李煜文，楊清華

（福建船政交通職業(yè)學(xué)院，福建 福州350007）

行政服務(wù)中心起源于英國，旨在為市民提供24 小時全方位一體化的公共服務(wù)。我國的行政服務(wù)中心誕生于20 世紀(jì)末，為適應(yīng)改革需要，形成“一站式”辦公。目前，全國大多數(shù)地市、縣(市、區(qū))均設(shè)立了行政服務(wù)中心，展開了豐富的實踐探索。近年來，不少地區(qū)的行政服務(wù)中心試點了“一窗通辦”運行模式，本文對此開展探究。

一、當(dāng)前我國行政服務(wù)中心“一窗通辦”運行模式的現(xiàn)狀

縱觀各地行政服務(wù)中心，從運行模式來看，先后可分成兩類：一類是職能部門負(fù)責(zé)從收件、審批到發(fā)證的各個環(huán)節(jié)，稱為小窗口模式；另一類是行政服務(wù)中心窗口統(tǒng)一收件和發(fā)證，職能部門負(fù)責(zé)各自業(yè)務(wù)審批，稱為大窗口模式，即是“一窗通辦”運行模式。

國務(wù)院總理李克強在2018 年5 月16 日國務(wù)院常務(wù)會議部署推進政務(wù)服務(wù)時，提出應(yīng)實行辦事要件標(biāo)準(zhǔn)化，公布必須到現(xiàn)場辦理事項的“最多跑一次”目錄，推行“前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件”，說明“一窗通辦”運行模式得到政策認(rèn)可，有望成為將來的發(fā)展主流。

大窗口模式是將前臺受理權(quán)收歸行政中心，各部門行使后臺審批權(quán)的模式，這樣就由行政服務(wù)中心組建窗口服務(wù)人員隊伍，完成前臺咨詢、窗口收件和發(fā)證等工作。對于大窗口模式而言，涉及了收件和發(fā)證業(yè)務(wù)的整合，其特點是“一窗通辦、分類審批，統(tǒng)一發(fā)證”；行政服務(wù)中心不僅負(fù)責(zé)中心的紀(jì)律、安全、黨建，協(xié)調(diào)推進各部門的行政服務(wù)工作，還需組建一支咨詢和窗口工作人員，負(fù)責(zé)咨詢、收件和發(fā)證等工作。目前，浙江省嘉興市、廣東省佛山市、廣東省中山市西區(qū)等區(qū)域正在探索“一窗通辦”的大窗口模式。

“一窗通辦”運行模式將各窗口從部門“專窗”變?yōu)榫C合窗口，即每個窗口可受理所有事項，這在一定程度可以提高效率。比如佛山市行政服務(wù)中心按照“前臺標(biāo)準(zhǔn)化綜合受理，后臺智能化并聯(lián)審批”的標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)窗口統(tǒng)一收件要求、人員由行政服務(wù)中心統(tǒng)一派駐，群眾不需要在各部門、窗口之間來回奔波，只需要在綜合窗口提交材料，消除了傳統(tǒng)服務(wù)窗口職能單一、種類繁多、忙閑不均、季節(jié)性辦事?lián)頂D等弊端，辦事效率得以提升?！耙淮巴ㄞk”運行模式實現(xiàn)前后臺受理和審批分離，有效壓縮行政審批權(quán)力尋租空間，有利于提高政府公信力和執(zhí)行力。與此同時，“一窗通辦”由行政服務(wù)中心派駐窗口工作人員，有助于統(tǒng)一窗口服務(wù)要求，方便管理，為提升政府形象，打造服務(wù)型政務(wù)提供了便利。

二、我國行政服務(wù)中心“一窗通辦”運行模式面臨的困境

“一窗通辦”是在行政服務(wù)中心建設(shè)中逐漸探索出的模式，其成長必然會面臨各種困境，具體如下。

（一）定位尷尬，導(dǎo)致對行政服務(wù)監(jiān)管不力

行政服務(wù)中心要真正實現(xiàn)高效運轉(zhuǎn)，就必須有相應(yīng)的職能作保障?，F(xiàn)實中，大部分行政服務(wù)中心只是多個職能部門集中辦理審批、提供服務(wù)的辦公場所，由各部門委派人員行使職能。行政服務(wù)中心與進駐的各部門無隸屬、管理關(guān)系，而是起監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用，這導(dǎo)致行政服務(wù)中心定位尷尬。定位尷尬的問題不是單獨存在于“一窗通辦”運行模式，而是所有行政服務(wù)中心的共性問題，其本質(zhì)是行政服務(wù)中心定位缺乏法律依據(jù)，既不是審批主體，又缺乏行政監(jiān)督和行政執(zhí)法的權(quán)限，是“丫鬟拿鑰匙，當(dāng)家不做主”。雖然行政服務(wù)中心內(nèi)部設(shè)置“管理層”和“窗口層”，但是“管理層”的管理權(quán)限、管理程序和行政行為結(jié)果受職能部門的制約。《行政許可法》第二十五條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)?！边@給予了地方政府設(shè)立行政服務(wù)中心的權(quán)限。但是如何設(shè)立、設(shè)立后包涵哪些職責(zé)職能則不在其中，容易造成混亂。施雪華,湯靜容（2013）認(rèn)為中國地方各級行政服務(wù)中心的運作及其管理主要是依據(jù)《行政許可法》中關(guān)于聯(lián)合辦理的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《行政許可法》第二十六條的規(guī)定：“行政許可需要行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機構(gòu)辦理的，該行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理?！庇纱丝梢姡姓?wù)中心并不是一個獨立的部門，而僅僅是聯(lián)合、集中辦理某項審批的一種機制。正因如此，各地行政服務(wù)中心發(fā)展遇到諸多問題，包括哪一級別的政府需要設(shè)立行政服務(wù)中心，其設(shè)立的要求、程序是什么，如何處理其與原單位的關(guān)系，內(nèi)部如何運作以及如何監(jiān)督管理等。

目前，如何處理與進駐事項部門的關(guān)系、落實對進駐事項的監(jiān)督管理是行政服務(wù)中心尤為突出的問題。大部分地區(qū)將行政服務(wù)中心與進駐部門列為平級單位，因行政服務(wù)中心的屬性和地位缺乏明確的法律規(guī)定，在管理協(xié)調(diào)中不容易得到進駐部門配合，并衍生出一系列的問題，比如拖延、推諉等，行政服務(wù)中心缺乏有力手段推動職能部門簡化審批流程，甚至存在部門制造審批信息孤島、行政服務(wù)中心無法獲取審批效率數(shù)據(jù)的問題，讓監(jiān)管和協(xié)調(diào)無從下手，最終轉(zhuǎn)變政府職能、提升行政服務(wù)的目標(biāo)實現(xiàn)大打折扣。

（二）前臺過度整合，觸發(fā)專業(yè)化矛盾

“前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件”的模式本身有利于將收發(fā)件和審批分離，切斷權(quán)力尋租的空間，有助于避免忙閑不均的問題，但如果配套技術(shù)和協(xié)調(diào)機制等基礎(chǔ)條件不夠成熟的狀態(tài)下對前臺過度整合，則可能引發(fā)與業(yè)務(wù)專業(yè)化的矛盾。

首先是行政事項多，前臺窗口人員很難全面掌握收件要求，導(dǎo)致業(yè)務(wù)不夠熟練。如廣東省佛山市南海區(qū)，2015 年首批納入“一窗通辦”綜合窗口的事項就達(dá)到662 項[2]，如此繁多種類的業(yè)務(wù)對工作人員是個巨大的挑戰(zhàn)。其次，部分事項的辦事要件標(biāo)準(zhǔn)化程度不夠，本身需要豐富的經(jīng)驗才能判斷是否符合要求，這容易導(dǎo)致前臺工作人員在收件時捉襟見肘、紕漏時出，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些部門在前臺整合后因收件失誤導(dǎo)致的退件率反而增加不少。再次，有些業(yè)務(wù)符合現(xiàn)場審批，如果將收件和審批切割，就會增加環(huán)節(jié)，反而降低審批效率。最后，有些審批涉及部門權(quán)限，若整合后權(quán)限不開放給前臺人員，則將原本在收件時可處理的問題轉(zhuǎn)移到后臺，就增加了審批環(huán)節(jié)，如工商注冊的核名權(quán)限若不開放給前臺人員，則前臺收件后仍需將材料轉(zhuǎn)移后臺，核名不通過又需企業(yè)家再次核名。但若權(quán)限在前臺，則在收件時可以確定名稱是否符合，程序更加簡便。事實上，我們在“一窗通辦”運行模式的行政服務(wù)中心大廳對辦事群眾開展問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)群眾期待中排在第二的是“提高人員的業(yè)務(wù)熟練程度”，僅次于“審批效率”。

對前臺窗口進行整合后若管理不當(dāng)，可能導(dǎo)致窗口成為“收發(fā)室”的風(fēng)險，不僅導(dǎo)致退件率增加、群眾跑腿次數(shù)增加，還加大前臺窗口人員和后臺審批人員、前臺窗口人員與企業(yè)和群眾之間溝通的難度，且后臺審批人員和群眾容易對窗口人員的業(yè)務(wù)能力產(chǎn)生不信任感。

（三）缺乏有效的聯(lián)合辦理機制，影響審批效率

“聯(lián)合辦理制”是指當(dāng)公民或組織所申請的辦理項目在內(nèi)容上超出受理窗口的職能范圍，涉及到多個職能部門的業(yè)務(wù)活動。行政服務(wù)中心組織相關(guān)職能部門對該項目進行聯(lián)合審批的一種制度，是一種職能部門橫向溝通協(xié)作機制。高效的聯(lián)合辦理機制有利于簡化流程、減少環(huán)節(jié)，進而提高審批服務(wù)效率，但目前很多行政服務(wù)中心尚未建立健全有效的聯(lián)合辦理機制?！耙淮巴ㄞk”運行模式對前臺進行了整合，后臺進行分類審批，后臺的分類審批其實是簡單的分部門審批，盡管采取“一窗通辦”模式，但這里“通辦”的內(nèi)涵是同一個窗口可辦理各類業(yè)務(wù)，各個部門間是串聯(lián)式的各自為主的封閉性服務(wù)，而不是并聯(lián)式的互相協(xié)作的開放式服務(wù)。比如新企業(yè)設(shè)立，需要工商注冊、稅務(wù)登記、社保賬號和住房公積金賬號開通，在大部分地區(qū)的行政服務(wù)中心，辦理人要在市場監(jiān)督管理部門、稅務(wù)部門、人社部門和住房公積金中心之間來回穿梭，審批的成本依然較高。

（四）雙重人事關(guān)系，導(dǎo)致管理困難

“一窗通辦”運行模式的行政服務(wù)中心存在雙重人事關(guān)系，包涵兩個層面的意思：一是進駐行政服務(wù)中心的審批人員是部門委派的，人事關(guān)系歸屬職能部門，行政服務(wù)中心具有監(jiān)管權(quán)，而窗口人員的人事權(quán)監(jiān)管權(quán)則均歸屬行政服務(wù)中心；二是指部門的審批人員、行政服務(wù)中心的管理人員往往是編制人員，而窗口人員則雇員居多。雙重人事關(guān)系見圖1。

圖1“一窗通辦”行政服務(wù)中心人事關(guān)系簡圖

如圖1 所示，行政服務(wù)中心和職能部門對后臺審批人員各擁有部分管理權(quán)，但因人事關(guān)系在職能部門，所在部門掌握著審批人員的任用、調(diào)動、升職等大權(quán)，若業(yè)務(wù)考核應(yīng)用力度不大，或者相關(guān)部門對行政服務(wù)中心的管理配合不積極，則行政服務(wù)中心對審批人員很難開展有效管理；窗口人員多為雇員，在待遇和發(fā)展前景方面與編制人員具有較大差距，根據(jù)亞當(dāng)斯密的公平理論，工人會將自己收入與勞動付出之比與同事進行比較，當(dāng)高于同事時，則會更加努力工作，當(dāng)?shù)陀谕碌氖杖牒蛣趧痈冻鲋葧r，則會降低工作的努力程度，甚至離職。作為一起辦公的群體，窗口人員很容易將自己的收入和勞動付出與審批人員進行比較，他們因雇員身份在待遇和發(fā)展前景方面與編制人員形成差距，就會產(chǎn)生不公平感，進而影響工作積極性。

此外，審批人員作為職能部門委派的人員，較難對行政服務(wù)中心產(chǎn)生歸屬感，而窗口人員因不公平感降低集體歸屬感，加上審批和收件均需要長時間在崗位上，造成與管理層的溝通較少，則可能進一步削弱歸屬感，導(dǎo)致他們主體責(zé)任感不足，進而缺乏工作熱情。

三、完善我國行政服務(wù)中心“一窗通辦”運行模式的對策思考

（一）完善法律法規(guī)，保障行政服務(wù)中心高效運轉(zhuǎn)

目前我國的行政服務(wù)中心在組織歸屬和組織形式上因地區(qū)不同呈現(xiàn)出不同形態(tài)，其組織定位不夠清晰，行政服務(wù)中心作為承擔(dān)改變政府職能重任的機構(gòu)，其定位問題絕不能模棱兩可，否則與行政組織法定原則相左。我國應(yīng)以法律形式劃定各地行政服務(wù)中心的性質(zhì)，同時在原有《行政許可法》的基礎(chǔ)上，進一步加強、完善行政立法工作，基于我國當(dāng)前現(xiàn)實，在明確界定行政服務(wù)中心主體的前提下，立足行政服務(wù)的長期發(fā)展，對行政服務(wù)中心服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍、功能、設(shè)立行政服務(wù)中心的政府層級以行政法律形式做出明確規(guī)定，從而完善行政服務(wù)中心的法律法規(guī)體系，明確其在行政服務(wù)體系中的地位及與其他部門的行政隸屬關(guān)系，在宏觀層面界定清晰其職責(zé)職權(quán)、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、人員編制及管理等問題，同時在微觀操作層面明確從哪級政府開始設(shè)置行政服務(wù)中心、各級行政服務(wù)中心業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理關(guān)系、行政服務(wù)中心業(yè)務(wù)開展及標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等問題。

中央政府尚未完善相關(guān)法律法規(guī)的情況下，地方政府應(yīng)對行政服務(wù)改革的效果進行評估，以此為基礎(chǔ)探索制定行政服務(wù)中心的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，解決行政服務(wù)中心定位尷尬的問題，確保行政服務(wù)中心與職能部門既能各行其是，又能互相配合，進而提高審批效率。

（二）根據(jù)業(yè)務(wù)特點整合服務(wù)窗口，發(fā)揮專業(yè)化分工優(yōu)勢

隨著科技和管理水平發(fā)展，專業(yè)化分工成為各類型組織提高效率的重要手段。專業(yè)化分工是指在專業(yè)化生產(chǎn)帶動下，由于技術(shù)可分性，生產(chǎn)一個產(chǎn)品或提供每一項服務(wù)可劃分為若干環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)分為一道道工序，進而成為專業(yè)化技能崗位。專業(yè)化分工很重要的是要把組織活動的特點和員工的特點結(jié)合起來，將每位員工安排在適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域中積累知識、發(fā)展技能從而不斷提高工作效率。當(dāng)分工有利于減少工序提高效率時，進一步分工就顯現(xiàn)出其必要性。

行政服務(wù)中心“一窗通辦”是分工后的整合，將各類窗口收件和發(fā)證工作進行整合，本身也是一種提高效率的舉措。但在目前的管理水平及技術(shù)基礎(chǔ)下，對復(fù)雜的業(yè)務(wù)、即時審批的收件不宜進行整合，這違反了專業(yè)化分工的要求。因此，行政服務(wù)中心在“一窗通辦”模式運行中，應(yīng)該對業(yè)務(wù)區(qū)分對待，將條件成熟、收件要求明確、收件工作相對簡單的業(yè)務(wù)進行整合，而收件要求存在模糊邊界、收件工作需要豐富經(jīng)驗、即時審批、涉及重要權(quán)限等業(yè)務(wù)則應(yīng)保持獨立窗口。中山市西區(qū)就采取了整合窗口和獨立窗口并行的模式，其中公安、人社部門覆蓋較多即時審批業(yè)務(wù)且不少業(yè)務(wù)涉及重要權(quán)限，工商業(yè)務(wù)收件存在邊界模糊的情況，這幾個部門的窗口保持獨立，其他部門的收件業(yè)務(wù)則整合成“一窗通辦”。針對性的窗口整合既能共性地減少窗口人員需求，避免忙閑不均等問題，又能照顧到個別部門業(yè)務(wù)的特殊情況，有利于提高行政審批服務(wù)效率。

（三）建立并聯(lián)審批機制，提高審批效率

由于部分審批業(yè)務(wù)涉及多個部門，形成審批“糖葫蘆串”，這種情況往往審批周期長，企業(yè)和群眾跑路多。職能部門之間應(yīng)該建立并聯(lián)審批機制，形成“法約爾跳板”，減少部門之間溝通的程序以及企業(yè)和群眾提交審批的次數(shù)，提高審批效率。建立并聯(lián)審批機制必須將涉及多個部門的業(yè)務(wù)統(tǒng)籌考慮，優(yōu)化流程，從整個審批流出發(fā)進行流程再造，明確各部門的審批職責(zé)流轉(zhuǎn)程序，群眾從第一個環(huán)節(jié)提交材料后，審批猶如觸發(fā)后的多米諾骨牌一樣自動在各個部門間推進、環(huán)環(huán)相扣，直至審批結(jié)束；同時建立回路機制，若某個審批環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，如現(xiàn)場查看發(fā)現(xiàn)的問題，企業(yè)和群眾通過補充材料或整改符合條件后則以該環(huán)節(jié)作為審批新起點，重啟流程；若企業(yè)和群眾無法達(dá)到審批要求，則自動啟動回路，終止或中止審批。這樣，只要符合條件，就能實現(xiàn)企業(yè)和群眾辦事“只進一扇門”、“最多跑一次”的目標(biāo)。

建立并聯(lián)審批機制的前提是打破數(shù)據(jù)的部門堡壘，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享共通。以企業(yè)注冊為例，工商注冊信息若能及時共享給稅務(wù)、人保部門和住房公積金中心，則這些部門可以隨著完成該企業(yè)稅務(wù)登記、社保和公積金賬戶建立的業(yè)務(wù)，企業(yè)不需要多次提交材料，若無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享共同，則企業(yè)和群眾必須向后續(xù)審批部門均提交材料，導(dǎo)致資源耗費和人力浪費；建立并聯(lián)審批機制還有賴于開發(fā)并聯(lián)審批功能完善的信息系統(tǒng)，通過在系統(tǒng)設(shè)置流程，一個環(huán)節(jié)結(jié)束后系統(tǒng)進入下一個環(huán)節(jié)，審批任務(wù)通過系統(tǒng)自動派發(fā)到相應(yīng)審批人，每個環(huán)節(jié)設(shè)置期限提醒功能，如采用“紅黃綠”燈顯示不同的審批狀態(tài)以達(dá)提醒效果，審批人員可以快速了解自己的任務(wù)及審批期限，管理人員能方便了解全體審批情況，不及時完成的審批也能一目了然，對提高審批效率、促進業(yè)務(wù)管理具有實踐意義；建立并聯(lián)審批機制還需以行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為基礎(chǔ)，針對審批邊界模糊，如一個市內(nèi)不同區(qū)的審批標(biāo)準(zhǔn)不相同的問題，針對性地梳理并明確標(biāo)準(zhǔn)化的流程和要件要求。管理學(xué)之父泰勒認(rèn)為科學(xué)管理的根本目的是謀求最高勞動生產(chǎn)率，要達(dá)到最高的工作效率的重要手段是用科學(xué)化的、標(biāo)準(zhǔn)化的管理方法代替經(jīng)驗管理。政府應(yīng)加強行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，依法依規(guī)明確申請條件、流程、要件和周期等要素，對模糊的邊界界定清晰。標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)應(yīng)該是自上而下的，若因各地條件差異無法形成全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化，則省級層面也有必要開展。

（四）理順人事關(guān)系，建立人員管理長效機制

“一窗通辦”的雙重人事關(guān)系，在管理策略上應(yīng)區(qū)分對待。針對人事管理權(quán)在職能部門的審批人員，應(yīng)建立行政服務(wù)中心與職能部門對人員聯(lián)合管理的機制，培養(yǎng)雙方協(xié)同管理的氛圍，杜絕因人員管理造成行政服務(wù)中心和職能部門的矛盾；增加績效考核的力度和績效獎金的比例，以及業(yè)績考核對晉升、評優(yōu)、調(diào)崗等的應(yīng)用力度，確保行政中心對審批人員有管理抓手。針對窗口人員的雇員身份，應(yīng)明確窗口人員的職業(yè)發(fā)展路徑，給予他們職業(yè)信心，并爭取窗口人員在收入和職業(yè)身份方面與其他人員齊平。

同時，應(yīng)加強行政服務(wù)中心文化建設(shè)，通過加強對人員的溝通和關(guān)心形成團結(jié)友愛的氛圍，加強職業(yè)素養(yǎng)和思想道德教育增強堅守紀(jì)律的意識，加強激勵和肯定樹立愛崗敬業(yè)的精神，加強公共服務(wù)和行政管理理論學(xué)習(xí)培育為公眾服務(wù)的意識。此外，尤為重要的是，各地政府還應(yīng)不斷收集企業(yè)和群眾意見。行政服務(wù)中心作為改變政府職能、便利企業(yè)和群眾的重要部門和場所，服務(wù)對象的體驗感尤為重要。地方政府應(yīng)以企業(yè)和群眾的需求為導(dǎo)向，踐行以效率、服務(wù)和責(zé)任為主要特征的新公共管理理念。

綜上所述，行政服務(wù)中心的“一窗通辦”模式，極大地提高了政府部門的行政效率，簡化了辦事程序。當(dāng)然，行政服務(wù)中心的“一窗通辦”模式在運行中仍有可能遇到其它問題，而隨著探索的深入、管理水平的提高和信息化手段的豐富，這些問題也必將迎刃而解。