任巧

摘 要：對(duì)行政公務(wù)員的違法違紀(jì)行為存在著兩種懲戒方式相同而性質(zhì)不同的處分，即行政處分和政務(wù)處分。這種處分上的雙軌制是在行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督的單軌制基礎(chǔ)上，增設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部制約，強(qiáng)化對(duì)行政公務(wù)員遵紀(jì)守法的控制。雙軌制賦予了行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的違法違紀(jì)行為共同的處分權(quán)，為了避免處分結(jié)果上的重復(fù)和差異帶來適用上的難題，對(duì)同一主體的同一違法違紀(jì)行為的處分，以作出處分結(jié)果的先后為據(jù)，采用處分結(jié)果的“先占”原則。這種制度上或技術(shù)上的處理，雖然在一定程度上調(diào)適了雙軌制的有序運(yùn)作，但是雙軌制的運(yùn)作仍然存在制度上的“縫隙”和技術(shù)上的難題。因此，我們必須對(duì)“同一違法違紀(jì)行為”和“不同違法違紀(jì)行為”適用兩種處分時(shí)可能發(fā)生的相互纏繞問題，做出妥善的調(diào)適，避免兩種處分在適用或執(zhí)行上的糾結(jié)。

關(guān)鍵詞：行政處分;政務(wù)處分;單軌制;雙軌制;調(diào)適

基金項(xiàng)目：湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“北洋政府時(shí)期監(jiān)察權(quán)及其運(yùn)行體系當(dāng)代啟示研究”（CX2018B242）。

[中圖分類號(hào)] D912.1 [文章編號(hào)] 1673-0186（2019）012-0057-011

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.012.006

2018年3月，全國(guó)人大通過的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)察法”）把所有行使公權(quán)力的人員都納入了監(jiān)察范圍，其中包括行使行政職權(quán)的公職人員。該法第四十五條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)監(jiān)察對(duì)象依法作出政務(wù)處分決定，由此形成了我國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員（以下簡(jiǎn)稱“行政公務(wù)員”）的違法違紀(jì)處分，在法律體制上由單軌制向雙軌制的演變①?！侗O(jiān)察法》出臺(tái)之前，我國(guó)對(duì)行政公務(wù)員的違法違紀(jì)處分是以《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱“公務(wù)員法”）、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》（以下簡(jiǎn)稱“公務(wù)員處分條例”）、《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱“行政監(jiān)察法”）等為法律依據(jù)，以行政權(quán)力為依托，是一種內(nèi)部行政懲戒行為，且具有單軌制的特征。直到2018年《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱“憲法”）修正以及《監(jiān)察法》頒布之后，對(duì)行政公務(wù)員的處分開始分化出兩種相對(duì)獨(dú)立的法律制度。其一是源自行政權(quán)，以《公務(wù)員法》等為主要法律依據(jù)的行政處分;其二是源自監(jiān)察權(quán)，以《監(jiān)察法》為法律依據(jù)的政務(wù)處分。這兩種處分雖在性質(zhì)、法律根據(jù)和處分主體上各不相同，但是由于針對(duì)的對(duì)象、事項(xiàng)和處分的結(jié)果存在著某些重疊交叉的情形，導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)諸多難以適從的問題。因此，本文針對(duì)這些難題展開討論，旨在尋求兩種處分機(jī)制之間協(xié)調(diào)的途徑。

一、對(duì)行政公務(wù)員違法違紀(jì)處分由單軌制向雙軌制的嬗變

在國(guó)家監(jiān)察體制改革以前，根據(jù)監(jiān)督主體的不同，對(duì)行政公務(wù)員的監(jiān)督體系可分為由黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等構(gòu)成的外部監(jiān)督體系與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督中又有上下層級(jí)之間的縱向監(jiān)督與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的橫向監(jiān)督。盡管上述監(jiān)督主體多元，監(jiān)督形式多樣，但除了行政機(jī)關(guān)外，其他監(jiān)督主體都不能對(duì)監(jiān)督對(duì)象的違法違紀(jì)行為直接作出行政處分① [1]。可以說，彼時(shí)的處分只是一種單軌制處分。

（一）行政處分的單軌制

行政處分的單軌制，是指行政機(jī)關(guān)始終是唯一能夠?qū)珓?wù)員違法違紀(jì)作出處分的有權(quán)主體。這種處分機(jī)制是一種對(duì)公務(wù)員違紀(jì)違法行為的懲戒制度，在性質(zhì)上是機(jī)關(guān)內(nèi)的管理行為，屬于行政機(jī)關(guān)的職能自治，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部依法自我管理原則的要求。這種處分的單軌制具有以下顯著特征。

一是行政處分權(quán)的行政性。首先，行政處分的行政性源自法律體制上的構(gòu)設(shè)。從立法體制上看，行政處分的權(quán)限直接淵源于我國(guó)憲法上的授權(quán)。我國(guó)《憲法》第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院職權(quán)中，明確授權(quán)國(guó)務(wù)院可以依法懲戒行政人員;第一百零七條規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府可以依照法律規(guī)定懲戒行政人員。根據(jù)憲法所制定的《公務(wù)員法》和《行政監(jiān)察法》又分別對(duì)公務(wù)員處分的主體、程序、對(duì)象等方面作出了詳細(xì)的規(guī)定②。隨后，根據(jù)《公務(wù)員法》和《行政監(jiān)察法》，國(guó)務(wù)院頒布的《公務(wù)員處分條例》，對(duì)公務(wù)員違法應(yīng)承擔(dān)的紀(jì)律責(zé)任作出了細(xì)致的規(guī)定。從上述法律淵源來看，對(duì)公務(wù)員的行政處分權(quán)限都配置于我國(guó)行政系統(tǒng)。其次，行政處分權(quán)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)進(jìn)行了雙重配置，即由各級(jí)行政機(jī)關(guān)和行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)共同行使，構(gòu)成行政處分權(quán)的內(nèi)部分享機(jī)制，即行政機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)都具有對(duì)行政公務(wù)員的違法違紀(jì)行為的處分權(quán)。

二是行政處分屬于行政內(nèi)部控制行為。單軌制下的行政處分是行政機(jī)關(guān)在不受其他權(quán)力持有者干涉的情況下，對(duì)自己的人員依法進(jìn)行的一種控制。這種控制所表現(xiàn)出來的形式是否定性的，旨在確保行政職權(quán)的正當(dāng)履行。從法律依據(jù)上看，首先，行政處分是一種內(nèi)部管理行為，本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)僅針對(duì)其工作人員的內(nèi)部事務(wù)管理行為，效力上只發(fā)生在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而不直接涉及其他公民、法人、團(tuán)體等，只受行政法律規(guī)范調(diào)整。其次，行政處分還是一種內(nèi)部責(zé)任形式[2]，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的懲戒制度。因此，盡管我國(guó)對(duì)行政公務(wù)員的監(jiān)督體系呈現(xiàn)內(nèi)外兩個(gè)層次、多個(gè)主體共同監(jiān)督的樣態(tài)，但對(duì)公務(wù)員的處分始終是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)，行政機(jī)關(guān)擁有自由裁量的權(quán)限。

三是行政處分結(jié)果的唯一性。單軌制下的行政處分，在制度上設(shè)置了行政任免機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)兩個(gè)主體進(jìn)行處分，但實(shí)際上并不會(huì)形成處分上的交叉重疊。首先，行政任免機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中，會(huì)聽取被調(diào)查人員所在單位的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的意見，形成書面材料并聽取被調(diào)查人申辯后，再作出處分決定。這意味著，由行政任免機(jī)關(guān)啟動(dòng)的政務(wù)處分中，會(huì)出現(xiàn)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行信息交流的情況，并聽取行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)間接參與到處分過程中，不會(huì)對(duì)同一事項(xiàng)作出重復(fù)性的處分。其次，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要檢查、調(diào)查事項(xiàng)都會(huì)在本級(jí)人民政府和上一級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，重要的處分決定以及建議都會(huì)經(jīng)由本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)同意后，才能有效。在這幾個(gè)環(huán)節(jié)之中，行政任免機(jī)關(guān)都能夠知曉行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察動(dòng)向，在理論上不會(huì)有兩個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)同一處分對(duì)象的同一違法違紀(jì)行為作出兩個(gè)處分的情形存在。

從上述特點(diǎn)中不難看出，對(duì)行政公務(wù)員的處分屬于行政內(nèi)部監(jiān)督的范疇，這種處分權(quán)源自且受制于行政權(quán)。一方面，在這種單軌制下，行政機(jī)關(guān)內(nèi)的縱向監(jiān)督是自上而下的，通過上級(jí)對(duì)下級(jí)的絕對(duì)權(quán)威性，來保證監(jiān)督者具有足夠的能力來制裁被監(jiān)督者的違法違紀(jì)行為，這實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)向下延伸的一個(gè)結(jié)果。但這種金字塔式的內(nèi)部監(jiān)督制度設(shè)計(jì)雖然具有監(jiān)督上的便利性，但由于監(jiān)督者與被監(jiān)督者同屬一個(gè)系統(tǒng)之內(nèi)，具有職責(zé)上的親緣關(guān)系，難免出現(xiàn)袒護(hù)的可能，更為嚴(yán)重的是這種袒護(hù)往往難以得到糾正。因?yàn)榧词古渲糜行姓O(jiān)察機(jī)關(guān)的橫向監(jiān)督，但因其監(jiān)督權(quán)的同源性，很難做到有效的監(jiān)督制約。另一方面，行政機(jī)關(guān)在處分程序上具有單方性與排他性，有很大的自由裁量空間，但缺乏有效監(jiān)管手段。

（二）國(guó)家監(jiān)察體制改革創(chuàng)設(shè)的雙軌制

2018年《監(jiān)察法》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家監(jiān)察制度的正式建立。在權(quán)力配置上，通過修正憲法，成立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，使國(guó)家監(jiān)察權(quán)成為與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)相平行的一種新型國(guó)家權(quán)力[3]。在職能配置上，監(jiān)察委員會(huì)整合了隸屬于人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪部門和隸屬于人民政府的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)等部門。監(jiān)察機(jī)關(guān)的成立使監(jiān)察監(jiān)督成為行政公務(wù)員的外部監(jiān)督體系中最重要的組成部分，改變了以往對(duì)違法違紀(jì)的處分由行政機(jī)關(guān)獨(dú)享的局面。對(duì)行政公務(wù)員的處分開始由單軌制轉(zhuǎn)向雙軌制，其具體變化如下。

一是法律依據(jù)上的變化。首先，在憲法層面上，2018年修正的《中華人民共和國(guó)憲法》第八十九條以及第一百零七條繼續(xù)保留了對(duì)國(guó)務(wù)院以及縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依法處分行政人員的授權(quán)。修訂后的第一百二十七條授權(quán)監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)的干涉。其次，《監(jiān)察法》創(chuàng)設(shè)了政務(wù)處分制度，使其成為監(jiān)察委員會(huì)在政務(wù)處分上的實(shí)體與程序法律依據(jù)。再次，雖然《行政監(jiān)察法》被廢止，但有關(guān)行政處分規(guī)定的其他法律法規(guī)（如《公務(wù)員法》《公務(wù)員處分條例》）仍具有法律效力。這些表明，在法律上存在著兩種不同性質(zhì)的違法違紀(jì)處分制度。

二是違法違紀(jì)處分主體上的變化。與以往單一性的處分主體不同，現(xiàn)今有權(quán)對(duì)行政公務(wù)員進(jìn)行處分的主體有兩個(gè)：一是依據(jù)《公務(wù)員法》第五十七條，行政機(jī)關(guān)依舊有權(quán)對(duì)公務(wù)員的違紀(jì)違法行為進(jìn)行處分。二是依照《監(jiān)察法》第十一條的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)亦有權(quán)對(duì)行政公務(wù)員作出政務(wù)處分決定。因此，對(duì)行政公務(wù)員的違法違紀(jì)，行政機(jī)關(guān)不再是唯一的處分主體，監(jiān)察機(jī)關(guān)也成為其處分主體。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)不但能對(duì)公務(wù)員作出處分決定，還能對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員作出的處分決定進(jìn)行監(jiān)察，改變了原來單一性的行政處分，在處分上遏制了行政機(jī)關(guān)過大的自由裁量權(quán)限。

三是處分權(quán)屬性上的變化。我國(guó)國(guó)家監(jiān)察制度建立后，行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的處分權(quán)依舊從屬于行政權(quán)，屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，監(jiān)察權(quán)成為一種不受干涉而獨(dú)立行使的國(guó)家權(quán)力，進(jìn)入懲戒領(lǐng)域，與行政權(quán)、司法權(quán)等國(guó)家權(quán)力并行。因此，監(jiān)察委員會(huì)所擁有的對(duì)行政公務(wù)員的處分權(quán)，在性質(zhì)上不是與行政機(jī)關(guān)共享，而是獨(dú)立存在，是一種外部性的制約權(quán)力。故此，對(duì)行政公務(wù)員的處分權(quán)分立為內(nèi)部監(jiān)督權(quán)和外部制約權(quán)，即分化出基于行政權(quán)的行政處分權(quán)和基于監(jiān)察權(quán)的政務(wù)處分權(quán)，二者獨(dú)立并存。

（三）行政處分和政務(wù)處分雙軌制的運(yùn)作機(jī)制

對(duì)行政公務(wù)員違法違紀(jì)處分的雙軌制是把行政處分和政務(wù)處分并列，在性質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督與監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部制約相結(jié)合。它既不是處分上的重合，也不是處分上的相互替代，而是處分上的適度分工協(xié)作。有學(xué)者認(rèn)為，《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)違法的公職人員作出政務(wù)處分，表明“政務(wù)處分已經(jīng)代替 《公務(wù)員法》上的行政紀(jì)律處分”， “完成了紀(jì)律處分體制由分散向集中”的轉(zhuǎn)變[4]。其實(shí)，這可能存在一些誤解。因?yàn)椋O(jiān)察政務(wù)處分確立之后，原有的行政處分雖有變化（如行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政處分已經(jīng)廢止），但行政處分本身依然存在，新的外部監(jiān)督體系的建立并不代表著內(nèi)部監(jiān)督體系的滅失。根據(jù)《公務(wù)員法》（2018年12月修訂，2019年6月1日生效）第六十一條的規(guī)定，“公務(wù)員因違紀(jì)違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本法給予處分或者由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分?！边@表明政務(wù)處分與行政處分是并存的。這種處分上的雙軌制，其運(yùn)作機(jī)制主要由以下幾個(gè)方面構(gòu)成。

一是處分對(duì)象上的重合。在處分對(duì)象上，行政處分對(duì)象是行政公務(wù)員，在《公務(wù)員法》上界定為“依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”;而《監(jiān)察法》上規(guī)定的政務(wù)處分對(duì)象甚廣，涵蓋所有的公職人員。其中，行政公務(wù)員只是對(duì)象之一。因此，對(duì)行政公務(wù)員的政務(wù)處分和對(duì)行政公務(wù)員的行政處分的對(duì)象完全重合。進(jìn)行這樣的制度安排，主要是為了強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員的行為的監(jiān)督，添設(shè)一種責(zé)任的追究方式。因?yàn)檫@兩種處分是不同性質(zhì)的處分，一種是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部懲戒的方式，另一種是外部機(jī)關(guān)的懲戒方式，不能相互取代，從而構(gòu)成雙軌制的基礎(chǔ)。如果兩種處分在對(duì)象上不同，就不能構(gòu)成處分上的雙軌制，也就難以監(jiān)督或補(bǔ)救行政機(jī)關(guān)在行政處分上的不作為。

二是處分權(quán)限上的適度分離。在雙軌制中，為了避免兩種處分可能導(dǎo)致“一事二罰”的情形，法律對(duì)行政公務(wù)員的行政處分和政務(wù)處分的適用事項(xiàng)有所劃分。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定”（第十一條第三款），隨后新修改的《公務(wù)員法》為適應(yīng)《監(jiān)察法》的該項(xiàng)規(guī)定，在違法違紀(jì)處分適用事項(xiàng)上進(jìn)行了職權(quán)劃分。這種劃分包括兩種類型：一是監(jiān)察政務(wù)處分針對(duì)的專屬事項(xiàng)，即行政公務(wù)員“涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法移送監(jiān)察機(jī)關(guān)處理”（《公務(wù)員法》第五十七條）。這表明，行政公務(wù)員涉及職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的事項(xiàng)，不能適用行政處分。如果經(jīng)查證或者司法有罪判決后，對(duì)公務(wù)員施行開除公職的處分，也只能適用政務(wù)處分。二是由行政處分和政務(wù)處分共同適用的事項(xiàng)，即“公務(wù)員因違紀(jì)違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的”，既可以適用行政處分，也可以適用監(jiān)察政務(wù)處分（《公務(wù)員法》第六十一條第一款）。這表明，對(duì)行政公務(wù)員的違法違紀(jì)的處分權(quán)并未作出劃分，處分權(quán)在行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)之間存在著一定的重疊。之所以沒有用政務(wù)處分直接取代行政處分，主要的考慮是：監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員行使監(jiān)察職權(quán)的同時(shí)，也要尊重公職人員管理機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的管理責(zé)任與權(quán)力[5]。

三是處分結(jié)果的相互認(rèn)可。對(duì)行政公務(wù)員的違法違紀(jì)行為，行政處分和政務(wù)處分皆可適用。如果沒有法律上明確的調(diào)適，這就可能導(dǎo)致對(duì)公務(wù)員同一違法違紀(jì)行為作出兩種處分的情形，存在著適用上的困境。為避免處分上的重復(fù)，相關(guān)法律及其規(guī)定對(duì)此進(jìn)行了處理，其方式是采用處分的時(shí)間先后來確定，先作出的一種處分即可免除后作出的處分，即針對(duì)同一違紀(jì)違法行為，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)作出政務(wù)處分的，行政機(jī)關(guān)就不再作出行政處分（《公務(wù)員法》第六十一條第二款）;如果行政機(jī)關(guān)先作出了行政處分的，監(jiān)察機(jī)關(guān)就不再作出政務(wù)處分（《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第十九條）。這種調(diào)適措施，建立在對(duì)監(jiān)察權(quán)和行政權(quán)相互尊重的基礎(chǔ)上，但對(duì)這兩種處分之所以能夠相互遵從和認(rèn)可，主要還是因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政公務(wù)員作出的政務(wù)處分與行政機(jī)關(guān)作出的行政處分的法律依據(jù)相同，同為《公務(wù)員法》與《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，并且兩種處分措施相同，同為警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除。

二、行政處分和政務(wù)處分雙軌制中的制度“縫隙”或技術(shù)難題

自《監(jiān)察法》創(chuàng)立政務(wù)處分以來，對(duì)行政公務(wù)員的違法違紀(jì)行為的處分就存在著行政處分和政務(wù)處分兩種類型。兩種性質(zhì)不同的處分的存在本身并不是問題，而問題在于兩種處分在處分的事項(xiàng)上存在著交叉，并且處分的措施相同。這就會(huì)在雙軌制的運(yùn)作中產(chǎn)生諸多相互纏繞的問題。盡管后來的相關(guān)法律及其規(guī)定對(duì)政務(wù)處分和行政處分在職權(quán)上進(jìn)行了劃分，同時(shí)也對(duì)共享處分事項(xiàng)（違法違紀(jì)）進(jìn)行了技術(shù)上的處理，避免處分結(jié)果的不一致和重復(fù)的困境。但是，這種調(diào)適性的處置仍顯不足，還存在不少制度設(shè)計(jì)的裂縫和技術(shù)難題。

（一）對(duì)同一違法違紀(jì)行為在處分上的制度“縫隙”

1.同一違法違紀(jì)行為的“處分先占”原則①消解了雙軌制的功能

在《公務(wù)員法》和《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定中，針對(duì)行政公務(wù)員的同一違法違紀(jì)行為的處分，行政機(jī)關(guān)可以作出行政處分，監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以作出政務(wù)處分，但兩種處分不能并存，只能以先作出處分結(jié)果的一種處分為準(zhǔn)。即已經(jīng)作出行政處分的，就不再作出政務(wù)處分;已經(jīng)作出政務(wù)處分的，就不再作出行政處分。這種規(guī)定雖然遵從了“一事不二罰”的原則，既避免了兩種處分結(jié)果的重復(fù)性（例如政務(wù)處分和行政處分對(duì)同一違法違紀(jì)行為都給予撤職的處分），也避免兩種處分的結(jié)果不一致帶來的適用的困境（例如對(duì)同一違法違紀(jì)行為政務(wù)處分為記大過，而行政處分為記過的適用問題），但是這種處理原則或方法更偏重于操作技術(shù)，而未考慮處分雙軌制存在的實(shí)際價(jià)值。

首先，從處分的結(jié)果上看，對(duì)違法違紀(jì)行為的處分最終只能存在一種處分，即要么是行政處分，要么是政務(wù)處分。這就使得雙軌制的存在只是一種選擇，而不具有實(shí)質(zhì)性。這種處分選擇上的雙軌制，往往在效果上接近于單軌制。因?yàn)?，如果行政機(jī)關(guān)先作出行政處分，而監(jiān)察機(jī)關(guān)只是認(rèn)可而已，那么結(jié)果就成了行政處分的單軌制;如果監(jiān)察機(jī)關(guān)先作出政務(wù)處分，而行政機(jī)關(guān)不再作出行政處分，那么結(jié)果就成了政務(wù)處分的單軌制。

其次，“處分先占”原則往往使監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的制約性減弱甚至消失。因?yàn)?，如果政?wù)處分因先作出的行政處分而被免除，監(jiān)察機(jī)關(guān)又沒有其他手段監(jiān)督其行政處分的話，那么政務(wù)處分的功能在很大程度上只是彌補(bǔ)或分擔(dān)了行政處分的職能。具體而言，即當(dāng)行政機(jī)關(guān)在行政處分上不作為時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的政務(wù)處分彌補(bǔ)了這種不作為;當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政處分滯后時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)用政務(wù)處分分擔(dān)了行政機(jī)關(guān)行政處分的工作。

2.同一違法違紀(jì)行為的“處分先占”原則，可能在一定程度上會(huì)形成對(duì)行政處分不當(dāng)問題的放任

按照《監(jiān)察法》的立法意圖來看，政務(wù)處分的設(shè)立把包括行政公務(wù)人員在內(nèi)的所有公職人員納入其系統(tǒng)外的監(jiān)督，與公職人員所在系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督形成并立之勢(shì)。其意旨不僅是強(qiáng)化對(duì)公職人員的監(jiān)督，而且還是對(duì)公職人員內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督。也就是說，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)其公務(wù)員的違法違紀(jì)行為的行政處分處分不當(dāng)時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠并且應(yīng)當(dāng)用政務(wù)處分或其他手段予以糾正，這樣才能凸顯監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督制約的意義。但是，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)同一違法違紀(jì)行為已經(jīng)作出了處分，監(jiān)察機(jī)關(guān)就不再作出政務(wù)處分，同時(shí)也沒有其他手段監(jiān)督，那么行政處分不當(dāng)問題，就可能很難得到糾正。

3.同一違法違紀(jì)行為的“處分先占”原則還可能引起難以防范的其他問題

這些問題中，有兩種情形可能出現(xiàn)：一是行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)由于工作繁重等因素，對(duì)雙方共知的同一違法違紀(jì)行為怠于處理，等待對(duì)方作出相應(yīng)的處分，這樣就會(huì)導(dǎo)致處分上的拖延或懈怠;二是為行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬的、應(yīng)受嚴(yán)重處分的公務(wù)員，在處分上進(jìn)行袒護(hù)提供了可能性。由于兩種處分以先作出的一種處分為準(zhǔn)，如果行政機(jī)關(guān)要袒護(hù)自己的屬員，它完全可以針對(duì)他們的違法違紀(jì)行為搶先作出較輕的處分① [6]。

（二）對(duì)同一主體不同的違法違紀(jì)行為在處分上的難題

我國(guó)有關(guān)行政處分和政務(wù)處分雙軌制的運(yùn)作，現(xiàn)行法律只對(duì)兩種處分針對(duì)同一主體的同一違法違紀(jì)行為的處分進(jìn)行了調(diào)適，完全沒有對(duì)同一主體的不同違法違紀(jì)行為處分作出相應(yīng)的調(diào)適，這就使得兩種處分結(jié)果在適用或執(zhí)行上存在諸多難題。

按照現(xiàn)行的法律制度，針對(duì)同一主體的不同的違法違紀(jì)行為，行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分別作出行政處分和政務(wù)處分。例如，某一行政公務(wù)人員有兩種以上的違法違紀(jì)行為，其中一種或部分違法違紀(jì)行為行政機(jī)關(guān)依法作出了行政處分，另外的違法違紀(jì)行為被監(jiān)察機(jī)關(guān)查明，監(jiān)察機(jī)關(guān)就應(yīng)對(duì)此作出政務(wù)處分。這本身是處分雙軌制的優(yōu)點(diǎn)，它能使對(duì)違法違紀(jì)行為懲處的網(wǎng)絡(luò)更為細(xì)密。然而，由于立法的粗疏，未能考慮到兩種處分結(jié)果在適用和執(zhí)行上可能發(fā)生一些困難，反而會(huì)使處分機(jī)關(guān)不敢或不愿大膽行使自己的處分權(quán)。這些存在著的難題主要表現(xiàn)在以下方面。

1.兩種相同處分結(jié)果出現(xiàn)時(shí)的適用或執(zhí)行問題

由于行政處分和政務(wù)處分的方式相同（即警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除②）。所以，無論是行政處分還是政務(wù)處分的結(jié)果都只能出自這六種方式。這樣相同的處分結(jié)果就會(huì)在適用或執(zhí)行上存在疑問。

首先，一種處分結(jié)果已執(zhí)行，而又作出另一種相同處分結(jié)果的執(zhí)行問題。這種情形下的問題是：對(duì)相同的處分再執(zhí)行一次，還是后作出的處分可以免除執(zhí)行？這兩種處理方式選擇，針對(duì)不同的處分方式往往具有不同的意義。例如，對(duì)“警告”“記過”“記大過”的處分而言，兩次處分或者一次處分往往對(duì)違法者的影響不大，但對(duì)“降級(jí)”而言，再執(zhí)行一次還是只執(zhí)行一次的兩種處理方式，對(duì)違法者影響就很大。因?yàn)椋捎迷賵?zhí)行一次“降級(jí)”處分，就意味著在前處分已經(jīng)降級(jí)的基礎(chǔ)上再往下降，即降級(jí)兩次。

其次，一種處分結(jié)果未執(zhí)行，而作出另一種相同處分結(jié)果的執(zhí)行問題。這種情形下的問題是：兩種相同的處分是合并執(zhí)行，還是分別執(zhí)行？對(duì)有些處分而言只能合并執(zhí)行，不可能分別執(zhí)行，例如“撤職”和“開除”;但有的處分既可合并執(zhí)行也可分別執(zhí)行，但兩種執(zhí)行方式對(duì)被處分者而言，其懲處的力度卻不相同。

2.兩種處分結(jié)果不同的適用或執(zhí)行問題

對(duì)同一主體的不同違法違紀(jì)行為，分別作出的行政處分和政務(wù)處分，其處分的措施又各不相同，這往往在執(zhí)行上形成最復(fù)雜和最難以解決的問題。因?yàn)閮煞N處分中相同的警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除六種措施，在懲戒力度或程度上呈遞進(jìn)關(guān)系，如果兩種處分措施之間存在力度或程度的不等，在執(zhí)行上難免疑難多多。這些問題可以分幾種情況予以揭示。

第一種情形是，一種較重的處分使得另一種處分適用無效的問題。例如，無論是作出政務(wù)處分還是行政處分的一方，只要對(duì)同一違法違紀(jì)主體給予“撤職”或者“開除”處分，而另一方作出的“警告”“記過”“記大過”或者“降級(jí)”處分，后者自然在適用或者執(zhí)行上失去了意義。這里又分兩種情況：（1）如果一方針對(duì)其某些違法行為先作出“撤職”或者“開除”的處分，另一方又針對(duì)其他違法行為作出“警告”“記過”“記大過”或者“降級(jí)”處分，其后作出的處分雖不是法律上的無效，但在結(jié)果上是無效的。（2）如果一方針對(duì)違法的某些行為先作出“警告”“記過”“記大過”或者“降級(jí)”處分，另一方又根據(jù)其他違法行為作出“撤職”或者“開除”處分的，即使前者已經(jīng)執(zhí)行，但因后處分結(jié)果而失去任何意義。

第二種情形是，一種較重的處分與一種較輕的處分同時(shí)存在的執(zhí)行問題。政務(wù)處分和行政處分針對(duì)同一主體不同的違法違紀(jì)行為，分別處以較重和較輕的處分的情況將大量存在。但是在執(zhí)行上是分別執(zhí)行，還是合并執(zhí)行？分別執(zhí)行和合并執(zhí)行不僅僅是執(zhí)行方式上的不同，而且是要考慮與現(xiàn)有的一般的法律原則或精神如何相適應(yīng)，同時(shí)又要與處分雙軌制創(chuàng)立的意旨相符合。因此，其中的難題就可想而知。

具體而言，一方面，如果一種較輕的處分與一種較重的處分同時(shí)存在，要分別執(zhí)行就意味著兩種處分都要執(zhí)行，但法理上可能存在疑問，因?yàn)閷?duì)同一主體的不同違法行為，由一個(gè)機(jī)關(guān)處罰的話，是不會(huì)同時(shí)作出兩種輕重不同的處罰措施，而只會(huì)選擇較重的一個(gè)。例如，行政機(jī)關(guān)對(duì)某一公務(wù)員多個(gè)不同的違法違紀(jì)行為進(jìn)行處分，是不會(huì)既作出“警告”又作出“降級(jí)”的處分的，而只會(huì)作出“降級(jí)”的處分。這是因?yàn)樾姓幏种械牧N措施是不能在一次處分中并列使用的。同時(shí)，兩種處分分別執(zhí)行的話，其中較輕的一種處分的執(zhí)行往往會(huì)顯得意義不大，甚至有些怪異。例如，一種處分是“警告”，另一種處分是“記大過”，前處分中對(duì)被處分者懲戒性因素已經(jīng)包含在后處分之中。如果兩種處分都執(zhí)行，確實(shí)意義不顯著。

另一方面，行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)同一主體的不同違法違紀(jì)行為作出兩種處分，一個(gè)較重一個(gè)較輕，如果要合并執(zhí)行的話，問題就在于合并方式是較重處分“吸收”較輕處分？還是在選擇較重的處分并添加較輕處分的期間？如果采用前種執(zhí)行方式，就意味著較輕的處分可以免除執(zhí)行;如果選擇后一種執(zhí)行方法，就意味只是把較輕處分的處分期間添加到較重處分（除了“開除”外）的期間中去。前種處分執(zhí)行的優(yōu)點(diǎn)在于簡(jiǎn)便，但處分的雙軌制的特點(diǎn)卻無法體現(xiàn);后一種執(zhí)行方式的優(yōu)點(diǎn)在于，既體現(xiàn)了雙軌制的意圖，在實(shí)施上也易于操作，但是，目前卻無任何實(shí)施上的法律根據(jù)。

上述所揭示的對(duì)行政公務(wù)員違法違紀(jì)行為處分雙軌制運(yùn)作上的問題，主要是國(guó)家監(jiān)察制度初創(chuàng)時(shí)期，在制度安排和技術(shù)的處理上考慮不甚周全導(dǎo)致的。如果不通過立法或其他方式進(jìn)行調(diào)適，可能會(huì)窒礙雙軌制的有效運(yùn)作①[7]，甚至貶損雙軌制所期待的實(shí)效。

三、對(duì)處分雙軌制運(yùn)作中的適用或執(zhí)行難題的調(diào)適方式

行政公務(wù)員處分雙軌制，由于兩種處分措施相同，并且，其處分對(duì)象和事項(xiàng)存在著重疊性，其運(yùn)作中所發(fā)生適用和執(zhí)行上的問題，實(shí)屬自然。針對(duì)有些操作上的問題，新修訂的《公務(wù)員法》和《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》力圖進(jìn)行彌補(bǔ)或調(diào)適。但是，這些彌補(bǔ)或調(diào)適仍顯不足，仍然存在不少適用或操作上的未決難題，影響著處分雙軌制通暢的運(yùn)行。因此，本文主要以處分雙軌制運(yùn)行的交匯點(diǎn)為著眼點(diǎn)，對(duì)其兩種處分交匯時(shí)可能發(fā)生的問題作出以下調(diào)適探討，期待相關(guān)的立法和法律解釋予以關(guān)注。

（一）對(duì)同一違法違紀(jì)行為適用兩種處分的調(diào)適方法

按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，對(duì)同一主體的同一違法違紀(jì)行為，行政機(jī)關(guān)可以作出行政處分，監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以作出監(jiān)察處分，但以先作出處分結(jié)果的一種處分為準(zhǔn)。這種“處分先占”原則，排除了同時(shí)作出處分的情況，更重要的是往往無法體現(xiàn)雙軌制創(chuàng)設(shè)的意旨。為解決這些問題，就需要在“處分先占”原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)行不同情形的區(qū)分，對(duì)某些情形作出一定的彌補(bǔ)。

第一，兩種處分同時(shí)作出時(shí)在適用上的調(diào)適方式。當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)同時(shí)并分別作出政務(wù)處分和行政處分時(shí)，其處分的適用有兩種方式：（1）如果兩種處分相同，應(yīng)適用行政機(jī)關(guān)的行政處分。本來兩種處分相同，并同時(shí)作出，可任意選擇適用或執(zhí)行一種處分，但是考慮到兩種處分都由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著執(zhí)行責(zé)任，所以從操作上講，適用或執(zhí)行行政處分可能會(huì)更為便利和及時(shí)。（2）如果兩種處分不同，應(yīng)適用較重的處分。其理由在于，選擇較重的處分是對(duì)行政公務(wù)員監(jiān)督懲戒力度的加強(qiáng)，更能維護(hù)公職的嚴(yán)肅性。

第二，兩種處分先后作出時(shí)在適用上的調(diào)適方式。這種調(diào)適方式分三種情況：（1）如果監(jiān)察機(jī)關(guān)先作出政務(wù)處分時(shí)，行政機(jī)關(guān)不再作出行政處分。這種情況的調(diào)適，已由《公務(wù)員法》第六十一條作出了明確規(guī)定。（2）如果行政機(jī)關(guān)先作出行政處分時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)不再作出政務(wù)處分。這種情況的調(diào)適，已由《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第十九條作出明確的規(guī)定。（3）行政機(jī)關(guān)先作出行政處分，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政處分決定存在明顯不當(dāng)，可以提出監(jiān)察建議，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)改正處分。這種調(diào)適方式，是依據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督職權(quán)而產(chǎn)生的，是監(jiān)察權(quán)對(duì)行政權(quán)“嵌入式”監(jiān)督的表現(xiàn)，它可以消除行政機(jī)關(guān)在行使處分權(quán)時(shí)，對(duì)所屬公務(wù)員進(jìn)行袒護(hù)的可能性。

（二）對(duì)不同的違法違紀(jì)行為適用兩種處分時(shí)的調(diào)適方式

根據(jù)現(xiàn)行的有關(guān)法律規(guī)定，對(duì)行政公務(wù)員不同的違法違紀(jì)行為的行政處分和政務(wù)處分，無論處分的先后，兩種處分都能并存，但由于兩種處分可能存在相互重疊或相互纏繞的問題，而立法和相關(guān)的規(guī)定又無明確指示，從而會(huì)使得處分的執(zhí)行疑難重重，因此，更需要作出調(diào)適。

1.兩種處分結(jié)果相同時(shí)的執(zhí)行調(diào)適

對(duì)同一行政公務(wù)員的不同違法違紀(jì)行為，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政處分和監(jiān)察機(jī)關(guān)的政務(wù)處分的結(jié)果完全相同時(shí)，按照法律規(guī)定兩種處分都應(yīng)執(zhí)行，不存在一種處分的執(zhí)行可以代替另一種處分的執(zhí)行。但由同一執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行兩個(gè)相同的處分，在操作上往往會(huì)顯得煩瑣。因此，最妥當(dāng)?shù)膱?zhí)行方式是區(qū)分不同的情形，選擇分別單獨(dú)執(zhí)行或者合并執(zhí)行。

（1）當(dāng)兩種處分皆為“開除”決定時(shí)，只執(zhí)行一種處分決定，并且執(zhí)行先作出“開除”決定的處分。

（2）如果一種處分作出時(shí)而另一種處分已經(jīng)執(zhí)行，并且，兩種處分針對(duì)的行為發(fā)生在同一時(shí)期，或者相隔不足6個(gè)月①，那么后作出的處分結(jié)果就不再執(zhí)行。

（3）如果一種處分作出時(shí)而另一種處分已經(jīng)執(zhí)行，并且，兩種處分的行為發(fā)生間隔6個(gè)月以上，那么后作出的處分結(jié)果就必須再次執(zhí)行。

（4）當(dāng)一種處分作出時(shí)而另一種處分還未執(zhí)行，就應(yīng)當(dāng)合并執(zhí)行，其執(zhí)行的方式是將兩種處分的“期間”相加。例如，某公務(wù)員受行政處分的“警告”期間為6個(gè)月，受政務(wù)處分的“警告”期間為6個(gè)月，而執(zhí)行“警告”處分期間為12個(gè)月。

2.兩種處分結(jié)果不同時(shí)的執(zhí)行調(diào)適

因行政處分和政務(wù)處分的措施相同，而且都是按照懲戒力度進(jìn)行排列，所以兩種處分的結(jié)果不同，其實(shí)就是處分的輕重不同。為了避免處分執(zhí)行上的機(jī)械主義，同時(shí)又不違背責(zé)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，所以，對(duì)兩種輕重不同的處分，應(yīng)當(dāng)選擇重罰吸收輕罰的原則，具體的執(zhí)行方式如下。

（1）當(dāng)兩種處分中有一種處分為“開除”時(shí)，另一種處分無論是何種處分都不再執(zhí)行。

（2）當(dāng)一種處分決定作出時(shí)，另一種處分決定還未執(zhí)行，只執(zhí)行較重的一種處分。例如一種處分為“記過”，而另一種處分為“降級(jí)”，就只執(zhí)行其“降級(jí)”處分。這種處分執(zhí)行的吸收方式，其正當(dāng)理由在于較重的處分中已經(jīng)包含有較輕處分的懲戒性因素。

（3）當(dāng)一種處分決定作出時(shí)，另一種處分決定已經(jīng)執(zhí)行，那么就應(yīng)根據(jù)兩種情況來安排執(zhí)行：一是已經(jīng)執(zhí)行的處分是較重的，未執(zhí)行的處分為較輕的，并且兩種處分針對(duì)的行為相隔不足6個(gè)月，那么后作出的處分應(yīng)當(dāng)不予執(zhí)行;如果兩種處分針對(duì)的行為相隔6個(gè)月以上的，后作出的較輕處分仍應(yīng)單獨(dú)執(zhí)行。二是已經(jīng)執(zhí)行的處分是較輕的，未執(zhí)行的處分為較重的，那么，后作出的較重處分仍應(yīng)執(zhí)行。

上述對(duì)行政處分和政務(wù)處分結(jié)果的適用或執(zhí)行的調(diào)適措施，當(dāng)然不能解決處分雙軌制運(yùn)作中可能出現(xiàn)的一切問題，它僅僅旨在調(diào)適兩種處分中可能存在相互糾纏的問題。這些問題應(yīng)當(dāng)是兩種處分同時(shí)存在時(shí)最迫切需要解決的問題，因?yàn)樗苯雨P(guān)系到雙軌制運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)的流暢和效能。

四、結(jié)語

在我國(guó)，對(duì)行政公務(wù)員的懲戒從單軌制發(fā)展至雙軌制，是社會(huì)主義新時(shí)代在制度上的重大創(chuàng)新。然而，新制度的創(chuàng)立初期，一些漏洞的出現(xiàn)往往難以避免。正視這些難以避免的漏洞，然后尋求妥當(dāng)?shù)慕鉀Q之道，才是我們應(yīng)有的態(tài)度。目前，雙軌制運(yùn)作中最顯著的沖突在于行政處分和政務(wù)處分之間的對(duì)接還存在諸多問題。這些問題不僅是兩種處分之間的對(duì)接難題，而且還存在政務(wù)處分的決定與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行之間的對(duì)接難題①[8]。這些問題的存在，直接影響著雙軌制要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。要妥善解決這些沖突，僅僅依賴創(chuàng)立雙軌制時(shí)期的立法已經(jīng)顯得捉襟見肘，況且一個(gè)旨在創(chuàng)立一個(gè)新制度的立法，往往重在制度框架的建立，而不可能過多涉及制度運(yùn)作中可能出現(xiàn)的細(xì)節(jié)問題。因此，我們就需要第二次立法或法律解釋來彌補(bǔ)第一次立法中的粗疏，以及針對(duì)具體制度運(yùn)作中凸顯的難題進(jìn)行調(diào)適。

美國(guó)學(xué)者富勒曾說過：“含糊和語無倫次的法律會(huì)使合法成為任何人都無法企及的目標(biāo)，或者至少是任何人在不對(duì)法律進(jìn)行未經(jīng)授權(quán)的修正的情況下都無法企及的目標(biāo)，而這種修正本身便損害了合法性。從污濁之泉中噴出的水流有時(shí)可以被凈化，但這樣做的成本是使之成為它本來不是的東西。”[9]如果我們相信富勒的預(yù)斷，那么確保雙軌制有效運(yùn)作的立法或相關(guān)的法律解釋，就應(yīng)當(dāng)立足于兩種處分的操作問題而不是原則問題，應(yīng)當(dāng)采用明晰的語言對(duì)兩種處分所針對(duì)的事項(xiàng)、采用的程序，以及兩種處分的適用和執(zhí)行方面存在的相互纏繞問題，作出明確的規(guī)定。值得慶幸的是，2019年年初，政務(wù)處分法的制定已經(jīng)列入全國(guó)人大常委會(huì)2019年度立法工作計(jì)劃。8月22日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法（草案）》進(jìn)行了初審。這樣，我們對(duì)于行政處分與政務(wù)處分制度“縫隙”的彌補(bǔ)和技術(shù)難題的解決，將會(huì)逐步成為現(xiàn)實(shí)，于此，我們首先期待政務(wù)處分法的制定者們的努力和智慧②[10]。

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Abstract： There are two kinds of sanctions for administrative civil servants who violate the law and discipline， which are the same in way but different in nature， namely administrative sanction and supervisory authority sanction.The dual-track system of this kind of punishment is based on ?the internal supervision of the administrative organs and the external control of the supervisory organs， to strengthen the control of the compliance of the administrative civil servants. The dual-track system gives the administrative organs and the supervisory organs the common disciplinary rights for civil servants' violations of laws and regulations. In order to avoid the application problem which caused by the sanctions' repetition and discrepancy， the sanction that caused by the same subject and for the same violations adopts the principle of"preemption"which according to the sequence of disciplinary results. To some extent， this kind of institutional or technical processing adjusts the orderly operation of the dual-track system， but the operation of the dual-track system still has institutional "gap" and technical problems.Therefore， we must make appropriate adjustments to the problem of intertwining that may occur when applying the two disciplinary actions of "the same violation of law and discipline" and "different violations of law and discipline"， and unravel the intricate entanglement between the two divisions in the application or implementation.

Key Words： Administrative Sanction; Supervisory Authority Sanction; Monorail System; Dual-track System; Adaption