析的政策建議，如戴桂林[1]、施衛(wèi)東[2]、向曉梅[3]等；二是特定視角下的海洋經(jīng)濟政策完善研究，如張玉強[4]、姜旭朝[5]、劉靜暖[6]、索燁[7]等；三是對某類海洋經(jīng)濟政策的專項性研究，如錢巨炎[8]、王曉惠[9]、黃鑫[10]等。無論是針對海洋經(jīng)濟問題的政策建議，還是某類特定海洋經(jīng)濟政策研究，亦或是從某一視角出發(fā)對當前海洋經(jīng)濟政策的完善研究，都是將海洋經(jīng)濟政策作為整體性研究對象，而且普遍采用定性的分析方法進行。其不足在于，更多以政策為分析單元，而沒有深入了解海洋經(jīng)濟政策內(nèi)在結(jié)構(gòu)和工具層面的狀況，因而得出的結(jié)論容易缺乏具體性和針對性。同時，過多依靠定性研究也降低了政策問題分析的可信度和結(jié)論創(chuàng)新性。因此，從政策內(nèi)部入手，并采取定量分析，有助于海洋經(jīng)濟政策有針對性的改進。政策工具的理論和方法，可以為我們提供很好的分析視角和定量分析技術(shù)支撐。本文試圖通過政策工具的角度對海洋經(jīng)濟政策進行研究，并以《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃》作為政策研究文本，通過編碼歸類、維度解構(gòu)和文本分析等方法深入探討我國現(xiàn)行海洋經(jīng)濟發(fā)展政策的工具匹配程度和結(jié)構(gòu)平衡程度，以期為我國海洋經(jīng)濟政策發(fā)展完善提供一些有益結(jié)論。

一、政策工具視角下的海洋經(jīng)濟發(fā)展政策分析框架

政策工具分析是當代公共管理的一個重要理論和實踐領(lǐng)域，也是學術(shù)界研究公共政策的主要焦點之一。在應用政策工具進行分析過程中，首要解決的是政策工具分類問題。在這一問題上，國內(nèi)外有幾種不同見解，達爾和林德布洛姆最早提出了政策工具概念，并將其劃分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具；洛林·麥克唐納和理查德·埃爾莫爾將政策工具分為命令型、激勵型、能力建設型和制度變遷型四種工具；澳大利亞學者歐文·E·休斯提出政策工具有政府的供應、生產(chǎn)、補貼和管制4 種類型；Roy Rothwell 和Walter Zegveld 將政策工具劃分為供給類政策工具，環(huán)境類政策工具和需求類政策工具；在眾多理論當中，Rothwell 和 Zegveld 的分類方法具有很強的目標針對性和內(nèi)容導向性，在國內(nèi)學術(shù)界掀起了一股政策研究潮流，應用非常廣泛，分布在軟件產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、民辦教育、節(jié)水政策、信息數(shù)據(jù)開放等領(lǐng)域。如張嫻雅、蘇竣對軟件產(chǎn)業(yè)的激勵政策的分析[11]；李健、王博對節(jié)水問題的研究[12]；董艷春、徐治立對國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的研究[13]；吳薇、劉璐璐對民辦教育政策的分析[14]；范麗莉、唐珂對我國政府數(shù)據(jù)開放政策的研究[15]。

本文也主要采用Rothwell 和 Zegveld 的政策工具分類理論和方法，并借鑒國內(nèi)學者應用該方法的研究過程和經(jīng)驗，構(gòu)建一個由X 維度和Y 維度組成的二維政策工具分析框架，其中X 維度為政策工具維度，主要有供給型、環(huán)境型和需求型三種類型的政策工具，Y 維度則為海洋經(jīng)濟發(fā)展維度，主要是影響海洋經(jīng)濟發(fā)展的各種要素。

（一）X 維度：政策工具維度

供給型和需求型政策工具對海洋經(jīng)濟發(fā)展主要起推動作用和拉動作用，環(huán)境型政策工具則主要表現(xiàn)為外部的影響作用，如圖1。供給型政策工具是指政府通過對人才、信息、技術(shù)、資金等要素的支持，直接保障了海洋經(jīng)濟發(fā)展的各要素的需求，從而推動海洋經(jīng)濟又好又快發(fā)展。由此看來，供給型政策工具主要體現(xiàn)為政策對海洋經(jīng)濟的推動力，具體包括教育培訓、海洋科技信息支持、基礎設施建設、財政資金投入和公共服務。環(huán)境型政策工具則更多表現(xiàn)為政策對發(fā)展海洋經(jīng)濟的外部影響，政府通過金融、稅收、監(jiān)督管制等政策優(yōu)化海洋經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)條件，為其生產(chǎn)經(jīng)營活動提供有利的環(huán)境，從而間接促進海洋經(jīng)濟的發(fā)展，它可采用目標規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制及策略性措施等政策手段。而需求型政策工具主要體現(xiàn)為政策對海洋經(jīng)濟的拉動力，政府運用采購、貿(mào)易管制等措施，降低市場發(fā)展的阻礙和風險，穩(wěn)定海洋經(jīng)濟發(fā)展市場，拉動海洋經(jīng)濟良性發(fā)展，主要包括政府采購、貿(mào)易管制、服務外包、海外交流等具體的政策手段。

圖1 政策工具對海洋經(jīng)濟發(fā)展的作用示意圖

（二）Y 維度：海洋經(jīng)濟發(fā)展維度

Y 維度為海洋經(jīng)濟發(fā)展維度。發(fā)展海洋經(jīng)濟具有戰(zhàn)略價值意義，而影響海洋經(jīng)濟發(fā)展的因素多種多樣，主要包括海洋人才、海洋科技創(chuàng)新、海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、海洋生態(tài)資源、海洋制度體系等五個方面。海洋人才是海洋科技創(chuàng)新的重要支撐，海洋科技創(chuàng)新是海洋經(jīng)濟發(fā)展的引擎動力，海洋生態(tài)資源是海洋經(jīng)濟發(fā)展的重要源泉，而制度體系是海洋生態(tài)的重要保障，優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是促進海洋經(jīng)濟的重要步驟，五個因素相互聯(lián)系相互影響，共同促進海洋經(jīng)濟良性發(fā)展。

圖2 海洋經(jīng)濟規(guī)劃二維分析框架

基于上述對X 維度和Y 維度的分析，構(gòu)建出以下二維分析框架，如圖2。

二、《全國海洋經(jīng)濟“十三五”規(guī)劃》的政策工具分析

2017 年5 月，國家出臺了《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），確定了我國“十三五”時期海洋經(jīng)濟發(fā)展的總體思路、發(fā)展目標和主要任務?！兑?guī)劃》作為國家層面的政策文本，集中反映了新時代背景下中央政府在海洋經(jīng)濟政策工具使用上的傾向性，因此以《規(guī)劃》作為分析當前海洋經(jīng)濟政策的政策工具文本更具有代表性和說服力。

（一）文本內(nèi)容編碼

本研究內(nèi)容分析單元為《規(guī)劃》文本的各項內(nèi)容，主要根據(jù)條款在文本中所屬的一級標題排序進行一級編碼，若有多個條款內(nèi)容則根據(jù)其在款或項中所屬的二級標題排序乃至三級標題進行編碼，如表1。由于《規(guī)劃》前兩點是對上一個五年規(guī)劃期間所獲成就以及對當下面臨形勢的總結(jié)，因此編碼從指導思想開始。限于篇幅，表1 只展示部分文本內(nèi)容的編碼。

表1 《規(guī)劃》政策文本分析單元編碼表

（二）《規(guī)劃》的X 維度分析

根據(jù)X 維度的劃分標準，一級類目為政策工具類型，二級類目為政策工具名稱，并按照相同或相近的原則對《規(guī)劃》條目進行編碼歸類，統(tǒng)計結(jié)果如表2 所示。

表2 基本政策工具情況分布表

工具類型 工具名稱 條文編號 小計（條）百分比（%）基礎設施條件 3-1-1-10，3-1-2-1，3-1-2-2，3-1-3-5，3-1-3-6，3-1-4，3-2-4，3-3-1，6-1-1，6-1-2 10 6.0財政資金投入 7-2-1，7-2-2，7-3-1，8-3-1 4 2.4公共服務2-4-3，2-4-4-1，2-4-4-4，2-4-4-5，3-1-1-8，3-1-1-9，3-3-3，3-3-5，3-3-6，4-2-2，4-2-3，4-2-6，5-1-1-2，5-1-1-3，5-1-1-5，5-1-2-1，5-1-2-2，5-1-2-3，5-1-3-1，5-2-3，5-2-5，5-3-5，5-5-1，5-5-2，5-5-3，5-5-4，5-5-5，5-5-6，5-5-7，5-5-8，5-5-9，6-4-1-4，6-4-1-5，6-4-2-1，7-1-1，7-1-2，7-1-3，7-1-4，7-1-5，7-1-6，7-4-1，7-4-2，8-1-1，8-1-2，8-1-3，8-1-4，8-1-5 47 27.9環(huán)境型目標規(guī)劃 1-1-1，1-2-1，1-2-2，1-2-3，1-2-4，1-3-1，3-4-2，8-2-3，8-5-1，8-5-2 10 6.0金融支持 3-1-1-2，3-1-2-3，3-1-2-7，3-3-4，4-2-1，4-2-4，4-2-7，6-4-1-2，6-4-1-6，6-4-2-2，6-4-2-3，8-3-2 12 7.1法規(guī)管制2-4-4-2，2-4-2-3，3-1-1-1，5-1-1-1，5-1-1-4，5-1-1-6，5-1-1-7，5-1-1-8，5-2-1，5-2-2，5-2-4，5-2-7，5-2-8，5-2-9，5-3-1，5-3-2，5-3-3，5-3-4，5-3-5，5-2-6，8-2-4，8-2-5，8-2-6，8-2-7，8-2-8，8-2-9，8-3-3 27 16.1策略性措施2-1-1，2-1-2，2-1-3，2-2-1，2-2-2，2-2-3，2-3-1，2-3-2，2-3-3，2-3-4，2-4-1，2-4-2，2-5-1，3-1-5，3-2-3，3-3-2-1，3-4-1，4-3-1 18 10.7稅收優(yōu)惠 8-3-1-5 1 0.60需求型政府采購 —— —— ——貿(mào)易管制 —— —— ——服務外包 —— —— ——海外交流 3-3-2-5，3-1-2-5，6-1-2，6-2-1，6-2-2，6-2-4，6-2-5，6-3-1，6-3-2，6-3-3， 10 6.0合計 —— —— 168 100

根據(jù)表2，從整體上看，《規(guī)劃》的政策文本涵蓋供給型、環(huán)境型、需求型三種政策工具，但是這三種政策工具在具體運用程度上存在差異。其中，供給型政策工具占比高達53.62%，環(huán)境型政策工具次之，占比40.36%，需求型政策工具僅占比約6%。這說明中央政府更傾向于通過人力、科技、財政等方面的支持，直接推動海洋經(jīng)濟的發(fā)展；環(huán)境型政策工具的外部影響力和滲透力發(fā)揮的作用較大，外部環(huán)境對海洋經(jīng)濟的發(fā)展具有較大的影響力；而需求型政策工具所發(fā)揮的作用甚微，政府的重視程度不夠。

1.供給型政策工具相對過溢

供給型政策工具在三種政策工具中的運用比例最多，在供給型政策工具中，公共服務和科技信息支持工具應用最為廣泛，分別占52.2%和25.6%，基礎設施條件占11.1%，教育培訓占6.7%，財政資金投入僅占4.4%。這說明與發(fā)達國家相比，我國仍然是一個海洋大國，海洋經(jīng)濟欠發(fā)達，因此國家非常重視海洋基礎設施條件的建設，但從數(shù)字來看，基礎設施政策工具仍存在一定的弱勢。海洋科技和公共服務的建設與發(fā)展是政府工作的重心，海洋科技的發(fā)展對基礎設施條件建設有利，比如說海洋的鉆井平臺建設；公共服務是政府義不容辭的責任，政府提供公共服務有利于社會經(jīng)濟的發(fā)展，因而《規(guī)劃》文本中有許多關(guān)于公共服務的闡述，比如“加強邊遠海島港口碼頭、機場、道路、通訊、供水供電、污水處理等基礎設施和學校、醫(yī)院等公共服務設施建設，改善居民生活條件和居住環(huán)境”。[16]

相比之下，教育培訓、財政資金投入政策工具應用稀少，發(fā)揮的作用小。人是社會生產(chǎn)的第一要素，海洋科技的發(fā)展離不開海洋人才的培養(yǎng)，規(guī)劃政策文本中雖然涉及了人才培養(yǎng)方面的內(nèi)容，但著實不足。我國實行人才強國戰(zhàn)略，政府應廣泛關(guān)注人才要素，充分發(fā)揮人的主觀能動性和創(chuàng)造性。同時，海洋經(jīng)濟具有公共性、高風險性及高技術(shù)性等特性，僅靠企業(yè)力量難以抵御高風險的沖擊，政府必須通過財政資金投入加以引導和規(guī)避風險。海洋經(jīng)濟的競爭在很大程度上來看是海洋科技的競爭，政府應當重視財政資金投入，加大對海洋人才、技術(shù)研發(fā)等方面的財政支持。[17]

2.環(huán)境型政策工具豐富多樣

從整體上看，環(huán)境型政策工具運用程度十分豐富。在環(huán)境型政策工具中，法規(guī)管制占比達39.7%，緊隨其后依次是策略性措施占26.5%，金融支持占17.6%，目標規(guī)劃占14.7%，而稅收優(yōu)惠政策只有一條表述，占1.5%。

任何一個行業(yè)在其發(fā)展過程中都必須依靠相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范發(fā)展行為，法規(guī)管制無疑是一個有效的政策工具，大多數(shù)國家的政策制度最初都會以立法的形式建立起來。如英國1601 年《濟貧法》的頒布，英國的社會救濟制度開始建立。海洋礦物、化石能源、生物資源等生產(chǎn)要素是人類生產(chǎn)活動的必不可少的要素，由于國家發(fā)展初期的條件制約，我國海洋經(jīng)濟的發(fā)展方式粗放，毫無節(jié)制地開發(fā)利用海洋自然資源，海洋生態(tài)平衡遭到破壞，生物多樣性急劇減少，這極不利于我國海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。海洋環(huán)境的不斷惡化引起了政府的極大關(guān)注，政府開始治理海洋近海污染，嚴格控制海洋污染源，并制定相關(guān)政策法規(guī)規(guī)范海洋經(jīng)濟發(fā)展主體的行為。事實上，法規(guī)管制頻現(xiàn)一方面反映了加強海洋生態(tài)文明建設的迫切性和重要性，暗示了海洋經(jīng)濟在國家發(fā)展中的重要地位。另一方面，法規(guī)管制是一項長期行為，說明政府正有序地推進海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，深入實施海洋強國戰(zhàn)略。

策略性措施也得到頻繁應用，說明當前海洋產(chǎn)業(yè)布局亟待調(diào)整，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級壓力較大。政府通過利用策略性措施工具，結(jié)合“一帶一路”倡議，優(yōu)化各個海洋經(jīng)濟圈的產(chǎn)業(yè)布局和海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而促進海洋經(jīng)濟健康發(fā)展。目標規(guī)劃是為海洋經(jīng)濟指明大方向，宜精不宜多，中央政府制定的目標規(guī)劃是針對全國而言的，必須精煉且統(tǒng)籌各個地方的發(fā)展實況。金融支持方面，政府“鼓勵多元投資主體進入海洋產(chǎn)業(yè)，整合政府、企業(yè)、金融機構(gòu)、科研機構(gòu)等資源，推進建立項目投融資機制，通過政府和社會資本合作，設立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、風險補償基金、貸款貼息等方式，帶動社會資本和銀行信貸資本投向海洋產(chǎn)業(yè)”等。稅收優(yōu)惠政策是我國發(fā)展經(jīng)濟的一種政策手段，但在《規(guī)劃》文本中體現(xiàn)不足，說明我國現(xiàn)行海洋經(jīng)濟相關(guān)稅收政策導向作用不明顯，有關(guān)扶持海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策比較分散，未形成完整的產(chǎn)業(yè)扶持體系。[18]對于稅收政策的缺失，今后需要采取適當辦法進行糾正補充，充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。

3.需求型政策工具相對欠缺

在需求型政策工具中，僅有10 項條款涉及海外交流，政府采購、服務外包和貿(mào)易管制等三種政策工具均未體現(xiàn)，需求型政策工具對海洋經(jīng)濟的拉動作用不明顯。而海外交流占比高，說明我國致力于加強海洋經(jīng)濟的國際交流與合作，實施“走出去”戰(zhàn)略，鼓勵涉海企業(yè)、科研院所與國外相關(guān)機構(gòu)開展聯(lián)合設計與技術(shù)交流，開展海洋先進制造業(yè)、海洋與氣候變化研究、海洋旅游、涉海職業(yè)培訓、海洋生態(tài)保護、海洋救災防災等方面的對外合作，加強與沿海國家特別是“21 世紀海上絲綢之路”沿線國家海上救援國際合作，完善海上救援合作機制，成效明顯。海洋合作、數(shù)據(jù)共享等平臺的搭建需要政府和企業(yè)的合作共同完成，政府采購或服務外包能彌補政府在技術(shù)上的不足，提升政府的技術(shù)水平，而文本中幾乎沒有涉及服務外包或政府采購。因此，在政策制定的過程中，政府應關(guān)注各種政策工具之間的聯(lián)系，優(yōu)化工具之間的組合搭配，并注重發(fā)揮需求型政策工具的拉動作用。貿(mào)易管制政策工具的作用是減少海外貿(mào)易的壁壘，促進各國海洋貿(mào)易的往來，進而促進海洋經(jīng)濟的發(fā)展。此外，貿(mào)易管制工具還能保護我國企業(yè)正當?shù)暮Ｑ罄?。政府合理運用貿(mào)易管制政策工具，對海洋經(jīng)濟可起到拉動作用。

（三）《規(guī)劃》的Y 維度分析

在X 維度的基礎上，引入Y 維度指標因素，得到《規(guī)劃》的二維統(tǒng)計結(jié)果，具體見表3。由于《規(guī)劃》的有些條款既涉及海洋生態(tài)，又和制度體系相關(guān)，因此，制度體系相關(guān)條款包含生態(tài)環(huán)境的17 項條款。近年來，我國海洋經(jīng)濟總量快速增長，海洋產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，產(chǎn)業(yè)類型日益增多，同時仍存在海洋生態(tài)污染、海洋科技成果轉(zhuǎn)化率低、制度體系不完善等問題。通過政策工具的歸類，政府關(guān)于治理海洋污染的政策很多，其次是海洋科技、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與制度體系，而關(guān)于海洋人才的政策較少，并且三種類型的政策工具分布不平衡。

表3 三種政策工具類型二維統(tǒng)計表

與海洋人才指標相關(guān)的有8 項，占5.1%，其中供給型政策工具有6 項，需求型政策工具有2 條，沒有涉及環(huán)境型政策工具。從政策條款的數(shù)量來看，我國對海洋人才建設方面的重視程度不夠，政府對人才培養(yǎng)的投入力度小。從政策工具的運用結(jié)構(gòu)來看，缺乏環(huán)境型政策工具，缺乏對海洋人才建設的獎勵措施；較少運用需求型政策工具，尤其是海洋人才的交流合作。海洋人才的培養(yǎng)應與國際接軌，政府應多與發(fā)達國家合作辦學，為海洋經(jīng)濟的發(fā)展培養(yǎng)國際型人才。與科技創(chuàng)新指標相關(guān)的有39 項，占25%，其中供給型政策工具有20 項，環(huán)境型政策工具有18 項，需求型政策工具有1 項。說明我國政府非常重視科技創(chuàng)新，對科技創(chuàng)新的投入支持力度大，但從政策工具結(jié)構(gòu)來看，需求型政策工具相對欠缺，政府采購和服務外包等未得到運用，政府的財政和技術(shù)壓力較大。與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指標相關(guān)的有36 項，占23.1%，其中供給型政策工具24 項，環(huán)境型政策工具10 項，需求型政策工具2 項?？梢娢覈Ｑ蠼?jīng)濟政策在調(diào)整海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題上，仍比較倚重政府財政投入和公共服務的力量，這說明在宏觀經(jīng)濟調(diào)控方面，政府供給型工具仍然是最主要的工具選擇。生態(tài)資源指標相關(guān)的有46 項，占29.5%，其中供給型政策工具26 項，環(huán)境型政策工具17 項，需求型政策工具3 項。這些數(shù)據(jù)說明，一方面國家越來越在政策層面注重海洋生態(tài)問題，另一方面，在工具層面也呈現(xiàn)出多元化的趨勢。與制度體系指標相關(guān)的有27 項，僅涉及環(huán)境型政策工具，占17.3%。環(huán)境型政策工具的一個顯著特征就是借助于制度建構(gòu)和策略安排來影響政策對象，因而在海洋經(jīng)濟發(fā)展制度體系方面，主要依靠環(huán)境型工具是十分合理的。

海洋人才、科技創(chuàng)新、海洋生態(tài)資源、海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、海洋制度體系五方面相輔相成，缺一不可。海洋生態(tài)的修復治理可促進海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，制度體系為保護海洋生態(tài)建立制度保障，海洋科技為海洋生態(tài)修復和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供技術(shù)支持，海洋人才建設為海洋科技創(chuàng)新奠定人才基礎。因此，無論是科技創(chuàng)新、海洋生態(tài)資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，還是制度體系和海洋人才建設，政府都應給予足夠的重視和支持。

三、政策建議

（一）加強供給型政策工具結(jié)構(gòu)優(yōu)化

如今我國海洋經(jīng)濟發(fā)展面臨重大機遇，政府要統(tǒng)籌海洋經(jīng)濟發(fā)展資源要素，優(yōu)化供給型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，平衡各種政策工具的使用頻率。加快海洋基礎設施建設是發(fā)展海洋經(jīng)濟的基礎環(huán)節(jié)。一方面，基礎設施建設要以政府為主導，企業(yè)、金融機構(gòu)、科研機構(gòu)等社會資本為輔的籌資方式，加大對海港碼頭、海洋平臺、跨海大橋以及海防設備等方面的財政投入，鼓勵企業(yè)研發(fā)機構(gòu)、高校研發(fā)中心同政府合作建設海洋信息基礎設施，促進海洋科技信息在行業(yè)中互為流通。引導經(jīng)濟發(fā)達但水土資源匱乏地區(qū)采用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，集約利用港口岸線、土地、海域等資源。加快水路與鐵路、公路、航空運輸協(xié)同發(fā)展，推進多式聯(lián)運，發(fā)展以港口為樞紐的物流體系，開展冷鏈、汽車、化工等專業(yè)物流業(yè)務，加快建設港口信息公共服務平臺。另一方面，政府要增加教育培訓政策工具的使用，加大對海洋人才培養(yǎng)的投入力度。首先，加大財政對海洋類高校的支持力度，大力培養(yǎng)海洋高層次人才，在科研項目、人才引進政策等方面向海洋類高校傾斜。其次，鼓勵高校與企業(yè)合作，加快海洋經(jīng)濟管理人才的培養(yǎng)，高校提供專業(yè)課程的學習，企業(yè)提供社會實踐的場所。再次，優(yōu)化海洋類相關(guān)培訓課程，注重培養(yǎng)學生的綜合實踐能力。最后，政府應重視基礎海洋教育，培養(yǎng)青少年的海洋意識，并在社會上廣泛開展海洋知識科普活動，提高公眾的海洋意識和對海洋的正確認知；大力支持海洋專家、海洋技術(shù)機構(gòu)、返鄉(xiāng)大學生等主體以現(xiàn)場講解、培訓視頻等方式向基層漁民進行定期培訓。此外，鼓勵企業(yè)和科研院所合作，研發(fā)前沿性海洋技術(shù)，并增加海洋技術(shù)在海洋產(chǎn)業(yè)中的應用，加快海洋科技成果轉(zhuǎn)化。

（二）提高環(huán)境型政策工具輻射作用

環(huán)境型政策工具對海洋經(jīng)濟發(fā)展的輻射作用需要經(jīng)一段周期才能顯現(xiàn)，所以政府應具備足夠的耐心?？茖W布局環(huán)境型政策工具對促進海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，在新的歷史時期，除了注重法規(guī)管制工具的運用，政府更應重視金融工具和稅收政策的優(yōu)化運用。在金融支持方面，由于海洋經(jīng)濟的高風險性，因此需要突出商業(yè)保險和政府保障的雙重保障作用，除了建立基本的海洋產(chǎn)業(yè)保險制度，還應建立省市縣三級農(nóng)業(yè)巨災風險準備基金制度，制定專門巨災風險準備金管理辦法，包括保險的具體對象、保障范圍、保障標準和政府補貼。鼓勵社會資本與政府聯(lián)辦共保，如政府與保險公司各獲得保費收入的60%與40%，并且兩者按照所獲保費收入的比例共擔風險。[19]在稅收政策方面，政府要完善稅收政策體系，加大優(yōu)惠力度。鼓勵國內(nèi)實力強大的涉海企業(yè)走向世界，逐步實施綜合限額抵免法，重點領(lǐng)域境外所得免稅。允許企業(yè)虧損結(jié)轉(zhuǎn)，對境外積極投資產(chǎn)生的經(jīng)營性虧損，允許其在一定年度內(nèi)向前和向后結(jié)轉(zhuǎn)，降低跨國企業(yè)的稅收負擔。對企業(yè)進行跨境并購重組且持續(xù)經(jīng)營的，出臺免稅重組政策。[20]另外，政府應給基層的漁戶一些財政補貼，鼓勵他們通過勞動脫離貧困，同時為海洋經(jīng)濟發(fā)展做貢獻。

（三）提高需求型政策工具使用率

改革開放四十年，我國一躍成為世界上第二大經(jīng)濟體，但我國的海洋經(jīng)濟仍與發(fā)達國家有一定的差距。無論是人才培養(yǎng)，還是海洋生態(tài)治理，加強國際間的交流合作都是發(fā)展海洋經(jīng)濟必不可少的環(huán)節(jié)。增加對需求型政策工具的運用，靈活發(fā)揮需求型政策工具對海洋經(jīng)濟的拉動作用。一方面，加強與發(fā)達國家的合作，借助于“一帶一路”倡議，深化與沿線國家的海洋經(jīng)濟合作，積極參與北極、國際海底等全球新興海洋領(lǐng)域的共同治理，并注重提升中國在全球海洋治理中話語權(quán)；同時，支持涉海企業(yè)、科研機構(gòu)對欠發(fā)達的發(fā)展中國家投資技術(shù)輸出、資本輸出，建立聯(lián)合辦學培訓學校，聯(lián)合周邊國家共同治理海洋近岸污染。另一方面，政府的精力是有限的，應關(guān)注海洋技術(shù)服務外包政策工具的運用。海洋技術(shù)外包服務在形式上表現(xiàn)在市場經(jīng)濟環(huán)境下，買方采用海洋技術(shù)，而賣方提供研發(fā)技術(shù)成果，雙方根據(jù)各自的需求和價值估計達成交易。海洋技術(shù)外包模式的關(guān)鍵在于經(jīng)由技術(shù)外包方的審查鑒定，淘汰不符合市場需求的低質(zhì)量的海洋技術(shù)，篩選符合買家需要的高質(zhì)量海洋技術(shù)。[21]海洋技術(shù)外包服務不僅在一定程度上滿足政府的需求，同時能促進海洋技術(shù)成果轉(zhuǎn)化。政府應積極引導海洋技術(shù)服務外包，并通過轉(zhuǎn)移支付對服務外包供給方給予一定的經(jīng)濟補償。此外，適當運用貿(mào)易管制政策工具，積極和他國建立促進商品出口、消除貿(mào)易壁壘的協(xié)定，為我國海洋經(jīng)濟的發(fā)展提供良好的市場環(huán)境。

通過前文的分析可知需求型政策工具在政策文本中體現(xiàn)的略少，因而本文認為政府在下一次的規(guī)劃文本中有必要進一步凸顯對需求型政策工具的應用。首先，增加政府采購、服務外包等需求型政策工具在海洋科技、海洋高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等方面的應用，刺激市場需求，激發(fā)企業(yè)、高校及其他科研機構(gòu)研究新技術(shù)的動力；其次，在全球經(jīng)濟一體化的大背景下，我國海洋經(jīng)濟的發(fā)展會不可避免地受到其他國家經(jīng)濟發(fā)展的影響，因此，對于外貿(mào)管制、涉外交流政策工具的應用也不可忽視，如對海洋戰(zhàn)略資源進行必要的限量出口等。總之，政府應平衡應用各種類型的政策工具，進一步完善政策體系，優(yōu)化政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，盡量發(fā)揮各工具類型的作用，共同推動海洋經(jīng)濟的發(fā)展。